“情节复杂或重大违法行为”案件集体讨论制度的规范研究_李加祥.pdf
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1、42聚焦 F OCUS用好生态环境执法“利器”推动绿色低碳高质量发展中华人民共和国行政处罚法(2021年修订版,以下简称行政处罚法)第五十七条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚,行政机关负责人应当集体讨论决定。”该规定延续并完善了修订前的行政处罚法确立的行政机关负责人集体讨论制度,但在实务中对该项制度如何理解、细化和适用,特别是在生态环境系统垂直管理制度改革后,不同部门、不同地区常有争议、做法不一,也有不少处罚案件被司法机关确认违法或判决撤销。因此,有必要重新审视并规范该项制度,尽可能避免履职风险和法律风险。“情节复杂或重大违法行为”案件集体讨论制度在实务中的常见问题纳入集体讨论的案
2、件范围不清楚针对什么是“情节复杂违法行为”“重大违法行为”,行政处罚法没有进一步界定,生态环境领域的其他法律法规也没有明确规定。在此情况下,不少地方通过规范性文件的形式对上述行为进行界定,界定的标准五花八门;很多地方没有界定需要纳入集体讨论的案件范围,对于是否进行集体讨论往往出于自由裁量,一旦案件进入复议或诉讼程序,就存在很大的法律风险。如广东省惠州市司法机关直接将行政处罚法第六十三条中当事人有权要求听证的“较大数额罚款”界定为“情节复杂或者重大违法行为”,在(2020)粤13行终213号行政判决书中,法院认为,广东省行政处罚听证程序实施办法中“较大数额罚款”是指对公民的违法行为处以5000元
3、以上“情节复杂或重大违法行为”案件集体讨论制度的规范研究Study on the Norms of Collective Discussion System in Cases of Complicated or Major Illegal Acts摘 要 在生态环境系统垂直管理制度改革的背景下,行政处罚程序中的“情节复杂或重大违法行为”案件集体讨论制度,存在纳入集体讨论的案件范围不清楚,集体讨论的时间节点颠倒、跳跃,参加集体讨论的“行政机关负责人”范围混乱,进行集体表决的机制不明晰,记载集体讨论的形式不规范等诸多问题。为了尽可能避免履职风险和法律风险,需要进一步界定“情节复杂或重大违法行为”案
4、件范围,明确集体讨论的时间节点,细化集体讨论的组织形式和议事规则,规范集体讨论的记录形式。关键词 生态环境系统;垂直管理;重大违法行为;集体讨论;行政处罚罚款,对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上罚款;涉案罚款20万元,该案件属于重大处罚案件,应当经集体讨论决定,但卷宗并未见到惠州市生态环境局在作出被诉行政行为过程中有组织集体讨论的证据材料,惠州市生态环境局未在法定期限内提交能够证明被诉行政行为合法的全部证据,应承担举证不能的法律后果。在实务中,的确有不少生态环境部门在界定时将“情节复杂或者重大违法行为”案件等同于当事人有权要求听证案件。如苏州市生态环境局重大行政处罚案件集体讨论规定(
5、试行)(苏环办字2021278号)中的“案件适用范围”与行政处罚法第六十三条完全一致,并明确“较大数额”“较大价值”对公民是指人民币(或者等值物品价值)5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币(或者等值物品价值)5万元以上,该“较大数额罚款”与江苏省行政处罚听证程序规定标准相同;浙江省实施行政处罚适用听证程序较大数额(价值)标准则进行了区分,生态环境领域针对组织的“较大数额”是20万元,针对个人的“较大数额”是5000元。这就带来另一个问题:在生态环境立法普遍将违法行为罚款的起点提高到10万元以上的背景下,常见违法行为如中华人民共和国固体废物污染环境防治法中提及的未按照规定设置危险废物识别
6、标志,未按照国家有关规定制定危险废物管理计划或者申报危险废物有关资料等,往往事实很清楚、案情不复杂,无法将其作为重大违法行为,仅仅是立法提高了处罚起点而已。如果将类似违法行为界定为“情节复杂或者重大违法行为”案件进而提交行政机关负责人集体讨文/李加祥DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.00443ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023论决定,在生态环境系统垂直管理制度改革的背景下,很多设区市生态环境局一次提交到负责人集体讨论的案件就会有几十件甚至上百件,由于时间限制,无法对这些案件全部进行充分讨论。这不仅使得行政处罚法
7、针对集体讨论制度的设计目的“法律这样规定是表明对重大行政处罚案件的处理持极为慎重的态度,行政机关依照法定程序处理重大行政处罚案件,能够既保障行政机关依法行政,又能维护公民法人或者其他组织的合法权益”很难实现,而且,程序违法风险也在加大。集体讨论的时间节点颠倒、跳跃关于集体讨论的时间节点,从行政处罚法第五十七条规定看,应当在“调查终结”后。但在实务中,很多地方将该法定时间节点放在事先告知之前,并在当事人提出陈述申辩、举行听证后未再有集体讨论,被司法机关认定程序违法。当然,从基层操作惯例上看,在事先告知之前由执法机构或派出机构先进行一次集体讨论,使得事先告知更加谨慎、降低法律风险,这种做法没问题,
8、但不能将本次集体讨论取代“调查终结”后的集体讨论。在(2020)苏01行终58号行政判决书中,二审法院认为,行政程序是行政机关作出行政行为时应当遵循的步骤、方式、时空等要素构成的一个连续过程。法律规定作出行政行为的顺序、步骤,不仅是为了提高行政管理和行政执法的效率,也是对行政权力运行的规范和约束。行政行为的作出应当依照法律规定的顺序、步骤进行,不能跳跃或者颠倒法律规定的顺序、步骤实施,否则将会侵犯行政相对人的合法权益,也会损害法律的权威。根据行政处罚法的规定,只有在执法人员对违法事实调查终结的前提下,才能启动行政处罚的决定程序。又如,原通州环保局根据上诉人的申请于2018年10月11日举行听证
9、,但于听证之前的8月3日进行了集体讨论定案,决定行政处罚结果,系调查未终结即作出行政处罚决定,该院进一步认为,上述做法属于行政程序颠倒,违反法定程序,侵害了行政相对人对听证程序的信赖,损害了其预期的合法性利益,将导致行政处罚听证程序的形同虚设,也无法实现行政相对人借助听证程序对行政执法权进行有效监督的目的。在(2019)辽行终1320号行政判决书、(2020)桂行申211号行政裁定书中,法院也持类似观点。参加集体讨论的“行政机关负责人”范围混乱关于参加集体讨论的“行政机关负责人”的范围,在实务中有两种表现形式存在风险:一种是由行政机关分管行政处罚的负责人与相关业务处室负责人组成案审会进行集体讨
10、论决定;另一种是生态环境系统垂直管理制度改革后,在没有法律法规授权的情况下,由设区市生态环境局委托派出机构负责人或执法机构负责人集体讨论决定。针对第一种情形,人员组成不符合“行政机关负责人”相关规定。最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释(法释20181号)第一百二十八条规定,行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定(法释20203号)第二条规定,被诉行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人,不包括被诉行政机关委托的组织或者下
11、级行政机关的负责人。在(2019)辽行终1320号行政判决书中,法院认为,根据大连金普新区农业农村局提供的案件讨论(会审)笔录,参加案件讨论(会审)的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长,即该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定,属于程序严重违法。在(2019)最高法行再22号行政判决书中,最高人民法院认为,行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人,即使前述证据符合行政诉讼证据规则的要求并在举证期限内提交,某市国土资源局的会签讨论情况亦不能作为3号行政处罚决定经过市政府负责人集体讨论的相关证据。针对第二种情形,有地方司法机关人士认为,生态环境系统垂直管理制度改革后,派出机构开展行政处
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