对外关系法中的国家豁免问题研究.pdf
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1、491一住的国家豁免问题研究对外关系法中的国家豁免问题研究王佳*内容摘要:国家豁免问题是对外关系法的重要方面。对外关系法第3 6 条对国家豁免在内的各种豁免问题做出了原则规定、提供了法律指引。外国国家豁免法(草案)对国家豁免问题做出了全面规定。该草案适应时代变化,体现了限制豁免论,旨在在尊重外国国家主权的同时,维护当事人的合法权益。外国国家豁免法(草案)所规定的外国国家豁免制度主要包括五个方面:一般原则、管辖豁免的例外、执行豁免的例外、特殊诉讼程序问题、外交部门的作用。尽管对外关系法和外国国家豁免法(草案)比较完整、全面地形成了我国的外国国家豁免制度,但外国国家豁免法(草案)未规定国际习惯在国
2、家豁免中的地位和作用,而国家豁免问题的发展与国际习惯的关系密切,这是一个需要得到关注的问题。关键词:对外关系法国家豁免限制豁免国际习惯对外关系法(foreign relations law)一般是指一国调整其对外关系(涉外关系)的所有法律规范的总称。对外关系法可表现为多种形式,包括宪法、制定法、行政规章和司法判决等。以欧盟为例,欧盟对外关系法的渊源包括欧盟基础条约等宪法性文件以及一般法律原则等不成文法。中华人民共和国对外关系法(以下称对外关系法)是我国对外关系法中具有基础性、综合性、指导性的一部立法,该法将为其他对外关系法提供授权和指引。一般来说,对外关系既包括一国与其他国家的交往,也包括一国
3、与其他国家公民、居民或国际机构之间的交往。因此,对外关系法的涵盖面非常广泛。国家豁免问题既涉及国家与国家之间的交往关系,也涉及国家与公民、组织之间的交往关系,*外交学院国际法系副教授在特殊情况国际组织可能也仔在对外天系法的头践,如文提到的欧盟参见杜涛:对外关系法的中国范式及其理论展开,云南社会科学2 0 2 2 年第4期,第1 3 3页。See Curtis A.Bradley,Foreign Relations Law as a Field of Study,1ll American Journal of Interna-tional Law 1 Unbound 316(2017-2018)
4、.参见张华:欧洲联盟对外关系法原理,法律出版社2 0 1 6 年版,第3-6 页。5See Curtis A.Bradley,Foreign Relations Law as a Field of Study,1lll American Journal of Interna-tional Law Unbound 316(2017-2018).50武大国际法评论2 0 2 3 年第4期是对外关系法的重要部分。例如,美国法学会(American LawInstitute)编纂的美国对外关系法(第四次重述)中,国家豁免问题占据了相当大的篇幅。国家豁免问题也是我国对外关系法律体系的重要组成部分。对外关
5、系法第3 6条是对豁免问题的全面规定。与此同时,中华人民共和国外国国家豁免法(草案)(以下称国家豁免法(草案)是专门围绕国家豁免问题的立法。本文将结合对外关系法和国家豁免法(草案),对对外关系法中的国家豁免问题进行分析。一、对外关系法第3 6 条的规定分析对外关系法第3 6 条规定:“中华人民共和国依据有关法律和缔结或者参加的条约和协定,给予外国外交机构、外国国家官员、国际组织及其官员相应的特权与豁免。中华人民共和国依据有关法律和缔结或者参加的条约和协定,给予外国国家及其财产豁免。”从文本来看,对外关系法只是规定了原则,确定了法律依据,而未直接规定特权与豁免的内容。关于中华人民共和国对外关系法
6、(草案)的说明指出,制定对外关系法“重在明确我国对外工作具有指导意义、普遍意义的思想、方针、原则,为其他涉外法律提供授权和指引,做好配套衔接,留足接口”。有鉴于此,对外关系法对豁免问题的规定旨在提供授权和指引,并与国家豁免法等其他豁免立法做好制度衔接。对外关系法第3 6 条所包含的豁免问题范围很广,可以分为以下几类:第一,外国国家豁免;第二,外交特权与豁免;第三,外国国家官员豁免;第四,国际组织及其官员特权与豁免。对于以上几类主体给予豁免是国际法上已经确立的原则,对外关系法的规定体现了我国对国际义务的遵守。因本文研讨主题是国家豁免问题,故下文将仅对第3 6 条规定的外国国家豁免问题进行分析,而
7、不涉及其他种类的豁免。对外关系法规定我国给予特权与豁免的依据是有关法律法规和缔结或者参加的条约和协定。在法律法规方面,长期以来,我国一直没有专门的法律处理国家及其财产管辖豁免的问题。2 0 0 5 年1 0 月2 5 日通过并施行的中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法是我国第一部有关国家财产豁免的法律。该法共四条,规定的范围仅涉及外国中央银行财产执行豁免。该法规定了我国对外国中央银行财产给予财产保全和执行的司法强制措施的See The American Law Institute,The Restatement of the Law Fourth,Foreign Relations
8、 Law ofthe United States(American Law Institute Publishers 2018).参见全国人大常委会法制工作委员会副主任武增:关于中华人民共和国对外关系法(草案)的说明,http:/ 0 2 3年6 月3 0 日访问。参见邵沙平主编:国际法,中国人民大学出版社2 0 1 0 年版,第1 5 8 页。51王佳:对外关系法中的国家豁免问题研究豁免。不过,外国中央银行或者其所属国政府书面放弃豁免的或者指定用于财产保全和执行的财产除外。另外,该法还规定了对等原则:外国不给予中华人民共和国中央银行或者中华人民共和国特别行政区金融管理机构的财产以豁免,或者所
9、给予的豁免低于本法的规定的,中华人民共和国根据对等原则办理。因此,中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法原则上给予外国中央银行财产以豁免,但是豁免并不是绝对的,而是存在一些例外和限制。2022年1 2 月2 9 日,国务院第1 6 0 次常务会议讨论并原则通过的国家豁免法(草案)是对外国国家豁免问题的全面规定。国家豁免法(草案)若得以通过,则将是我国从绝对豁免全面转向限制豁免的里程碑。国家豁免法(草案)所规定的豁免范围与内容将成为根据对外关系法第3 6 条给予外国国家豁免的重要依据。在条约和协定方面,国家豁免领域存在的唯一一部专门的普遍性国际公约是联合国国家及其财产管辖豁免公约(以下
10、称联合国公约)。联合国公约第3 0条第1 款规定:本公约应自第3 0 份批准书、接受书、核准书或加人书交存联合国秘书长之日后第3 0 日生效。目前,该公约有2 3 个批准国,未达到生效条件,因而尚未生效。我国于2 0 1 5 年9 月1 4日正式签署联合国公约,却尚未批准。根据维也纳条约法公约第1 8 条的规定,如一国已签署条约或已交换构成条约之文书而须经批准。接受或赞同,但尚未明白表示不欲成为条约当事国之意思,则一国负有义务不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动。因而,我国签署联合国公约仅表示国家初步同意成为缔约国,但真正使公约对我国生效还须经过法定程序批准。除联合国公约外,我国还批准了一
11、些含有国家豁免条款的多边条约。典型代表是1 9 6 9 年国际油污损害民事责任公约(InternationalConvention onCivil Lia-bilityforOilPollution Damage),该公约第1 1 条涉及政府所拥有的商用船舶的管辖豁免问题。在双边条约方面,我国与他国所缔结的一些条约中涉及国家豁免问题。以1 9 5 8年我国与苏联缔结的通商航海条约为例,该条约第4条规定,在互惠的基础上,中国同意以例外的方式放弃与其贸易代表团在苏联所从事的特定商业行为的管辖和执行豁免。因此,在条约和协定方面,联合国公约尚不属于对外关系法第3 6 条所指引参见中华人民共和国外国中央
12、银行财产司法强制措施豁免法第1 条。参见中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法第3 条。关于联合国国家及其财产管辖豁免公约的签字和批准国情况,https:/treaties.un.org/Pages/3ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=II-13&chapter=3&clang=_en,2 0 2 3 年6 月1 日访间。See China-Soviet Union Treaty of Trade and Navigation,United Nations Treaty Series,Vol.313,135.52武大国际法评2023年第4期的得
13、以适用的条约。我国所批准的其他涉及国家豁免条款的多边和双边条约虽不是专门规定国家豁免问题的,但是应属于对外关系法第3 6 条指引的范围。总之,根据对外关系法的指引,我国给予他国豁免的主要依据是我国立法和缔结或参加的条约。在我国立法方面,目前可依据的主要是中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法,但其适用范围非常有限。国家豁免法(草案)通过后,由于其是对国家豁免问题的全面规定,因此将成为我国处理国家豁免问题的主要法律依据。在条约方面,由于联合国公约尚未生效且我国亦未批准,虽然其是对国家豁免问题的全面编纂,但尚不是对外关系法所规定的依据。而我国缔结或参加的其他涉及国家豁免的双边、多边条约则
14、属于对外关系法规定的范围。当然,目前存在的问题是,若联合国公约的某些内容是习惯国际法的体现,或在国家豁免领域存在未经条约编纂的习惯国际法,在这样的情况下,习惯国际法能否成为我国给予豁免的依据。因此,本文将先分析国家豁免法(草案)规定的外国国家豁免制度,再对习惯国际法的问题进行分析。二、国家豁免法(草案)所确立的外国国家豁免制度国家豁免法(草案)共2 2 条,内容借鉴了联合国公约的规定,体现了国际法与国内法的良性互动。根据关于中华人民共和国外国国家豁免法(草案)的说明,出台国家豁免法(草案)的主要原因是绝大多数国家已从“绝对豁免”转向“限制豁免”,而我国对外交往不断扩大,我国企业和公民与外国国家
15、之间的经济合作越来越频繁,为适应新形势新变化,助力高水平对外开放和推动共建“一带一路”高质量发展,制定外国国家豁免法。由此可见,作为我国全面转向限制豁免的里程碑,国家豁免法(草案)旨在实现两方面关系的平衡:即通过尊重外国国家主权以维护外交关系和通过适当限制豁免以保护本国公民、组织的合法利益。具体而言,国家豁免法(草案)以外国国家及其财产在我国的法院享有管辖豁免为原则,体现了对外国国家主权的尊重;同时,又明确列举了若干项例外,主要是为了防止外国国家利用豁免逃避对个人或组织所承担的法律责任。此外,国家豁免法草案对例外的规定比较谨慎,未采纳“恐怖主义例外”等激进做法,从而避免了无限扩大国内法院管辖权
16、而出现的滥诉情况,有助于对正常外交关系的维系。国家豁免法(草案)的规定的外国国家豁免制度可以总结为以下几个方面:第一,一般原则,即外国国家及其财产在我国法院享有管辖豁免;第二,管辖豁免的例外,包括商业活动的例外、劳动或劳务合同的例外、侵权行为的例外、特殊财产事项的例外、知识产权的例外、仲裁的例外等;第三,执行豁免的例外,包括明示放弃豁免的、已经拨出或者专门指定财产的等;第四,特殊诉讼程序问题,主要涉及送达、缺席判决等;第五,外交部门的作用,主要包括出具证明文件和意见等。下文对以上五个王佳对外法中的国家豁免问题研究方面的评析主要结合联合国公约及主要国家的国家豁免立法,(一)一般原则国家豁免法(草
17、案)第3 条规定:外国国家及其财产在中华人民共和国的法院享有管辖豁免,本法另有规定的除外。第3 条表明国家豁免法(草案)以外国国家及其财产享有豁免为原则,反映了对外国国家主权的尊重;同时提出“本法另有规定的除外”,是典型的限制豁免论的体现。限制豁免论与绝对豁免论的主要区别在于,根据绝对豁免论,在诉讼中,被告是否享有国家豁免的权利,重点在其身份的性质,即只要被告是国家,就应该享有豁免;而根据限制豁免论,被告是否享有国家豁免的权利,关键不是被告的身份性质,而是被告所从事的行为,即认为国家在从事非主权行为时,应该遵守法院地国法院的管辖权。在第二次世界大战之前,美国、英国和法国等在历史的较长时期内,都
18、曾坚持绝对豁免论;而意大利、比利时等国自1 9 世纪晚期即奉行限制豁免论。然而,在第二次世界大战之后,国家职能发生了变化,为了促进经济发展,国家越来越多地介人到了此前所谓的“私领域”。为了解决外国国家与本国公民、组织之间日益增多的争议,维护国家利益,美国、英国等先前坚持绝对豁免论的国家也先后转变立场。美国1 9 5 2 年著名的泰特信函(TateLetter)很好地解释了国家由绝对豁免转向限制豁免的理由。时任美国国务院代理法律顾问的泰特(Tate)致函美国司法部长,声称美国国务院此后将采取限制豁免的立场,其主要理由包括:第一,目前世界上少有采取绝对豁免论的国家,国家开展外贸活动时愈来愈严格地按
19、照限制豁免论行事;第二,美国政府因合同或侵权问题在外国法院被起诉时,并不提出国家豁免的主张;第三,与国家从事贸易活动的人应获得司法救济。从泰特信函来看,从绝对豁免转向限制豁免主要是由于国际经济形势的变化。同时,国家豁免问题又比较特殊,即作为国际法和国内法的结合,国家享有豁免是国See R.Higgins,Problem and Process:International Law and How We Use It 79(Oxford Universi-ty Press 1994).2See D.W.Greig,Forum State Jurisdiction and Sovereign Imm
20、unity under the International LawCommissions Draft Articles:Part 1,250 International&Comparative Law Quarterly 2(1989).参见龚刃韧:国家豁免问题的比较研究一一当代国际公法、国际私法和国际经济法的一个共同课题,北京大学出版社2 0 0 5 年版,第2 8-3 3 页。See Gamal Moursi Badr,State Immunity:An Analytical and Prognostic View 21,24(Martinus Ni-hoff Publishers 198
21、4).5See Max Sorensen(ed.),Manual of International Law 425(St.Martins Press 1968).泰特信函全文参见BarryE.Carter,PhillipR.Trimble&Allen S.Weiner,International Law563(Aspen Publishers 2007).4武大国际法评论2 0 2 3 年第4期际法上的原则,但是国家豁免的范围又是由国内法院通过适用国内法决定的。因此,即使一国坚持绝对豁免,也可能无法在其他国家获得同等待遇。另外,国家豁免问题不仅涉及国与国之间的关系,为与国家发生合同等关系的自然
22、人、组织提供救济也有其必要。由此可见,国家豁免法(草案)第3 条反映了当前时代背景下国际社会对国家豁免问题的一般立场与实践。(二)管辖豁免的例外在国家豁免原则发展早期,管辖豁免的例外主要通过限制豁免论对国家行为的划分来实现。限制豁免论的核心是将国家的行为划分为“主权行为”acta jure im-prei)和 非主权行为(acta jure gestionis),或称非商业行为和商业行为。其中,对主权行为或非商业行为,国家享有管辖豁免;而对于非主权行为或商业行为,国家不享有管辖豁免。限制豁免论的理论框架说明早期管辖豁免的例外仅限于商业行为。此后,随着时代的发展还出现了其他例外。比如,在2 0
23、世纪5 0 年代,出现了国家豁免的侵权行为例外,当时是为了在交通事故案件中解决赔偿问题。而伴随着知识产权制度日新月异的发展,为保护法院地国内的知识产权及相关权益,知识产权例外也在2 0 世纪5 0 年代应运而生。实践中,对于国家豁免存在哪些例外的问题,也即国家豁免原则的具体适用范围,各国没有统一的做法。联合国公约以“不得援引国家豁免的诉讼”的提法代替管辖豁免的例外,总共规定了八项不得援引国家豁免的诉讼。国家豁免法(草案)共规定了六项例外,较联合国公约少了“参加公司或其他集体机构”和“国家拥有或经营的船舶”两项。国家豁免法(草案)所规定的六项例外一商业活动的例外、劳动或劳务合同的例外、侵权行为的
24、例外、特殊财产事项的例外、知识产权的例外、仲裁的例外的存在是在国际实践中得到较普遍认可的。因此,本文仅就“参加公司或其他集体机构”和“国家拥有或经营的船舶”两项例外进行分析,以界定我国国家豁免制度的边界。联合国公约第1 5 条“参加公司或其他集体机构”的第1 款规定如下:1.一国在有关该国参加具有或不具有法人资格的公司或其他集体机构的诉讼中,即在关于该国与该机构或该机构其他参加者之间关系的诉讼中,不得向另一国原应管辖的法院援引管辖豁免,但有以下条件:(a)该机构的参加者不限于国家或国际组织;而且(b)该机构是按照法院地国法律注册或组成,或其所在地或主要营业地位于法院地国。目前,一部分国家的国家
25、豁免立法中含有此项例外,如英国1 9 7 8 年国家豁免法、新加坡1 9 7 9 年国家豁免法等;还有一些国家的国家豁免立法中不包含此项例外,而在实践中试图通过商业活动例外覆盖参加公司或其他集体机构的情形,如家豁免问题研究美国1 9 7 6 年外国主权豁免法(ForeignSovereign Immunities Act,F S I A)。不过,在联合国公约尚为国家及其财产管辖豁免条款草案时,国际法委员会在评注中指出,该条所载“集体机构”用语覆盖面广,国家既可能因谋取利润的动机而参加集体机构,如公司;亦可能非因经济利益的动机而参加集体机构,比如参加某些学会、慈善机构等。而若作此解释,则商业活动
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