从“兜底补位”到“职责正位”:老旧小区准物业管理及其委托代理关系重塑.pdf
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1、第2 5卷第6期天 津 行 政 学 院 学 报V0I.2 5,N0.62 0 2 3年1 1月J O U R N A L O F T I A N J I N A DM I N I S T R A T I O N I N S T I T U T EN o v.2 0 2 3D O I:1 0.1 6 3 2 6/j.c n k i.1 0 0 8-7 1 6 8.2 0 2 3.0 6.0 0 8 收稿日期:2 0 2 3-0 6-1 5 作者简介:伊文敬(1 9 9 4),女,山东淄博人,南开大学周恩来政府管理学院博士生。从“兜底补位”到“职责正位”:老旧小区准物业管理及其委托代理关系重塑伊文
2、敬(南开大学,天津 3 0 0 3 5 0)摘 要:为解决老旧小区失管弃管的痛点问题,政府寻求以准物业的方式提供兜底式的管理与服务。准物业管理融合了行政机制、市场机制和社会机制的优势,兼具清偿历史旧账、助推城市更新和分担治理成本等多重功能,并重塑了原有的单向委托代理关系。但准物业管理在实践中依然存在管理不善的可能,难以长期维持的运营成本、硬性基础条件薄弱以及准物业管理的过渡政策属性,构成了准物业兜底执行的困难和限度。因此,需要进一步考虑政府兜底职责的合理定位问题,以及委托代理关系二阶重塑的现实需求。在此过程中,政府既要兜住底线,又要量力而行;既要突出与其他主体间的互补与协作,又要进一步明晰政府
3、内部的具体职责分工,促进管理工作的协调与联动。关键词:准物业管理;老旧小区;物业管理;城市更新中图分类号:F 2 9 3.3 3 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 8-7 1 6 8(2 0 2 3)0 6-0 0 6 9-1 1一、问题提出和文献回顾在现代宜居城市理念下,人居环境建设已然成为一项重要的民生工程。随着城市建设和更新力度的不断加大,政府通过推进旧区整治改造、改善住房民生、逐步扩大物业管理覆盖面等相关举措,有效地改善了城市的居住环境。但同时,在城市内部,老旧住宅区在社会管理、公共服务等方面与新建区域相比仍然存在着较为明显的差距。从居住环境层面来看,老旧小区开发和建造时间早,配套
4、设施老化,又长期缺少物业管理,整体环境基础较差,逐渐沦为城市管理的边缘地带。对改造后的老旧小区的环境维护以及公共服务的配套供给,成为政府落实城市建设和管理工作、解决城市发展短板问题的重要着力点。由于老旧小区的特殊性,单纯依靠市场机制或社会机制实施的物业管理在实践中大多无法持续有效运转。为改善老旧小区管理,杭州市于2 0 0 9年率先提出了“社区化准物业管理”的模式。随后,北京、天津、呼和浩特等多个城市纷纷开展准物业试点,探寻老旧小区物业管理难题的破解之道。在杭州市颁布的 社区准物业管理规范 中,社区准物业管理的对象是1 9 9 9年以前建成的、目前已实施庭院改善和危旧房改善工程但尚未开展专业化
5、物业管理的房屋标准成套的住宅小区或零星住宅,准物业管理是指在这些社区96实施的以社区公共服务工作站为主体,社区居民共同参与,工作站聘请的保洁、秩序维护等工作人员负责开展小区日常管理的社区物业模式。准物业管理本质上是由政府主导的,带有一定社会福利性质的公共服务兜底机制,旨在解决缺少物业管理的老旧小区在城市更新过程中暴露的居住环境混乱、管理维护滞后等问题。准物业的开展依托社区物业自治组织(社区公共服务工作站等),融合政府、市场、自治等运作机制,其以较低的收费标准提供最基本的物业服务,以满足小区日常物业管理需求。但其“准”的性质决定了这一政府兜底的管理模式只能是过渡之策。随着居民不断追求更高质量和更
6、高水准的公共服务,专业化的物业管理仍将成为现代城市管理的标准配置。与此同时,准物业管理在实践过程中并非尽善尽美,有些地方也面临着资金不足、服务低效等问题。那么,准物业究竟能在多大程度上解决老旧小区物业管理难题?政府在老旧小区长效化物业管理机制的建设过程中,应承担怎样的角色与职责?针对准物业管理实践中产生的管理不善和兜底困境,有必要进一步思考政府在相关公共服务中的兜底限度和责任边界问题,审慎把握政府职责的合理定位。自城市大开发特别是房地产市场异军突起以来,人民群众对于居住空间环境的要求不断提升,学界也对物业管理给予了更多的关注。从物业管理模式的发展来看,其经历了从物业管理公司初步取代传统福利型房
7、屋管理模式,到政府推动下企业主导的物业管理模式基本形成,再到物业管理行业进入市场化和法治化发展的新阶段的演变升级过程1。在管理模式的选择上,由于房屋产权性质、居住主体收入和观念等差异,社区类型产生了较大分化。基于此,物业管理主要可以划分为市场型、保障型、自治型三种类型2。至于老旧小区,有社区代管、业主自治、物业公司管理、物业业委会共管以及单位自管五种典型模式3。在城市更新过程中,老旧住宅区域的管理和服务问题越来越突出。首先,从问题指向来看,物业失管已然成为老旧小区整治更新的一个核心难点。王振坡等认为,现有的改造项目面临软硬件配套服务失衡的现实困境4。曹海林等指出,老旧小区公共服务基础设施严重不
8、足,面对居民的环境治理诉求,社区因财力和人力等原因无法及时回应,导致治理内容难以嵌入社区5。王越等则将物业失管问题归因为单位制改革后基层组织的管理无力、管理错位和管理思维不适应,并认为社区管理应依赖有力而统一的基层组织支撑6。其次,从现实需求来看,现有研究基本认同政府职能的及时介入是必要的。刘承水等通过分析无物业管理老旧小区现存的问题,认为在推进老旧小区物业管理的进程中,需要注重发挥政府的主导作用7。刘媛指出物业管理属于准公共产品,兼具效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性,需要政府职能的跟进8。陈荣卓等提出,在社区物业治理共同体中,基层政府需要有效发挥主导作用,加强政策支持、财力物
9、力保障和能力建设指导9。最后,从问题可能的解决路径来看,准物业管理被认为是破解老旧小区管理难题的一个有效方式。张庆贺认为,准物业管理模式使老旧小区得以成功摆脱物业失管的困境,既重建了小区良性秩序,也为国家力量介入小区治理提供了平台1 0。田先红等认为,准物业管理模式是政府应对失管小区治理失灵的及时补位,能够打通城市社会治理的“最后一公里”1 1。余建军则从城市宏观管理视角出发,认为准物业管理模式不是简单的物业管理与行政管理的结合,而是城市管理中一项重要的公益事业1 2。现有研究逐渐关注到老旧小区的物质环境改造之后的配套公共服务(如物业)的有效供给问题,强调系统更新和可持续发展的重要性。目前,较
10、少有研究将准物业管理模式作为特定的研究对象进行细致考察。另外,对政府在物业服务供给中承担的职能和所发挥作用的界定是模糊不清的。物业管理条例 规定县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。但目前在理论和实践上似乎有更多对于政府介入甚至承担具07体服务的要求,而学界对于这种介入的边界限度仍缺少相对明晰的界定。因此,有关政府在社区物业管理中所承担的职责问题亟待进一步的学理性探讨。二、委托代理关系失调:老旧小区物业管理之困 居住环境卫生、安全生活秩序、基础设施配套等是社区内最基本的民生诉求,在这些方面,物业管理为社区的基础性发展提供了有力支持。同时,物业服务也是
11、性质最复杂的社区服务类型,受到市场交易、邻里交往、个人生活等逻辑的综合影响1 3。在实践中,由于各种原因,老旧小区往往被现代化的城市物业管理体系区隔在外。(一)老旧小区物业管理的现实矛盾与张力老旧小区的物业管理存在怎样的现实条件和运作逻辑?为何物业企业不愿入驻老旧小区,以致老旧小区陷入失管弃管困境?破解问题之道在于先准确判断老旧小区物业管理体系的矛盾点和张力点。物管现实需求寻求自治方案自管能力短板不满服务质量付费观念缺失不愿缴费失管弃管陷入混乱居民物业企业物业管理需求社区维稳压力改造后的维护政府基础设施老旧社会结构复杂费用收缴困难不愿进驻/逐步退出引入市场力量图1 老旧小区物业管理之困 由于历
12、史等方面的原因,产权复杂、设施老化、环境脏乱的老旧小区大多存在物业管理缺失的问题。近年来,随着城市建设和更新改造工程的不断推进,老旧小区对环境卫生、安全秩序以及设施维护等方面的现实管理需求与物业管理空缺之间的矛盾日益突出,单单依靠居民及其所在小区难以切实解决管理问题,这一诉求即指向政府,以寻求妥善的管理之策。于街道和社区而言,这种压力一方面来自于强烈的民生需求与现实管理水平之间的差距,另一方面则来自维护社会稳定的需要。老旧小区在失管状态下容易因管理问题而引发矛盾冲突,另外设备失修、安保缺位等成为潜在的安全风险,这些都给政府的安全维稳工作带来巨大压力。此外,对于旧城改造范围内的老旧住宅小区,政府
13、还有对整治后的成果维护方面的考量。旧改是一项系统性工作,除了对看得见的“硬设施”改造外,还包括工作机制、管理水平等“软实力”的提升1 4。否则,如果只改了“面子”不改“里子”,旧改后期的成果维护跟不上,那么旧改就会因缺乏可持续性而沦为短期工程。社区的物业管理一般采取市场化的运作方式,即根据 物业管理条例,业主选聘物业服务企业,而物业服务企业按照物业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理。但老旧小区年久失修、设施陈旧,其维修养护给管理者造成了很大的压力,即使经过改造后在外观上有了较大提升,但建筑内部各种设施大多已陈旧,管道老化破损等问题较多。同时,有些老旧小区还缺少必
14、要的监控设施、物业管理用房、消防设施、单元电子防盗门等硬件。此外,老龄化和租客化现象突出1 5,房屋产权不清晰,换租转租频率高,小区人员结构复杂,这些无疑都增加了管理难度。然而,对于物业服务企业来说,最大的困难还是物业费的收取问题。当前在老旧小区低收入群体居多,往往没有付费购买服务的习惯,随着物业管理成本上升,物业企业盈利困难、无法维持运营,不得不退出老旧小17区。在上述多种因素综合作用下,老旧小区成为“烫手山芋”,物业企业大都“望而却步”,不愿进驻。社区物业管理的另一种思路是实行居民自治管理。中共中央关于加强和完善城乡社区治理的意见 中提出,“探索在无物业管理的老旧小区依托社区居民委员会实行
15、自治管理”。在实践中,自治管理模式最主要的问题是能力问题。老旧小区事务繁杂、历史遗留问题多,管道设施维修、环境卫生改善、绿化治安等物管问题都需要一定的资金保障,但由于历史原因,老旧小区产权混乱,管理责任模糊,专项维修基金制度难以建立,加之低收入群体居多,自治管理在很多社区是很难实现的。在老旧小区的居住群体中,有很大一部分原产权单位的职工和住户,在原有单位福利分房制度延续下来的集体身份逻辑下,其尚未建立起付费服务观念。加之物业管理作为准公共物品具有溢出效应,对于物业费他们更是能不交就不交。居民不愿缴费还有一个可能的原因是对物业公司所提供的服务存在不满,小区因而陷入“服务差不缴费,不缴费服务更差”
16、的恶性循环。老旧小区管理难度大且经费难保障,长此以往,最终导致失管弃管,原有物业企业逐渐退出,其他物业企业不愿进驻,社区秩序陷入混乱。(二)老旧小区物业管理中的委托代理关系失调为享有良好的居住环境和社区秩序,小区业主与物业服务方签订委托代理合同,以支付物业服务费的方式获取相应的管理服务。由于所有权与经营权分离,分别作为委托方和代理方的居民与物业服务企业之间不可避免地存在一定的目标偏差:委托人希望以最少的费用享受最多优质的服务,而代理人则希望在提供最少服务的同时获取最多的代理报酬,由此产生有限责任的市场主体与全能型物业期待之间的矛盾1 6。在老旧小区这一复杂而特殊的服务场景中,目标偏差被进一步扩
17、大。作为委托方的业主受福利惯性影响缺少付费观念,加上可能存在的搭便车思维,导致委托费用来源不足。在信息不对称的条件下,委托服务的可选择空间较小。作为追求利润最大化的物业公司,从理性的角度出发,在分析偏好和估计风险的基础上,有选择地提供服务。老旧小区房屋设施老化、公共配套落后、产权关系复杂等因素增加了物业服务企业入驻管理的代理成本,大大降低了物企的代理意愿。从代理人行为能力的角度讲,在管理压力和收支平衡压力下,代理人难以按照委托方偏好实现服务的充分供给。在实际的公共服务供给过程中,客观条件不足和主观意愿障碍使得契约具有不完全性1 7。总体上看,老旧小区很难具备市场环境下达成均衡契约的现实条件,因
18、而老旧小区物业管理容易陷入单向委托代理关系失调困境。三、准物业管理:一种特殊的管理实践住房制度改革后,社区物业管理以市场化运作为主:物业企业通过业主选聘进驻到社区中来,或者房地产开发商的附属子公司承接社区的物业管理工作。这种物业管理类型被称为专业型物业管理模式,又称标准化物业管理模式、一体化物业管理模式1 8,建立在物业企业与业主双方签订物业管理合同以及统一提供的物业服务项目收费的基础上。准物业管理则是以政府为主导、以财政补贴为依托,针对城市管理的短板地带和回应老旧社区改造中的现实管理需求所提供的一项“准公共服务”。与以市场为主导的专业型物业相比,准物业管理模式的特殊性在于以下几个方面。(一)
19、回应特定群体的公共服务需求准物业旨在实现需求导向的公共服务精准供给。在我国,城市中的老旧小区大多是单位制下的福利分房制度的产物。与2 0世纪9 0年代国有企业改革和住房制度改革后建成的居住区不同,这类社区一般地处老城区,占据优越的地理位置,却与迅速更新的城市面貌格格不入。老旧小区中的常住民大多是城市老居民和原单位福利分房的职工,外来人口中无业人员和中低收27入群体比例也偏高。居住在老旧小区中的这部分人也成了城市发展中相对弱势的社会群体。无论在生活环境方面,还是在享受到的公共服务方面,老旧小区与现代化社区都存在较大差距,这种不平衡也使得老旧小区成为城市中矛盾和冲突的频发地带。在生活环境方面,随着
20、政府的旧区改造工程的不断推进,老旧社区居民的居住环境得到了一定改善。但在公共服务方面,老旧小区往往缺乏能力和意愿引入物业企业来提供相应的管理和服务。因此,多地在实践中探索出了准物业化管理这一模式,试图弥补短板和回应民需,为“脱管”的老旧小区居住群体特别是其中相对处于弱势的低收入群体提供综合性的物业管理服务。(二)政府财政专项补贴兜底准物业管理与传统物业管理模式相比,最重要的区别在于其带有“准”的特性。这一特征决定了准物业管理在物业管理和服务供给方面以保障性、基础性的物业服务为主,其目的是在老旧小区等物业失管地带尽可能地实现物业管理和服务的基础性覆盖。旧改统计数据显示,近五年,全国改造1 6.7
21、万个老旧小区,惠及2 9 0 0多万户、8 0 0 0多万居民1 9。这些老旧小区改造之后的管理问题则成为政府补短补漏的重点,即上文提到的“面子”与“里子”的问题。因此,特定的服务对象以及旧改工程的现实需求决定了应由政府来兜底解决老旧小区失养失修失管问题。基于老旧小区居民的群体特征,准物业管理通过政府财政专项补贴的方式,向居民收取较低价格的物业管理费用。同时,在准物业管理模式下由政府牵头成立的物业公司也具有非营利属性。(三)实践形式具有多样性在政策落地过程中,各地结合不同的社会条件和资源特点,形成了形式多样的准物业实践模式。根据管理体系、资金来源以及服务的提供方式等方面的差异,现行的准物业管理
22、模式在实践形式上大致可以概括为自主管理型、市场统一型和混合互补型三种类型(参见表1)。表1 准物业管理的三种实践形式实践形式管理体系资金来源服务提供特点自主管理型街 道社 区小 区管委会居民政府 补 贴+管 理 和服务 项 目 收 费+经营性收入补贴自主选择的专业服务商小区志愿服务组织居民自治互助发挥民主优势管理成本较低市场统一型街 道社 区物 业服 务 公 司小 区 管委会政府 补 贴+经 营 性收入 补 贴+居 民 缴物业费街道 物业 化工 作管 理 办公室非营 利性 物业 服务 管 理公司整合街道资源发 挥 市 场 专 业 性优势,统 一 管 理、高效服务混合互补型街道社区居民外聘专业人
23、员/外包物 业 机 构小 区 管委会政府 补 贴+管 理 和服务 项 目 收 费+经营性收入补贴专业服务商或社会组织居民自治互助整 合 社 区 内 人 财物 资 源,降 低 管 理成本提 升 管 理 专 业 化水准 其中,自主管理型以居民自管为主,政府给予引导、补贴和支持。居民投票选举产生的代表成立小区管委会,作为居民准物业自治管理组织,承担准物业的具体管理职责。在这种形式下,政府要给予充分的引导和补贴支持,居民可以集体自主选择专业服务商,也可以成立小区志愿服务组织,进行互助管理和自我管理。在准物业管理实施过程中,充分尊重民意、依靠互助和互相监督的自治管理容易达成一致,也可相对地节省管理成本。
24、其资金来源除政府补贴外,依据所选择的服务方式,还包含小区引进物业管理服务单位所开展的经营性项目(如停车管理)收益37分成2 0(p p.1 4 91 8 3),以及专项管理和服务项目收费(如绿化保洁)。市场统一型准物业管理的特点是政府引导、市场运作,政府为物业服务搭建平台、提供补贴,非营利性物业公司向居民收取较低的费用以实现准物业管理的市场化运作,形成了“街道社区物业公司小区管委会”四位一体的管理体系。这种类型分工相对明确,街道成立专门的物业管理办公室或工作站,并牵头成立非营利性的物业公司(部分小区采取外聘服务公司的方式),二者共同负责具体的工作开展。这种模式能够融合市场专业化的优势,实现统一
25、管理和高效服务。所谓混合互补型,即采用自治互助与服务外包相结合的方式。社区内的部分事务能通过互助解决的,尽量采取小区自管的方式。具体来说,小区管委会牵头组建志愿服务队,动员小区内部人力物力资源。专业性较强的事务,由管委会和居民代表会等组织在广泛征集民意和集体同意的基础上,选聘专业服务机构和人员(如停车管理公司、治安管理人员)来负责。根据物业项目具体特点,混合互补型准物业管理统筹专业力量和互助资源,在动员居民广泛参与的同时也引入专业人员解决专业的问题,尽可能降低管理成本的同时又不失管理的专业性。这种准物业管理形式同样要求管委会建立公开透明的财务管理制度,制定适当的收费标准,同时合理利用经营性收入
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