PPP模式与专项债模式融合难题及对策研究.pdf
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1、 SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 20 期23论 坛COMMERCIAL ACCOUNTING息列报研究 J.会计与经济研究,2020,34(03):3-15.3 李静萍.数据资产核算研究 J.统计研究,2020,37(11):3-14.4 赵瑞琴,孙鹏.确权、交易、资产化:对大数据转为生产要素基础理论问题的再思考 J.商业经济与管理,2021,(01):16-26.5 何培育,王潇睿.我国大数据交易平台的现实困境及对策研究 J.现代情报,2017,37(08):98-105+153.6 陈舟,郑强,吴智崧.我国数据交易平台建设的现实困境与破解之道 J.改革,2022
2、,(02):76-87.7 张帆,李春光.数据流通交易平台的全生命周期治理路径研究 J.学习与实践,2022,(05):78-84.8 Nakamotos.Bitcoin:A Peer-to-peer Electronic Cash SystemEB/OL.2022-09-09.https:/bitcoin.org/bitcoin.pdf.9 韩璇,袁勇,王飞跃.区块链安全问题:研究现状与展望J.自动化学报,2019,45(01):206-225.10 王莉,段婷,董珺.区块链与企业网络融合:机遇、挑战与对策 J.经济问题,2021,(04):23-30.11 王伟玲,吴志刚,徐靖.加快数据要
3、素市场培育的关键点与路径 J.经济纵横,2021,(03):39-47.12 陈华,李庆川,翟晨喆.数据要素的定价流通交易及其安全治理 J.学术交流,2022,(04):107-124.13 梁继,苑春荟.数据生产要素的市场化配置研究 J.情报杂志,2022,41(04):173-180.14 张驰.数据资产价值分析模型与交易体系研究 D.北京交通大学,2018.15 刘凯,马忠民,曹晓芳.基于区块链的数据资产交易管理问题研究 J.商业会计,2021,(21):55-57.【作者简介】谭雪,男,厦门大学会计学博士,湖南师范大学商学院副教授,工商管理(会计学)和会计专硕(MPAcc)硕士生导师,
4、中国注册会计师;主要研究方向:公司税收、公司治理与会计审计问题。PPP 模式与专项债模式融合难题及对策研究【摘要】PPP模式和专项债模式对于缓解地方政府预算约束具有十分重要的意义,但两者均存在融资额度受限的缺陷,两者融合可以在一定程度上发挥叠加的杠杆作用。现有研究侧重于具体的融合措施,缺少相应的理论基础。文章在分析PPP 模式和专项债模式优缺点的基础上,发现两者融合具备一定的基础,但同时也存在理论基础缺失、法律法规不健全的缺陷。应以公共价值理论作为两者融合的基础理论,在此基础上提出完善融合治理体系、加强风险管控、明晰产权、实现 PPP 模式和专项债模式灵活转换、规范相应的会计和税务处理等建议,
5、以期为 PPP 模式和专项债模式的融合提供理论支撑和实务指导。【关键词】PPP 模式;专项债模式;融合;产权【中图分类号】F810 【文献标识码】A 【文章编号】1002-5812(2023)20-0023-07应益华 (副教授/高级会计师)(韶关学院商学院 广东韶关 512005)一、引言近年来,各级地方政府受经济不确定性、金融管制等多重因素影响,以土地出让收入为主的政府性基金普遍减收,政府投资需求和有限资源缺口不断加大。为弥合基础设施融资缺口,回应提高公共服务质量的要求,缓解预算【基金项目】广东省教育科学“十三五”规划课题“后疫情时代粤港澳大湾区建设地方政府专项债与PPP模式融合机制研究”
6、(项目编号:2020GXJK208)。OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 20 期商业会计 SHANG YE KUAI JI24论 坛压力,急需对地方政府项目融资体制进行变革,在此背景下,PPP 模式和专项债模式等创新性融资工具应运而生,进一步扩大了政府的“资金池”,促进了基础设施投资的多元化,对实现宏观经济稳定和财政可持续发展具有重要意义。由于 PPP 模式下社会资本的融资来源主要是银行信贷资金,在信贷紧缩和金融监管日益严格的背景下,部分银行已经对 PPP 项目融资业务按下了暂停键,导致 PPP 模式社会资本融资成本不断上升,PPP 融资方式受政策面的影响进一步收紧。地方
7、政府专项债则以较低的融资成本进入大众视野。由于 PPP 模式和专项债模式都存在额度受限等明显缺陷,学界和业界开始探讨 PPP 模式与专项债模式的融合,但现有研究多集中于特定语境下探讨具体的融合措施1-4,缺少整合和结构化的理论分析框架,强调遵循商业和财务逻辑,并以经济业绩作为判断的主要标准,忽略了社会价值等维度。本文试探索 PPP 模式和专项债模式融合的理论基础,在此基础上探讨融合的具体举措,旨在为两者融合提供参考。二、PPP 模式与专项债模式的优劣势(一)PPP 模式的优势1.支付方式相对灵活。PPP 本身是一个相对宽泛的词汇,包括众多模式,是实现政府目标的一种手段和工具。从支付方式来看,P
8、PP 项目一般分为三类:一是使用者付费项目(经济项目),其主要收入来源于使用者付费,这种项目不确定性较高,大部分设置了底线目标,并根据影子收费确定项目支付;二是政府付费项目,其主要收入来自政府补助;三是可行性缺口补助,为使用者和政府共同付费项目,政府更多地承担可行性缺口补助。总体而言,PPP 模式支付方式相对灵活。2.有助于实现“物有所值”。PPP 模式起源于西方,最初设计的目的是通过基础设施的表外融资,回应政府短期预算约束的制度性安排,但如果仅仅将表外融资作为运用 PPP 模式的理由,则可能导致做出次优的选择。随着时间的推移,重构公共服务提供方式、实现“物有所值”成为采纳 PPP 模式的主要
9、因素。PPP 模式将部分风险转移至社会资本,社会资本在项目实施的过程中集设计、融资、建造、管理和营运为一体,有强烈的动机从全寿命周期的角度通过创新设计、建造、管理以获取更高的回报。政府则通过竞争性的招投标、引入激励机制(基于绩效为基础的支付机制)等降低成本、提高公共服务质量和有效性,并在项目寿命周期内通过资源共享、风险共担、利益共享,实现“物有所值”。项目通过合作实现跨部门的资源(专业知识、资金、信息、技术和管理专长、创新能力等)集聚,发挥政府和社会资本的比较优势,实现“看得见的手”和“看不见的手”之间优势的有机统一,通过契约管理和关系管理为社会提供可持续的公共服务,社会资本也可以通过参与 P
10、PP 项目获取合理的投资回报,拓展了其生存的空间。(二)PPP 模式的劣势1.契约不完备和信息不对称导致较高的交易成本。PPP 契约具有法律约束力和财务后果,原则上要求 PPP契约覆盖所有合理的预期可能,政府也要在一定程度上推行契约标准化和流程标准化,以降低交易成本,但在动态的项目环境中,契约的复杂性和内在的不完备性是一种常态。由于 PPP 契约相对复杂,覆盖了基础设施建设的各个阶段,政府和社会资本的有限理性决定了契约不可能覆盖所有可能发生的各种意外事件。PPP 项目实施过程中涉及复杂的利益相关者关系,特别是政府和社会资本目标各异,双方在讨价还价的过程中实现各自利益,信息不对称将导致逆向选择和
11、道德风险问题。由于契约不完备和双方信息不对称,导致机会主义行为频发,总体上降低了项目的竞争性,增加了重新协商的频率,进而引发预算软约束问题,在机会主义动机影响下,看似恰当的风险配置有可能导致风险和成本回流给政府部门,造成效率低下。重新协商有可能源自需求论证不充分、契约条款的固有缺陷,也有可能是双方共谋的结果,或是个别政府官员利用权力寻租,或是社会资本在招投标过程中策略性采取较低的报价,以期在后续实施期间通过重新协商获取相应的收益。冗长的协商和再协商过程导致交易成本较为高昂,在项目实施阶段不可抗力容易触发契约的变更或终止。2.容易引发债务风险。模糊的风险识别、不科学的风险评价、错配的风险分担机制
12、,以及政府和社会资本的机会主义行为,容易导致 PPP 项目偏离其预期目标。PPP项目回报呈现出“前无中低后高”的特点,具有投资金额大、跨度时间长、回报周期长、不确定性风险高的特征。政府为吸引社会资本投资,往往会对社会资本做出过度承诺,容易导致短期回报与社会风险之间的错配,诱发契约再协商的频次,并对政府未来预算造成重大影响。社会资本投入项目公司的资金除了权益资本外更多依赖于商业银行(或银团)的信贷资金,有助于充分利用税盾效应。对于社会资本而言,融资成本和风险成本也是影响其参与PPP 项目积极性的重要因素,特别是在当前经济紧缩的背景下,社会资本的融资成本不断上升,最终将影响“物有所值”目标的实现。
13、目前中长期贷款年利率接近 5%,但项目公司缺少相应的抵押,加之未来现金流量的不确定性,在信贷政策进一步收紧的情况下,社会资本的融资成本将进一步增加,导致项目公司实际融资成本远高于名义贷款利率。投标过程冗长,资产专用性强,加之其他风险直接影响到了社会资本的营利能力,这也意味着项目的 SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 20 期25论 坛COMMERCIAL ACCOUNTING投资回报必须达到一定程度,社会资本才有兴趣参与,一旦对供给侧和需求侧的判断失误,来自商业银行的还贷压力传导容易形成系统性风险,社会资本往往会要求重新协商或直接跑路,为确保社会稳定,政府一般要承担兜底责
14、任,最后构成政府隐性债务。以前年度实施的 PPP 项目目前基本上已进入运营阶段,政府付费项目将导致财政承受能力进一步受限,容易引起资金链条的断裂,也无法发起新的 PPP 项目,如果在实施过程中出现操作不当,可能会进一步引起次生风险。合适的风险分担机制是实现 PPP 项目“物有所值”的关键,如果认为融资风险、建造风险和运营风险最大化转移给社会资本就是 PPP 模式的成功,无疑是对 PPP 模式的认知偏误,甚至可能将风险最终转移给终端服务接受者。PPP 项目治理的关键是优化风险管理(风险识别、风险测度和风险控制)而非纯粹的风险转移,即将风险配置给最有能力管理风险的一方(以最低的成本预防风险的发生,
15、或以最低的成本承担现实风险),而不是将风险最大化转移给社会资本。社会资本承担过高风险或过低风险都不是合适的选项,最终会影响到项目“物有所值”的实现。当然在实际操作过程中风险配置取决于双方的议价能力,还需要考虑风险与收益之间的平衡。3.容易导致代际不公现象。PPP 模式通过支出和债务的时移和平滑效应,也就是通过改变政府付费或使用者付费的时间,将资本性支出以及相关的债务递延到未来期间,可能存在隐藏债务的问题。此外 PPP 项目实施之前都要进行财政承受能力测算,政府和社会资本往往会通过拉长项目周期以满足财政承受能力测算的要求,确保社会资本能够收回投资,可能会影响到代际公平的实现。(三)专项债模式的优
16、势1.融资成本相对较低。专项债是指新 预算法 出台后,为避免隐性债务的增量,“堵后门,开前门,化解地方政府隐性债务风险”的一种创新性融资方式,并纳入地方政府基金预算进行管理,实现了表外融资向表内债务显性化的转变。专项债以地方政府为融资主体,由省级人民政府统一发债,且设定一定的“天花板”,与传统隐性债务相比,其可控性进一步增加。地方政府具有较强的融资能力和保障力,专项债的审核条件和流程相对宽松,市场的流动性较好,社会认可程度较高,因此总体融资成本相对较低,融资速度较快,融资时间也相对灵活,特别适合风险厌恶型的政府基本建设需要。2.对财政可持续发展有正向影响。专项债由政府性基金收入(主要是土地出让
17、收入)和项目专项收入进行偿还,而不是用地方政府的一般预算收入进行偿还,并未纳入一般公共预算财政赤字的范畴,一般公共预算支出可以投向于基础性公共服务领域,有助于缓解一般公共预算的压力,优化一般公共预算的支出结构。专项债原则上按照发行公开文件约定的项目和用途使用资金,因债券项目实施条件的变化等原因导致专项债资金无法及时有效使用的,可以经过一定的程序对其用途进行调整,对实现经济逆周期调节具有重要意义。(四)专项债模式的劣势专项债发行受“双限”约束,总体额度有限,而且专项债项目的期限较长,可能存在通过代际转移将财政压力转移给未来政府的问题。专项债的承债主体主要为金融机构,虽然政策要求专项债项目必须实现
18、资金平衡,但在实际执行过程中因金融机构和社会公众认为专项债具有托底机制,很少考虑地方政府实际的偿债能力,项目一旦失败,就相当于将项目债务转为政府债务,进一步加大了财政风险。尤其是政府性基金预算收入作为偿还专项债的主要来源5,一旦地方财政出现问题,容易衍生系统性风险,并引发金融市场动荡。三、两者融合的基础(一)两者都是实现经济可持续发展的重要融资手段传统融资模式难以满足政府基本建设的需求,迫切需要社会资本的参与,利用社会闲散资金,降低政府负担。PPP 与专项债从目标机制上看各有侧重,前者是要解决资金效率问题,强调项目运营管理;后者是要解决资金来源问题,主要是缓解政府投资资金不足6,但从本质上来说
19、PPP 模式和专项债模式都是政府融资模式的创新,是拉动地方经济增长的重要手段,通过创造性的融资方式解决了政府面临的资金短缺问题,对支持重点项目建设和重大民生工程建设发挥着重要作用。(二)两者覆盖的范围有重合之处根据财政部发布的 关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知 要求,专项债券必须用于有一定收益的公益性项目,强调融资规模与项目收益相平衡,2022年专项债的主要投向为交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目以及保障性安居工程九大领域。从上述规定可以看出专项债模式有两个重要特征:公益性、收益性。PPP 模式的核心
20、特征包括:公益性、收益性、风险性、市场化。两者在“公益性、收益性”的融资项目上存在重合的空间,同时也存在一定程度上的物理隔离,即纯公益性和可以完全市场化的经营性项目无法采用专项债模式进行融资。(三)两者融合具备一定的法理基础尽管 PPP 模式和专项债模式在偿还机制、风险管理等方面存在差异,关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知 (财金 201823 号)明OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 20 期商业会计 SHANG YE KUAI JI26论 坛确了债务性资金不得作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金,但在中共中央办
21、公厅、国务院办公厅印发的 关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知 中允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金,并明确对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目,主要是国家重点支持的铁路、高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目,在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的,允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金,这为 PPP 模式和专项债模式的融合奠定了法理基础。四、两者融合需要解决的难题在严格的监管体系下,PPP 模式筹资渠道相对受限,迫切需要引入新型的融资工具,专项债作为一种高效的融资工具应运而生。专项债模式要求
22、自平衡而 PPP 模式有多种回报机制,PPP 模式和专项债模式不是替代关系,而是互相补充的关系,两种模式的融合对实现财政可持续发展具有重要意义,但是在实际融合过程中还存在很多难题。(一)缺少融合的理论基础政府采用何种融资模式取决于特定的目标、运营环境和政府的风险偏好,现有关于 PPP 模式和专项债模式两者融合的研究大都是基于特定语境化的结论,鲜有学者研究两者融合的理论基础问题,缺少明确的理论作为支撑,这无疑是制约两者融合的最大难题。PPP 模式适用的理论主要有委托代理理论、新公共管理理论、新公共治理理论、博弈论、合法性理论、交易成本理论、制度理论、利益相关者理论等,多重逻辑导致二者融合缺少统一
23、的理论基础,主流观点是以委托代理理论和新公共管理理论作为基本理论(宋子健等,2020;欧纯智和贾康,2018)7-8。委托代理理论认为委托方和代理方都是“有限理性经济人”,都追求自身利益最大化,目标不一致导致了利益冲突和机会主义行为。总体而言,PPP 模式应作为提升公共价值的方法,而不仅仅是一种融资工具,政府和社会资本构成了一种合作伙伴关系,而不是传统公共管理和新公共管理中单向度的线性委托代理关系,如果过多地依赖监督和控制,可能会破坏合作关系。PPP 模式和专项债模式的代理链条存在较大的差异,因此以单向度的受托责任作为两者融合的理论基础并不恰当。新公共管理理论强调工具理性,维度较为单一,认为引
24、入社会资本的管理模式能够提升政府的管理效能,但因其过于强调工具理性、矮化价值理性而受到广泛批判,并可能导致管理的碎片化,影响到整体效应的发挥,因此以新公共管理理论作为融合的理论基础也不合适。(二)缺少相应的法律法规对融合进行规范法律框架、制度机制、职能部门的能力是影响 PPP 模式和专项债模式融合的关键。专项债偿还资金来源于政府性基金收入和专项债对应项目专项收入,支出纳入专项债还本支出和付息支出处理;PPP 模式下政府付费主要是纳入一般公共预算项目,两者预算口径不一致。尽管新 预算法 明确了加大政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度,但通常情况下一般公共预算和政府性基金预算相对封闭运行,即便是
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