行政诉讼“程序空转”现象的多维审视_黄先雄.pdf
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1、2023 年第 1 期法治研究50行政诉讼“程序空转”现象的多维审视黄先雄*摘 要:行政诉讼“程序空转”是指行政诉讼程序在回应起诉人的实体诉求、实现公平正义方面的“无效果”或者“低效率”。这一现象可被分为五种现实类型:实体诉求被裁驳类、实体诉求被转回行政机关类、二审以上程序被高频率使用类、多个关联诉讼包裹一个实体性诉求类和胜诉判决“聊胜于无”类。行政诉讼“程序空转”现象的成因是多方面的,行政诉讼法规范的不足、缺失或者被机械适用,是部分间接原因;法官们实质性解决行政争议的动力、能力与资源不足,是直接原因;行政审判的内外部环境有待进一步改善,乃深层原因。为尽可能减少行政诉讼“程序空转”现象,除了明
2、确行政诉讼法相关规范的适用规则、加强行政审判法官的专业化及职业保障等外,更为重要的是要着力改善行政审判的内外部环境。关键词:行政诉讼 程序空转 行政审判法官 司法环境*本文系国家社会科学基金重大项目“党政合设、合署背景下的行政法基本问题研究”(项目编号:18ZDA148)研究成果。*作者简介:黄先雄,中南大学法学院教授、博士生导师,法学博士。“长期以来,行政诉讼经常遭受 空调白判、不解决实际问题 之讥。”李广宇:裁判是怎样写成的,法律出版社 2021 年版,第 219 页。长期以来,行政诉讼“程序空转”现象一直存在,只是程度不同而已,近几年似乎有加剧之势。为解决这一问题,切实化解行政争议,从中
3、央到地方先后出台了不少文件,甚至为此修改了行政诉讼法的立法目的。中共中央办公厅、国务院办公厅于 2006 年下发 中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见(中办发 2006 27 号),强调要切实化解行政争议。最高人民法院于 2009 年印发 关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见,首次明确要“注意争议的实质性解决,促进案结事了。”2014 年全国人大常委会修改 行政诉讼法,将“解决行政争议”加入该法的第 1 条,确立为立法目的之一。2019 年最高人民法院公布 人民法院第五个五年改革纲要(20192023),首次将“推动行政争议实质性化解”作为今后五年行
4、政诉讼制度改革的主要目标之一。最高人民检察院从 2019年 10 月开始至 2020 年 12 月首次组织开展了“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。随后 2021 年 中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见 中,明确要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了。”从党中央到全国人大常委会,从最高人民法院到最高人民检察院,近些年频繁强调要促进行政争议的实质性解决,一方面说明高层贯彻习近平总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”这一指示的强烈意愿,但另一方面也说明行政诉讼“程序空转”现象的严重性,说明行政诉讼司法供给与社会需
5、求之间的矛盾突出,即便 2014年 行政诉讼法 修改以后也是如此。“实质性解决行政争议”命题的提出,是对行政审判实践长期面临的DOI:10.16224/33-1343/d.20221230.00551行政诉讼“程序空转”现象的多维审视2023 年第 1 期法治研究行政诉讼“程序空转”问题作出的回应。什么是行政诉讼“程序空转”?导致行政诉讼“程序空转”现象的原因何在?如何尽可能减少行政诉讼“程序空转”现象,发挥行政诉讼的应有功能,以促进行政争议实质性化解?我国要在 2035 年实现基本建成法治国家、法治政府、法治社会这一目标,这些问题的解决迫在眉睫。一、行政诉讼“程序空转”现象的厘定有研究者认为
6、,“程序空转”一词来自于组织人事部门,一般指组织部门在干部的提拔和使用中以程序为幌子,把各种不正当的考虑隐藏在“正常程序”之中,让选人用人制度形同虚设。近些年,“程序空转”一词被频繁用于诉讼活动尤其是行政诉讼活动中。至于何谓诉讼“程序空转”,目前仅见有研究者对刑事诉讼中的程序空转进行了界定,该定义强调的是非必要的诉讼程序回转、暂缓致处理期限拖延,与行政诉讼中的“程序空转”涵义不尽相同。何谓行政诉讼“程序空转”?行政诉讼法学界尚无明确界定,不过,可以从研究者们对“实质性解决行政争议”的界定中反推行政诉讼“程序空转”的意涵。最高人民法院原副院长江必新认为,纠纷的实质性解决包含三层意思:一是案件已经
7、裁决终结;二是当事人之间的矛盾真正地得以解决,没有留下“后遗症”;三是通过案件的审理,明晰了此类案件的处理界限,行政机关和社会成员能够自动根据法院的判决调整自身行为。俞秋玮法官认为,行政争议实质性解决需要达到三个要求,即纠纷解决的妥善性、一次性和及时性。王万华教授认为,“实质性”理当包含“行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理”两方面内容。其他研究者的界定大同小异,不再赘述。结合上述研究者对行政诉讼“实质性解决行政争议”的界定,笔者认为,行政诉讼“程序空转”应包括两方面意涵,一是行政诉讼程序虽然运行完毕,但起诉人的实体诉求没有得到法院裁判的公正
8、、有针对性的回应,或被法院程序性裁驳,或虽有实体性判决,但法院没有正面回应当事人的实体诉求,案结争议未了;二是起诉人的实体诉求在行政诉讼过程中没有得到法院裁判的及时回应,行政诉讼程序被不必要地过度使用,起诉人的实体诉求往往要经过二审乃至再审甚至检察院抗诉才能得到满足,案“迟结”,争议才了。简言之,行政诉讼“程序空转”就是指行政诉讼程序在回应起诉人的实体诉求、实现公平正义方面的“无效果”与“低效率”。二、行政诉讼“程序空转”现象的类型审视行政诉讼“程序空转”现象存在哪些类型?结合实践,本文将该现象分为五种类型:实体诉求被裁驳类、实体诉求被转回行政机关类、二审以上程序被高频率使用类、多个关联诉讼包
9、裹一个实体性诉求类和 参见王万华:行政复议法的修改与完善“以实质性解决行政争议”为视角,载 法学研究 2019 年第 5 期。参见张忠斌:诉讼“程序空转”:对程序价值的一种误读,载 人民法院报 2012 年 11 月 1 日,第 2 版。它“是指在刑事案件侦查、起诉、审判过程中,办案人员假借启动正当诉讼程序而行延长办案期限之实的非必要、缺乏实质作用的程序流转。这本质上是对程序的过度适用,是办案人员未将工作做到极致而引发的程序回流,刑事诉讼中滥用退回补充侦查、延长审查起诉期限以达到 借时间 目的的情形较多,退查、延长审查起诉期限在受理案件总数中占比均较高,主要原因在于办案机关未能在每一个诉讼环节
10、合力将工作做到极致,导致大量的非必要性程序回流和程序暂缓,即程序空转问题突出。”湖北省武汉市人民检察院课题组:检察工作中程序空转的减抑“案-件比”的作用向度,载 中国检察官 2020 年第 19 期。参见江必新:论实质法治主义背景下的司法审查,载 法律科学(西北政法大学学报)2011 年第 6 期。参见严剑漪、黄诗原:行政争议实质性解决,钥匙在哪里?上海铁路运输法院行政集中管辖改革四个月纪实,载 人民法院报 2016 年 12 月 8 日,第 5 版。同前注。52行政诉讼“程序空转”现象的多维审视2023 年第 1 期法治研究胜诉判决“聊胜于无”类。兹分述之。(一)实体诉求被裁驳类“程序空转”
11、有资深行政审判法官指出,“敢告官者,往往有相当程度把握。但在实践中,原告胜诉率却畸低。”原告胜诉率低即被告败诉率低本身就是行政诉讼程序空转的表现。原告胜诉率中的两个重要指标就是法院驳回起诉裁定和驳回诉讼请求判决的案件数量占比。诉讼程序运行结束,无论一审、二审,还是再审、抗诉审,起诉人的实体诉求如果确属合法、正当也具备实体裁判要件,却被法院裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求,都属于“程序空转”。1.从驳回起诉率看“程序空转”相对于民事诉讼而言,行政诉讼中的驳回起诉率一直是比较高的。根据最高人民法院网“中华人民共和国最高人民法院公报”栏目中公布的数据,笔者整理、统计了 2002 年至 2019 年两大
12、诉讼中的驳回起诉情况,如下表 1:表 1:2002-2019 年全国法院一审行政、民事案件驳回起诉情况统计表年份行政案件一审民事案件一审结案数驳回起诉数驳回起诉率结案数驳回起诉数驳回起诉率2002849431293815.2%4393306532171.2%200388050940010.7%4416168579981.3%2004921921010911.0%4303744612261.4%2005957071088511.4%4360184551831.3%2006950521156212.2%4382407514731.2%200710068391989.1%4682737634261.
13、4%200810908590868.3%5381185649751.2%2009120530110049.1%5797160710521.2%2010129806100147.7%6112695705651.2%201113636188496.5%6558621686951.0%201212862585446.6%7206331683330.9%201312067586397.2%7510584809901.1%2014130964123539.4%80103421282151.6%20151987723617218.2%95751522339922.4%20162250205038722.4
14、%107638893420633.2%20172291125351223.4%116513635132134.4%20182513556118624.3%124348264247983.4%20192843626469322.8%139296344896213.5%从上表不难看出,行政诉讼中的驳回起诉率远高于民事诉讼,一直是后者的 7 倍左右,即便在 2015年之前行政诉讼和民事诉讼均采用立案审查制时期也是如此。2015 年立案登记制实施之后,行政诉讼中的驳回起诉率成倍增加,达到了法院一审行政案件结案数的 1/5 至 1/4。如果加上法院不予立案的案件数量,两者合计可能达到了法院一审行政案件结
15、案数的 40%。大量的案件被法院以不属于行政诉讼受案范围、超过起诉期限、起诉人不具有原告资格等为由裁定驳回起诉或不予立案,当事人不服,提起上诉,二审驳回上诉、维持原裁定。其中部分案件还经过了再审程序,但结果仍然没有改变,各个层级的审理均没有触及起诉人所期待解决的实体问题。这些被驳回起诉的案件虽然有一部分可能属于起诉人滥用诉权或者依法应当驳回起诉或不予受理的情形,但有一部分案件,法院有裁量空间,可以基于保护起诉人合法权益、廖希飞:新时代的行政审判当前的形势和任务,载 行政执法与行政审判 总第 72 集,中国法制出版社 2018 年版,第172 页。基础数据来源于最高人民法院网“中华人民共和国最高
16、人民法院公报”栏目,http:/ 年 11 月 18 日访问。参见郭雪、杨科雄:新时代做好行政审判工作的若干思考,载 行政执法与行政审判 总第 75 集,中国法制出版社 2019 年版,第 133 页。53行政诉讼“程序空转”现象的多维审视2023 年第 1 期法治研究维护公共利益的需要对案件依法进行实体审理、实质性解决争议。以下略举几例。在最高人民检察院第七检察厅与中国法学会行政法学研究会共同组织评选的 2020 年度十大行政检察典型案例中,有两例是法院裁定驳回起诉不合法或明显不当所引发的检察监督案件,即“王某凤等 45人与北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案”“张某与黑龙江省
17、某市人民政府行政复议调解检察监督案”。在前例系列案中,王某凤等人是被强拆房屋的实际购买者和使用人,但区法院以王某凤等人并非被诉限期拆除通知、强制拆除行为的相对人,不具有法律上利害关系为由裁定驳回起诉,市中院和市高院在上诉审和再审程序中均支持了一审裁定。该系列案最后通过检察监督才得以实质性化解。在后例中,行政复议机关作出“行政复议调解书”本属超越法定调解范围的行为,且与其先前作出的合法行政复议决定相矛盾,张某针对行政复议调解书提起诉讼,案涉三级法院均以其起诉不属于行政诉讼受案范围作为理由之一,作出或支持驳回起诉的裁定。该案最后通过检察机关督促行政机关自行纠错得以实质性化解。这两起案件,均经过了三
18、级三审,但法院没有进入实体审,也没有在案外通过司法建议的方式实质性解决行政争议,都属于“程序空转”。在最高人民检察院 2021 年 2 月发布的 12 件“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”典型案例中,“杨某某与云南省昆明市某区人民政府行政补偿检察监督案”,一审法院以“被告不适格”“原告起诉无相应事实根据”为由驳回了原告的起诉,二审、再审法院均支持一审裁定。检察机关虽然认为法院裁定认定事实、适用法律错误,但考虑到解决起诉人真实诉求的需要,最终通过抗诉外协调化解了争议。2.从驳回诉讼请求率看“程序空转”法院判决驳回起诉人的诉讼请求,如果此类判决确有错误,且被二审法院、再审法院维持,相对于救
19、济起诉人的合法权益来讲,属于“程序空转”。一个案件经过三级法院审理仍出现错判,此类情形可能不多,但也确实存在,其所占比例为多少,因缺乏相关数据无法统计。笔者能够统计的只有部分年份法院一审驳回诉讼请求的比例,如下表 2:表 2:2002-2019 年全国法院一审行政案件判决驳回诉讼请求情况统计表年份收案数结案数驳回诉讼请求数驳回诉讼请求率2002807288494354946.5%2003879198805081189.2%2004926139219273618.0%2005-2009未公布-2010129133129806111288.6%2011136353136361120248.8%20
20、121295831286251312310.2%20131231941206751626013.5%20141418801309642475318.9%20152203981987724875624.5%20162254852250205744625.5%2017-2019未公布-从上表不难看出,自 2002 年以来,行政诉讼中法院判决驳回起诉人诉讼请求的案件有不断增加的趋势,至 2016 年时达到法院一审结案数的 1/4。虽然笔者无法知晓这些案件中有多少被终审法院维持,被维持的案件中有多少属于错判,但从官方早期公布的关于申诉上访案件数据中可以知晓一二。“2009 年全国法院新收刑事、民商事、
21、行政一审案件 6688963 件,行政案件虽然不足 2,但行政申诉上访案件却占了全 2020年度十大行政检察典型案例,载澎湃新闻网https:/ 12 件“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”典型案例,载最高人民检察院网 https:/ 年 8 月 7 日访问。基础数据来源同前注。54行政诉讼“程序空转”现象的多维审视2023 年第 1 期法治研究部来京申诉上访案件的 18左右。”对当事人来说,申诉上访成本是很高的。行政案件如此高的申诉上访率,与行政诉讼“程序空转”、法院没有解决实体争议不无关系。在最高人民检察院 2021 年 2 月发布的“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”12 件
22、典型案例中有 5 件,在最高人民检察院第七检察厅与中国法学会行政法学研究会共同组织评选的 2020 年度十大行政检察典型案例中有 2 件,共计 7 个案件,都是三级法院对起诉人的诉讼请求不予支持,最后通过检察机关组织协调或提起抗诉,督促法院纠正错误判决,实质性地解决了行政争议。(二)实体诉求被转回行政机关类“程序空转”有些案件法院虽然判决起诉人胜诉,但是并未解决其实际诉求。第一种情形是,被诉行政处罚、行政赔偿或行政补偿决定等明显不当,或者被诉行政行为存在其他违法情形,法院能适用变更判决的不适用变更判决,或者仅判决撤销或部分撤销被诉决定,并责令行政机关重作,而责令重作的期限或内容指示不明;第二种
23、情形是,被诉行政不作为违法,法院判决责令履行,而责令履行的期限或内容指示不明。这两种情形下,因期限不明,行政机关可能故意拖延履行生效判决确定的义务;因指示内容不明,行政机关可能作出不利于或更加不利于起诉人的决定。起诉人要么权益实现遥遥无期,要么又得重走救济“长征路”。有研究者指出,“原告可能经过行政复议、一审、二审后,最终胜诉,但是行政法律关系却没有发生变化,行政判决撤销违法行政行为,责令重新作出行政行为,只是再次启动行政执法程序,很可能又会引发新一轮复议和行政诉讼,既未实质性解决行政争议,还浪费国家司法资源,增加当事人讼累,激化社会矛盾。”这是一种典型的“程序空转”。法院的责令重作判决和责令
24、履行判决中有多少属于“程序空转”情形,目前尚缺乏官方统计数据,不过,可以从变更判决的适用率和现实中的案例管中窥豹。变更判决适用于行政处罚明显不当和数额确定、认定错误的情形,后一种情形乃 2014 年修订后的行政诉讼法所增加。单就行政处罚案件而言,多年来此类案件占全国一审行政案件的 20%左右,但法院适用变更判决的案件比例却奇低,见下表 3:表 3:2002-2019 年全国一审行政案件变更判决情况统计表年份结案数变更判决案件数变更判决适用率2002-200984943未公布-20101298061370.1%20111363611230.09%20121286251140.08%2013120
25、675590.05%2014130964830.06%20151987721820.09%20162250203260.1%2017-2019未公布-据了解,多年来全国法院行政案件判决中行政机关的败诉率平均在 14%左右,而行政处罚类案件占全国一审行政案件的 20%左右,按照行政机关的平均败诉率计算,全国法院行政案件判决中大约有占比 该内容源自 2010 年 5 月 21 日在广东省东莞市召开的“全国法院行政审判座谈会”上公布的统计数字。转引自前注。即“吴某与河北省某市人社局、省人社厅工伤认定及行政复议抗诉案”“方某与湖南省某市自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案”“韩某与河南省某市人力资源和
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