财政风险金融化的演变路径与治理逻辑.pdf
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1、观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第10期引言改革开放40多年来,在我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程中,财政和金融的关系发生了重大变化,财政风险与金融风险始终相伴相生,形成了复杂多样的风险转移机制,其中财政风险向金融领域的转移通常称之为财政风险金融化。具体而言,财政风险金融化是指政府在运用财政工具或财政资金无法化解财政风险时,通过控制金融资金的分配或使用金融资金来缓解财政风险,在此过程中会造成财政风险向金融体系转移,通过一定渠道转化为金融风险。财政风险金融化的形成与发展演变存在客观必然性,具有双重经济效应,其特征变化体现了财政与金融在国民经济与社会资金融
2、通中的作用变化。在财政收支矛盾与债务风险加剧的背景下,国民经济对金融资源的依赖程度加深,无论是发达国家还是发展中国家,均会通过金融抑制或政府干预等方式进行一定程度的财政风险金融化。从宏观摘 要:财政风险与金融风险的交集产生并存在于资金流通领域,财政风险金融化的形成与发展存在客观必然性,其内涵特征随着财政金融体制的变化而演变。本文依据财政与金融在资金融通中的关系和财政风险金融化的特征表现两个维度,将我国约70年的财政风险金融化演变历史划分为四个阶段,通过纵向对比我国不同时期和横向比较部分发达国家财政风险金融化特征,分析研究客观规律性、产生原因及影响因素,同时基于双重宏观经济效应提出财政风险金融化
3、的治理逻辑。应当以防控财政风险金融化的负外部性为目标,深化财政金融体制改革,防范财政风险,减弱过度财政风险金融化的制度基础,严格控制负外部性的溢出效应,提升财政在宏观审慎管理框架中的定位与作用,加强财政政策与金融政策在宏观审慎管理中的政策协同。关键词:财政风险;金融风险;财政风险金融化;风险溢出;金融危机;风险防控;宏观审慎管理;财政金融体制改革中图分类号:F832;F812文献标识码:A文章编号:1009-4350-2023(10)-0080-13作者简介:张圆圆,女,华夏银行博士后科研工作站博士后、中国人民大学财政金融学院博士后流动站博士后,研究方向:财政金融理论与财政政策、财政金融风险与
4、金融监管;秦愿,男,重庆农村商业银行博士后科研工作站博士后、中国社会科学院金融研究所博士后流动站博士后,研究方向:财政理论与政策、银行业数字化转型。财政风险金融化的演变路径与治理逻辑张圆圆1,2秦 愿3,41.华夏银行博士后科研工作站 北京 1000052.中国人民大学财政金融学院博士后流动站 北京 1008723.重庆农村商业银行博士后科研工作站 重庆 4000234.中国社会科学院金融研究所博士后流动站 北京 10071080观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第10期层面来看,由于财政风险金融化相当于将部分金融资金纳入财政分配体系,可以较大程度地发挥财政分配的正向功能,使
5、社会资金的整体效益提升,从而有效地发挥扩大投资和稳定经济的作用。但过度的财政风险金融化也会造成社会资金的市场性效益损失,对宏观经济形成负外部性,引起周期性的金融风险或金融危机。此外,财政风险金融化的演变具有规律性。自分税制改革以来,我国地方政府财政收支逐渐失衡,受积极型政策导向和新冠疫情等多重因素影响,地方财政持续承压,面临赤字与债务双攀升的形势,多数省份的宽口径债务率已突破警戒线。与此同时,通货膨胀风险得以有效遏制,但金融领域风险持续处于易发高发期,财政风险金融化逐渐由宏观层面向微观层面转移,与其他国家经济转轨期的财政风险金融化传导机制特征呈现出显著的相似性。防范化解金融风险是金融工作的根本
6、任务,也是作为国家治理基础和重要支柱的现代化财政工作的重要任务。当前学术界对我国的财政与金融关系存在争论,在政策实践中财政与金融政策协调配合程度不足,削弱了政策的协同效应。正确认识财政风险金融化的双重经济效应与客观规律,深入分析当前影响经济运行的财政金融风险根源,对防范化解重大风险、深化财政金融体制改革、推动经济高质量发展具有重要意义。国内学者对财政风险金融化的研究多数集中于经济转轨初期和后金融危机时期两个阶段,认为经济转轨初期的金融风险是财政矛盾向金融领域的转嫁(叶青,1998),体制性因素是根源(尹音频,2001),财政制度缺陷和财政金融政策协调问题是主要原因(汤小青,2002;阎坤,20
7、02);后金融危机时期由于地方政府融资方式的转变,文献开始研究地方政府融资平台和土地财政对银行信贷资金的影响(崔光庆,2007;徐海波,2013;郭贯成、汪勋杰,2013;李玉龙,2019),认为过度融资造成的债务结构不合理导致了信贷资金财政化风险(陈松威,2017),而政府发行债券进行债务置换增大了银行系统的压力,存在赤字货币化风险(李安安,2018;韩健、向森渝,2018)。综上,现有文献较少对财政风险金融化的传导机制演变进行历史性分析和国际比较,对财政风险金融化的研究主要集中于风险高发期,缺少时间跨度和横向研究。本文从财政与金融在社会资金融通中的关系出发,详细梳理新中国成立以来70多年的
8、财政风险金融化演变历程,以及美、日、韩三国财政风险金融化特征表现,在此基础上提出财政风险金融化演变的客观规律,研究分析其形成机理与决定性因素,进而提出财政风险金融化的治理逻辑,为防控财政金融风险提供政策参考。一、我国财政风险金融化的演变历程财政风险金融化的传导机制受经济体制和财政金融关系变化影响,不同经济体制中财政与金融的定位和职能差异很大。本文依据财政金融体制改革的阶段性特点将新中国成立以来70多年的财政风险金融化演变历史划分为四个时期:计划经济时期、社会主义市场经济体制改革初期、社会主义市场经济转轨时期和后金融危机时期。总体来讲,在计划经济向中国特色社会主义市场经济的逐步过渡中,财政风险金
9、融化的特征呈现出一种特定的趋势,即由宏观到微观、由中央到地方、由单一到多元,风险防控难度和对经济的影响效应持续加大。(一)计划经济时期(19491978年):中央财政与中央银行从中华人民共和国成立到1978年十一届三中全会召开,我国基本实行统收统支的计划经济体制。期间虽经历多次波折,但高度集中的体制未发生根本性变化,金融体系完全服务于国家计划经济目标,这一阶段呈现出“大财政、小银行”的特点。随着国内外局势的好转和国民经济的基本恢复,开始转入大规模经济建设,公有制的国营企业和集体宽口径债务率=地方债务余额(一般债+专项债)+城投有息负债/地方综合财力。中国财政部规定债务率的警戒线为100%,国际
10、通行标准为100%到120%。其中地方综合财力=地方公共预算收入+基金预算收入+转移支付和税收返还+地方国有资本经营收入-专项转移支付,各项收入均包括上年结余及下级的净上解收入(下级上解收入-补助下级支出)。81观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第10期企业是主要的市场融资主体和财政金融资金支出对象。该时期经济体制最突出的特点是完全按政府的指令性计划安排经济建设,以“集中统一”为主要特征,财政金融体制处处体现出高度计划性。1.财政金融关系。计划经济体制下的金融完全服务于国家战略,忽略了金融的市场性本质,违背金融规律。不求实效、只求速度和规模地安排基础设施和农田等基本建设,加剧
11、了国民经济重大比例关系失调,超大规模的基本建设也直接造成对资金的巨额需求。这一时期国有企业的资金来源基本依靠财政无偿拨付解决,银行仅为国有企业提供非定额流动资金作为补充,国有企业的经营亏损也全部由财政负担。在“工业化导向”的经济发展模式下,国家财政和银行信贷资金长期处于失衡状态,表现出计划经济特色的财政风险金融化。2.单一的财政风险金融化传导机制。计划经济时期的金融领域风险主要表现为严重的通货膨胀,即赤字货币化风险。财政风险金融化存在于宏观层面,根源在于财政、信贷“不分家”,传导机制和金融风险的表现都较为单一。如图1所示,政府可以直接向央行借款或将信贷资金挪作财政资金使用,以弥补财政资金的短缺
12、,信贷资金流动性不足的问题则由增发货币解决,财政赤字货币化导致了通货膨胀风险。相较于国民经济恢复时期,该时期信贷资金在国民经济发展中的作用已经开始得以重视并为政府所运用。图1计划经济时期的财政风险金融化传导机制(二)市场经济体制改革初期(19791993年):中央财政与中央银行、国有银行1978年的十一届三中全会开启了我国社会主义市场经济体制改革,以扩大地方和企业财权为起点,从提高消费和降低积累两方面入手,放权让利,激发市场活力。“大一统”体制的破除迫使财政职能开始收缩,财政的绝对主导地位逐步降低,财政与金融在经济体系中的相对作用开始转换。随着金融体系的发展,银行成为社会资金的主要提供者。这一
13、时期财政与金融在资金融通中仍有“直接连通”,所以财政风险金融化的特征依旧带有“计划性”。1.财政金融关系。传统财政收入所依赖的国有企业利润和税收大幅下滑,与此同时税收体制改革的滞后导致了非公有制经济对财政收入的低贡献率,两个比重过低的财政风险突显,生产建设型财政开始自发式地走向公共型财政。财政资金开始聚焦于市场失灵领域,随着国有银行的市场化改革,银行信贷资金成为社会资金的主要提供者。银行开始发放固定资产投资性质的贷款,并统包企业流动资金,国民经济对银行信贷资金的依赖程度提高。全社会固定资产投资资金来源于国家预算内的资金占比逐年递减,1993年末仅为3.7%,而同期国内贷款和自筹资金合计占比为8
14、9%,金融机构贷款 占 GDP 的 比 重 由 1978 年 的 51.39%上 升 至92.35%。中央政府可动用的金融资源规模和实际控制的金融资源规模都在改革开放后逐年增加,银行机构承担着越来越多的政策性职能,出现信贷资金财政化问题。2.一对多的财政风险金融化传导机制。随着银行与信贷资金在国民经济中的作用与贡献度提高,财政资金与金融资金的融通与职责交叉范围扩大,财政风险金融化的传导范围也随之扩大。相较于计划经济时期,该时期财政风险金融化的传导机制仍保留了中央财政与中央银行这一路径,但同时银行机构信用风险的传导路径开始形成,这一路径中风险两端的主体主要是国有商业银行和国有企业,财政风险金融化
15、的“计划体制性”原因占据主导。如图2所示,这一时期主要的传导机制有三种:(1)赤字货币化引发通货膨胀风险。财政包干制度下,财政承担了较大的社会成本,中央政府多次出现财政危机,不得不通过向中央银行透支和借款的方式弥补资金缺口,打破了货币市场的供需均衡,如1982年通过向中央银行借款弥补了40.8%的财政赤字、1987年弥补了56.4%的财政赤字。这一时期多次发生通货膨胀风险,主要原因是从政策层面出台了促进经济体制改革的制度文件,固定资产投资和消费基金双重膨胀,导致经济过热局面,倒82观察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第10期逼银行扩大货币供给,引发信贷规模失控。(2)信贷资金财
16、政化引发信用风险。随着国有银行代替财政资金全面参与对国有企业的财政投资活动,信贷资金财政化现象开始加剧,大大超出信用活动的界限,大量资金用于补充财政性支出,如安定团结贷款等。在产权改革滞后、政府干预和税前还贷等不合理的财政政策背景下,这一时期普遍存在国有企业不计后果的重复投资建设和银行的随意放贷现象,这些因素共同导致信用风险的积累。(3)负担政策性职能加剧银行经营风险。为保证经济体制的平稳过渡,国家需要对改革过程中利益受损的国有企业和其他市场主体进行补贴,随着财政能力的下降,金融补贴逐步替代财政补贴占据主导,更多地承担了政策性功能。国有银行以超低的优惠利率向国有企业发放贷款,并且负担了国有企业
17、大量的不良债权与呆账。1993年中国建设银行在对全国建成投产的贷款项目进行后评价时统计得出,贷款项目的投资利润率平均仅为8.3%,低于同期银行长期贷款利率水平;99%的项目投资超预算,超半数项目发生亏损;70%左右的项目形成逾期贷款,严重加剧了银行贷款风险。图2市场经济体制改革初期的财政风险金融化传导机制(三)经济转轨时期(19942008 年):中央财政、地方财政与国有银行党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,标志着中国经济进入体制转轨期,经济体制的变革之深、范围之广、影响之大,成为中国特色社会主义经济发展史上的里程碑。金融领域开启实质性的市场化改革,财政金融的直接联通机制被打破,金融体制
18、逐渐步入法治化、规范化轨道,但因承担了过多的改革成本,积累了大量的金融风险,从而形成了财政风险金融化和金融风险财政化的恶性循环。这一时期的财政风险金融化开始呈现“体制性和转轨性”特征。1.财政金融关系。(1)财政体制改革使地方财政风险突显。通过实施分税制改革和积极型财政政策成功解决了两个比重过低的风险问题,初步形成符合社会主义市场经济要求的中央与地方财政分配框架,稳定了经济增长,并有效应对了亚洲金融危机的负面冲击。但伴随而来的问题是地方财政的收支比重逐渐失衡,财政风险金融化由中央层面向地方层面转移,长期的积极财政政策使我国经济发展出现结构性和体制性问题,个别地区和行业投资过热、货币信贷投放过快
19、,积累了较高的信用风险。(2)金融体制改革改变了政府融资模式。一是阻断了直接赤字货币化渠道,通过颁布实施 中国人民银行法 等一系列重要法律法规,逐步搭建起金融法制框架,从法律层面划定财政与金融的职能边界,明确规定禁止财政向中央银行透支,直接的财政赤字货币化宣告终结。二是扩大了地方政府融资来源,地方性商业银行因为经营区域等因素的限制,会通过当地政府来获取政府类项目资源和稳定的存款来源,两者存在天然的利益联结机制,成为地方政府可以调配的金融资源。三是开辟了隐性政府债务融资渠道,信贷资金管理体制改革扩大了金融机构资金运用管理权限,可以自主开发业务品种,开展表内外金融业务,为影子银行和表外业务的发展奠
20、定了制度基础。2.多对一的财政风险金融化传导机制。财政金融体制改革从本质上改变了财政与金融在资金融通中的关系,进而使财政风险与金融风险发生实质性变化。金融风险带有显著的“体制性”特征,由宏观层面向微观层面转移,以商品和服务价格上涨为主的恶性通胀风险得以有效遏制。财政风险金融化传导机制如图3所示,风险来源主体包括中央财政与地方财政两类,银行机构的系统性风险传导机制开始占据主导地位,主要表现为国有商业银行的信用风险,同时地方性商业银行的建立与发展也开辟了新的风险传导渠道。这一时期主要的传导机制有两类。一类是国有企业债务引起国有商业银行信用风险。长期的财政功能金融化和国有企业普遍亏损导致以银行83观
21、察思考SOUTHWEST FINANCE2023年第10期资金为主的金融体系积累了大量的信用风险,国有商业银行成为重灾区,其盈利能力和信贷规模等都呈下降态势,在金融体系中的绝对主导地位开始弱化。1995年末四大国有商业银行的不良资产率高达22.3%,大约相当于当年商业银行总准备率的21%。在全面实行贷款五级分类制度后,国有商业银行的不良贷款率在2004年末为15.57%,高于金融机构平均水平。资本充足率远低于监管要求,实缴资本金水平严重不足,1996年末实缴资本占总资产的比例仅为2.2%,金融体系的总体抗风险能力很弱。另一类是行政干预与政策性职能转移影响银行体系的盈利能力。在 商业银行法 和中
22、央金融工作委员会成立后,商业性金融的独立性增强,但作为政府融资资金的重要来源,商业银行仍受到不同程度的行政干预,比如政府引导信贷投向、设置信贷指标等。商业银行过度承担政策性职能,加之地方政府为追求政绩盲目扩大投资规模,导致金融资源的低效率配置,银行机构难以通过自主定价保证正常的盈利空间和优质的资产质量。(四)后金融危机时期(2008年以后):中央财政、地方财政与广义通胀风险、银行机构系统性风险2008年是经济由热转冷的一个分界点,一方面,宏观经济周期的变化需要以政府投资和财政扩张来拉动经济增长;另一方面,经济下行使实体经济部门和金融部门的盈利空间收缩,随着结构性与体制性经济矛盾和外部不确定性加
23、剧,金融体系承担风险的能力减弱,经济泡沫和金融资金虚假繁荣产生的存量风险更易暴露,加之财政风险的持续施压,为财政风险金融化负面效应的突显奠定了现实基础。1.财政金融关系。后危机时期财政与金融在资金融通领域的交叉范围更为宽泛复杂,职能联系和依赖度更为紧密。这一时期除传统的信贷资金外,表外金融资金和中国式影子银行成为社会投融资的主要来源。表外业务融资呈明显扩张趋势,2013年表外融资(包括委托贷款、信托贷款和未贴现银行承兑汇票)约占融资总规模的30%左右,特别是委托贷款和信托贷款规模占比达25%以上,较2007年上升约17个百分点。在财政刺激计划新增投资的资金来源中,新增中央投资共11800亿元,
24、仅占总投资规模的29.5%,地方政府成为投融资的主力军,但在实际操作中,来自地方财政预算和债券融资资金的数量有限。地方政府为提供足额的配套资金,不得不转而开辟新的政府融资渠道,政府融资平台应运获得高速发展,成为政府融资的主要方式,并形成对银行机构表内外资金的严重依赖,表现为非金融部门的高杠杆率。2019年末我国实体经济部门宏观杠杆率为245.4%,较2008年末增加104.2 个百分点,其中非金融企业部门杠杆率为151.3%,较2008年末增加56.1个百分点。2.多对多的财政风险金融化传导机制。后金融危机时期的财政风险金融化传导机制随着金融在经济领域中参与经济活动的广度和深度的提升变得复杂,
25、具体如图4所示。该时期财政风险金融化呈现出新的特征,主要表现为主体的多元化和传导机制的隐蔽性两个方面。主体的多元体现在风险的来源既有中央财政又有地方财政,其中,地方政府成为这一时期最主要的风险主体。风险表现既有广义通货膨胀风险,又有银行机构系统性风险,其中,中小银行机构风险相对严重,新增高风险机构数量持续增加,银行体系的整体盈利水平和资产质量持续恶化,成为金融风险的重灾区。传导机制的隐蔽性体现在政府的负债更为隐性、干预手段和运用金融资金的方式也更为隐蔽,同时也导致了传导渠道的多样化。财政风险金融化传导机制大致按照当时对不良资产的三级分类标准规定测算的不良率,三级分类标准为“一逾两呆”:逾期贷款
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