法学视角下耕地撂荒管理问题及解决途径研究——以广东省饶平县为例.pdf
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1、资源环境-38-农村经济与科技 2023 年第 34 卷第 13 期(总第 561 期)党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事。二十大报告又继续强调,要全方位夯实粮食安全根基,牢牢守住耕地红线,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。耕地是粮食生产的命根子,保护耕地则是保障粮食安全的重要举措。随着经济的发展和城市化的推进,各地出现了不同程度的耕地撂荒现象。日益严重的耕地撂荒问题激化了土地资源稀缺与粮食安全之间的矛盾,对经济发展和粮食安全等方面造成了严重影响。为了盘活我国农村地区的耕地资源,近年来,各地区各有关部门按照党中央、国务院的决策部署,积极采取措施,全面开展
2、撂荒耕地复耕复种工作,把恢复撂荒耕地生产作为乡村振兴重要抓手。随着工作的推进,在取得一定成效的同时也遇到了不少难题,其中管理层面的问题便是难题之一。目前,国内外对于耕地撂荒的相关问题已有比较全面的研究,但现有研究多集中在农业自然生产条件和区域社会经济条件等方面,譬如农村劳动力非农转移等社会因素对耕地撂荒的影响研究、农业耕种成本高效益低等经济因素导致撂荒的研究。少有从法学视角切入的深入研究,更缺乏对撂荒治理管理层面的关注。如果存在的管理问题难以解决,不仅会影响耕地撂荒治理工作的推进,还将制约农村的可持续发展。故而,本研究将从法学视角切入,以耕地撂荒的管理层面为着眼点,通过对广东省饶平县的耕地撂荒
3、情况进行社会调研分析,探讨当地存在的耕地撂荒管理问题,提出针对性的解决途径建议,进一步完善饶平县的耕地撂荒管理工作,并为深入推进我国的耕地撂荒治理工作提供参考,保障国家粮食安全。1 耕地撂荒相关概念及基本情况1.1耕地撂荒的概念由国土资源部组织修订的国家标准土地利用现状分类提到,“耕地”是农业用地的一种,指种植农作物的土地。“撂荒”是指荒地开垦种植几年后,较长时期弃而不种,待地力恢复后再行垦植的一种土地利用方式。对于“耕地撂荒”,目前学术界未作出统一的定义,从狭义上看,是指耕地停止耕种处于荒置状态;从广义上看,耕地撂荒既包含耕地未利用状态,也包含耕地未被充分利用的状态。但其本质都是从耕地的利用
4、状态出发去界定耕地撂荒。另外,目前的法律及政府相关文件也并无确切规定“撂荒”的定义,参考已有文献及结合本研究需要,本研究探讨的耕地撂荒主要指农民放弃或不愿耕种的承包地,致使其荒芜的情况。1.2目前我国及饶平县耕地撂荒的基本情况1.2.1我国耕地撂荒的基本情况从第一次全国国土调查开始,我国耕地便在以每年数十万公顷、上百万公顷的速度消失,耕地面积锐减,不可谓与耕地撂荒无关。据第三次全国国土调查数据显示,截至2020年,我国耕地面积为12 786.19万hm2,相较10年前第二次全国国土调查的13 538.5万hm2,耕地面积减少了约750万hm2。当前,全国耕地撂荒比例高达15%1,严重影响了耕地
5、种植数量和生态环境。面对我国耕地撂荒情况的严重性和紧迫性,应重视耕地撂荒凸显的问题,并进一步给予解决的方案与对策,为稳步推进耕地撂荒治理工作的开展提供有力保障。收稿日期 2023-02-13 作者简介 温钦如(2002),女,广东梅州人,在读本科生;陈依琳(2001),女,广东潮州人,在读本科生。法学视角下 耕地撂荒管理问题及解决途径研究以广东省饶平县为例温钦如,陈依琳(华南农业大学,广东广州510642)摘要 近年来,随着耕地撂荒治理工作的开展,产生了许多“管理难”的问题。通过对饶平县当地管理者进行实地走访等调研方式,发现其在耕地撂荒管理中仍然存在土地流转定价标准不统一、耕种补贴不足、相关法
6、律政策滞后、管理责任权限混淆、农民法律意识淡薄等问题。为破解上述难题,应从填补法律政策漏洞、完善土地流转机制、调整补贴力度、健全管理制度体系、加强法律政策宣传、提高农民法律意识这五方面着手,提升耕地撂荒治理水平,助力我国粮食安全战略。关键词 耕地撂荒;土地管理;耕地保护;法学视角 中图分类号 F323;D922.4 文献标识码 A资源环境-39-1.2.2饶平县耕地撂荒的基本情况广东省饶平县位于省区东部,陆地面积1 706 km2,其中约70%以上是山地,耕地保护量较少,且零散化程度高,多集中于南部黄冈河冲积平原。在2019年第三次全国国土调查数据更新后,全县现状耕地共9 425 hm2,全县
7、现存面积为1 hm2以上的撂荒点733个,总面积为1 400 hm2。近年来,全县耕地撂荒率已经达到13%,超过广东省撂荒的平均水平,耕地撂荒情况较为严峻,耕地撂荒问题亟须解决。2 管理实施者的界定与其在耕地撂荒治理中的尝试2.1耕地撂荒中管理实施者的界定土地管理法第三条规定,“各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为”。在土地管理法实施条例中,首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体:“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责。”各级人民政府是实施撂荒耕地管理的主体,这是由政府在治理过程中处于绝对主导地位的状况决定的。国家对耕地撂
8、荒的治理也是通过各级政府的相关部门(自然资源、农业农村等),最终由基层政府部门执行法律法规来得到体现。除了各级政府之外,村民委员会也是重要的管理实施者。耕地撂荒的实际执行效果表明,村民委员会很大程度上是政府在农村的延伸,村民委员会在耕地流转、发包分包等过程中也体现了它在实施工作中的重要性。因此,本文所研究的管理层面主要针对各级政府和村民委员会。2.2饶平县及各地在耕地撂荒中的管理尝试耕地撂荒治理在全国范围内统筹开展,各地都尝试实施了具有本地特色的管理方法。譬如梅州田头村通过“公司+基地+农户”的方式集约化管理耕地,探索了新型复耕粮食种植扶持模式,即农民可以通过签订承诺书自行耕种,也可以委托相识
9、的亲戚朋友代耕代种,或可以委托第三方进行农业生产托管。这种多元化的土地流转方式给了农民更为自由的自主选择权,农民也更愿意将无法自行耕种的土地交予流转。再譬如江苏省金坛市首先诞生了农民耕地保护协会,作为农民自发组成的非营利性组织,以保护耕地、维护自身土地权益为诉求。这些协会制定专门的章程,并在村两委领导下开展工作,这种管理方式不仅能够更好地反映农民的实际诉求,保护农民的合法权益,而且很大程度上减少了当地政府和村民委员会的管理负担 2。在此次研究中,通过调研走访了解到,饶平县近年在耕地撂荒的治理上也进行了诸多尝试,其中就包括管理层面的一些调整改进。譬如,在政府责任落实方面,耕地保护责任逐步下移,乡
10、镇干部承担起耕地保护责任,政府各级机关人员均签署耕地保护责任书。在奖补措施施行方面,由政府两办出台的奖补措施重点运用于耕地撂荒治理领域,并已经开始实施。饶平县2022年7月出台的文件饶平县发展粮食(油料)生产奖补实施方案(20222024年)中提到,对种植粮食作物和油料作物的单位或个人给予奖补。撂荒地整治后种植农作物并被验收通过的,将按照规定给予相应的金额进行奖励。在耕作资金支撑方面,由镇政府出资,用“驻镇帮镇“专项资金助力撂荒耕地整治,为耕地撂荒治理提供资金支持。上述措施提高了农民复耕复种的积极性,为撂荒治理工作提供了有力支撑。3 饶平县在耕地撂荒治理中遇到的“管理难”问题3.1土地流转定价
11、标准不统一,缺乏高效透明的流转平台在饶平县的农村耕地中,由于自然和历史原因,基本农田的划分较为混乱,土地碎片化严重。尽管近年随着土地确权工作的开展,对耕地进行了重新划分,但是也未能有效解决碎片化的问题。这种碎片化农田集约化程度低,耕种难度大,需要投入更多的生产成本,是导致撂荒的重要原因之一。目前,现有政策主要通过土地流转来解决耕地碎片化问题,在乡村振兴条例中就规定了撂荒耕地应耕作不然必须流转。学界主流观点也认为土地流转这种治理方式具有增加农民收入,提高土地利用率和产出率,推进农业规模经营等优势 3,可以有效解决耕地撂荒问题。但是,土地流转在管理层面也留下了许多大难题。根据实地调研了解到,饶平县
12、在土地流转中缺乏一个对于耕地转让定价的统一标准,因此在流转过程中,面对不同质量的耕地,价格一样,土地质量好的农民不愿意接受;价格不一样,土地质量差的农民又会觉得不公平。此外,若转让价格低农户不愿意转让,若转让价格高则承包商无法接受。除上述问题以外,承包第三方大多数时候由政府引入,很多农民对于第三方平台往往不了解也不清楚,更不知道政府是如何选定的第三方,加之繁琐复杂的流转程序,农民往往不太愿意进行土地流转。3.2国家农业税收补贴投入长期不足,难以维持农民耕作国家对农业、农村基础性公益事业投入长期严重不足,财政支出的非农偏向十分明显。随着农业税费改革的施行和农业税的最终取消,我国农村进入后税费时代
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