GPA视角下国企采购监管的国际实践与探讨.pdf
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1、45国企采购是否纳入政府采购政府采购协定(GPA)是世界贸易组织(WTO)框架下规范政府采购的国际规则,致力于推动政府采购贸易自由化。加入GPA谈判,是我国构建开放型经济新体制的重要举措,涉及政府采购市场开放和法律调整等,将对政府采购和经济领域产生深远影响。国有企业采购虽不属于中华人民共和国政府采购法(以下简称政府采购法)的规制范畴,但与其相关的问题却需要思考,尤其在GPA框架下,我们既要直面国有企业开放范围及监管等问题,又要深入探讨如何以维护国家利益 为 前 提 推 动 国 有 企 业 采 购 有序、良好发展。此外,在GPA视角下深入探讨国有企业采购的监管问题,对于明确国有企业采购的定位,突
2、破GPA谈判“僵局”具有重要意义。GPA对政府采购范围的界定GPA文本从采购措施、采购目的、采购实体、采购项目、契约形式、门槛金额和适用例外等方面界定了受GPA管辖的政府采购范围。GPA对采购实体没有明确的标准,在判断GPA管辖的国有企业等采购实体时,可以从三方面来分析:一是采购目的。采购实体的采购目的是“为政府目的”。所谓政府目的,是指不以商业销售或转售为目的,或用于供商业销售或转售的商品或服务的生产为目的;二是政府的控制或影响。不论采购实体的形式如何,在其采购活动受政府控制或影响时应纳入GPA的管辖。各国对政府的控制或影响标准不同,WTO政府采购委员会负责制定相关的指示性标准,但目前尚未出
3、台;三是采购措施。GPA不仅管辖纳入出价清单中的采购实体,还包括采购实体适用的采购措施。采购措施,是指与涵盖采购有关的任何法律、法规、程序、行政指南(做法),或采购实体的任何行动,这意味着采购实体适用的法律应与GPA保持一致,如表1所示。GPA成员方对国有企业要价与我方出价2007年12月,我国提交了加入GPA的申请书和初步出价清单,在“其他实体”出价清单中不包括国有企业。如表2所示,我国在2010年提交第二份出价清单后,GPA成员方陆续向我方提出了几轮要价。根据公开的第二轮要价资料,欧盟、韩国和瑞士等要求我国开放公用事业领域、采购政策受政府控制或影响的所有采购实体,并以明确或举例的方式列出具
4、体领域及国有企业清单。美国、加拿大和以色列要求开放为政府目的进行采购的所有国有企业和国家投资企业。此外,有些成员方提出加入GPA的前提是申请方的采购法律要遵守GPA的非歧视和透文/孟晔GPA 视角下国企采购监管的国际实践与探讨表1GPA适用范围要素要素政府采购范围采购措施适用于有关涵盖采购的任何措施,无论该项采购是否全部或部分通过电子手段进行采购目的政府目的采购实体成员方在附录1的附件1、2和3中所列实体;采购实体的采购活动受政府控制或影响采购项目货物、服务或者两者任意组合,其中服务包括建筑服务;成员方在附录1的附件4、5和6中所列项目契约形式以任何合同手段进行的,包括购买、租赁和无论是否享有
5、购买选择权的租购或分期付款购买门槛金额依据估算价值,在发布意向采购公告时达到或超过附录1中列明的门槛价适用例外为保护其基本安全利益,对武器、弹药或战争物资采购,或为国家安全或国防目的所进行的必要采购,采取其认为必要的任何行动;为保护公共道德或安全、生命健康或知识产权,以及特殊人群提供的货物或服务所需采取的措施孟晔.GPA视角下国企采购监管的国际实践与探讨46国企采购是否纳入政府采购中国招标/2023 年第 9 期明原则,希望我国加速法律一致性进程。随着谈判的深入和国内改革的推进,我国对出价清单进行了6次修改,开放范围不断扩大。2014年,我国第六份出价清单首次列入了3家国有企业,并删除了不适用
6、授予与公用事业领域有关的合同的例外说明。2019年,第七份出价清单新增两家中央管理国有企业和14家地方管理国有企业。通过对比GPA成员方对国有企业的要价及我国出价,可以看出双方主要分歧在于开放的国有企业数量及领域。GPA成员方对我国国有企业的要价呈现出宽口径、大范围的特点,要求将公用事业领域、采购政策受政府控制或影响、或为政府目的进行采购的所有国有企业和国家投资企业都纳入GPA的管辖,欧盟还列出了开放的领域和100多家实体清单。我国在附件3中列出了19家国有企业,涉及金融、邮政、运输、港口设施、航空设施和供水等领域。GPA成员方对我国出价所作改进表示赞赏,但认为仍需作出较大改进,应增加国有企业
7、和国家控制企业,将开放范围扩大到GPA成员方的开放标准。GPA对国有企业采购监管的国际实践成员方确定受GPA管辖的采购实体时,通过“出价与要价”的方式列出本国执行协定的各采购部门和机构,同时,还向对方提出对等的条件或其他要价。GPA成员方适用范围谈判遵循的是互惠对等原则,这就意味着其出价范围是谈判基础,与对其他成员的要价密切相关。因此,GPA管辖的政府采购实体范围,除了依据法律条款,还要看各成员方的出价实践,对于判断国有企业是否纳入政府采购监管、成员方要价是否合理等更具现实意义。国有企业采购受政府采购监管的国际实践主要体现在GPA成员方在“其他实体”出价中列出的国有企业清单。欧盟层面通过描述法
8、确定了其他实体,即采购活动受欧盟公用事业指令管辖的合同授予机构或公共企业,其活动属于规定的公用事业领域。成员国层面列出了符合上述标准的缔约机构和公共企业例示清单,涉及领域有饮用水、电力、航空、港口和运输。如在电力领域,比利时列出3家公司、斯洛伐克列出5家公司、保加利亚列出29家公司等,实体数量不一;日本在A组列出了日本政策投资银行、邮政公社和中日本高速公路株式会社等60多家政府投资企业,涉及金融、运输、环境、贸易、医疗、能源、教育和研究、水资源、机场、电信等领域;韩国列出了韩国产业银行、道路公社、石油公社和首尔地铁等25家政府投资企业,涉及金融、电力、水资源、能源、运输、土地住宅、贸易和产品流
9、通等领域;挪威将采购活动受欧洲经济区公用事业指南管辖的合同授予机构或公共企业列入其中,涉及饮用水、电力、航空、港口和城市交通等领域,并附上公共企业例示性清单;瑞士将饮用水、电力、航空、港口、运输和邮政等公用事业领域活动的政府表2GPA成员方对国企要价及我方出价对比表GPA成员方对国企要价我方出价欧盟:开放从事燃气和供热、电力、饮用水、运输、航空、港口、电信网络、开采燃料和邮政服务等活动的附件1和附件2实体以及为从事这些活动而授予的合同;采购政策依赖于或受到中央或地方政府控制或影响,在上述领域从事商业或工业活动的其他实体,以及为开展这些活动而授予的合同(列出了以国有企业为主的100多家实体)第六
10、份出价:开放中国农业发展银行、中国邮政集团公司和中央国债登记结算有限责任公司删除GPA不适用附件1至3中实体授予与饮用水、电力、能源、水利、交通运输、通信、邮政领域有关的合同的例外说明韩国:开放除中央和地方政府实体的公共实体,达到与成员方可比的水平。特别是增加勘探或开采石油、天然气、煤火等其他固体燃料,生产或提供石油、天然气、电力,以及在以上领域进行贸易、投资和运输的公共实体(列举27家国有企业);增加国有企业和国家控制企业挪威:将开放范围扩大至所有其他公共实体,即所有受公法约束的实体及相关公用事业单位(水、能源、运输),包括国有和国家投资企业;按照GPA成员一般开放标准扩大实体开放范围瑞士:
11、将开放范围扩大到所有在GPA开放标准领域内(能源、水、航空、城市交通和电车系统、港口等)为政府目的进行采购的组织(国有企业或国家投资企业等)第七份出价:新增中国国家铁路集团有限公司和北京首都国际机场股份有限公司两家中央管理国有企业,北京市地铁运营有限公司、天津水务集团有限公司等14家地方管理国有企业美国:根据“中国加入WTO报告书”中关于对国有企业和国家投资企业的承诺,列出为政府目的进行采购的所有国有企业和国家投资企业加拿大:开放为政府目的进行采购的所有国有企业和国家投资企业以色列:涵盖国有和国家控制的实体,包括但不限于公用事业领域的实体47国企采购是否纳入政府采购机构或公共企业列入其中,并附
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