《消除对妇女一切形式歧视公约》的履行:聚焦非政府组织的作用.pdf
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1、 年 月山东女子学院学报第 期 总第 期 消除对妇女一切形式歧视公约审议研究消除对妇女一切形式歧视公约的履行:聚焦非政府组织的作用白桂梅(北京大学,北京)摘 要:自 年消除对妇女一切形式歧视公约生效迄今已 年,其间该公约的履行机制发生了很大变化。非政府组织在履行该公约的各个环节中发挥着越来越重要的作用。非政府组织可以在定期循环进行的审议(建设性对话)的整个过程发挥作用;中国大陆向消歧委员会递交影子报告的态度经历了从最初的不了解或不支持,到现在的接受或支持的与时俱进的变化过程。从笔者本人 年和 年两次亲历审议现场的经历和同事们对她们参与 年建设性对话的描述发现,中国大陆非政府组织不仅参与了建设性
2、对话,而且还就问题单组织或参与了与政府机构的讨论;在结论性意见公布后,及时组织并参与了针对结论性意见的研讨会;年,各方面都发生了很大变化,有进步也有问题,但是唯独不变的是人权政治化在建设性对话过程以及结论性意见中的体现。笔者就相关问题谈了自己的思考和建议。关键词:消除对妇女一切形式歧视公约;履行;作用;非政府组织中图分类号:文献标识码:文章编号:()自 年消除对妇女一切形式歧视公约(下称消歧公约)生效迄今已 年,其间该公约的履行机制发生了很大变化,年消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书的制定和生效是重要标志。从此,消歧公约最大限度地保护被侵权受害人,她们可以根据该议定书向消除对妇女歧视委员会(
3、人权条约机构之一,下称“消歧委员会”)提交指控相关国家的个人来文,但前提条件是该国已经批准该议定书并已对其生效。我国迄今尚未签署该议定书。非政府组织可以参与履约的所有环节并发挥作用。笔者曾经参与两次审议过程,本文结合自己的亲身经历,重点讨论非政府组织在消歧公约审议和履行结论性意见这两个环节中的作用。一、审议流程及非政府组织可参与环节这里的审议流程是指包括从递交报告、委员会给出问题清单、书面回答问题清单的报告、现场审议(即消歧委员会与缔约国的建设性对话)、委员会给出结论性意见和履行该意见的整个过程,如图 所示。收稿日期:作者简介:白桂梅,女,北京大学法学院教授,主要从事国际公法、国际人权法研究。
4、该公约 年 月在联合国大会通过,年 月生效,我国是原始签约国,该公约 年开始对我国生效。截至 年 月 日,已有 个批准国和 个签字国,数据来源:。截至 年 月 日,已有 个批准国和 个签字国,数据来源同上。流程图由北京大学法学院人权硕士班 级学员孙正则先生制作,特此感谢。图 审议流程图随着联合国人权条约机构改革的不断深入,年起,简化报告程序开始在人权条约机构中推行。所谓简化报告程序,就是省去了上图所示的第一个环节,审议流程从委员会给出问题清单开始。这项改革并非是强制性的:问题清单是应缔约国的要求而提供。我国目前所有条约的审议均仍然采用一般程序。在上述一般程序流程的六个环节中,几乎所有环节均为非
5、政府组织的参与提供了机会,特别是环节、和,非政府组织可以进行活动,在时间和空间上都各有相对有利之处。在环节,即“在缔约国准备或起草报告阶段,非政府组织可以敦促缔约国及时提交报告,履行报告义务”。对于报告的内容,非政府组织也可以参与意见。消歧委员会建议:“缔约国应与本国非政府组织协商编写报告,并要求缔约国报告叙述非政府组织和妇女协会及其参加执行消歧公约和编写本报告的情况。”例如,武汉大学社会弱者权利保护中心就参与了 年提交的残疾人权利公约国家履约报告的撰写。一般情况下,提交国家报告前缔约国还会征求社会各界的意见,非政府组织可以利用这个机会积极开展活动。例如,我国在提交残疾人权利公约的履约报告之前
6、就曾召开有人权学者参加的讨论会,征求他们对报告草稿的意见。此外,缔约国报告在联合国网站上公布之后,非政府组织还可以通过写影子报告或平行报告的方式进行参与。关于非政府组织的影子报告或平行报告,本文将在后文专门讨论。在环节,即在条约机构(委员会)针对缔约国的报告(一般程序的情况下是这样,因为简化程序缔约国不用递交报告)提出问题清单之前,非政府组织可以参与到提出问题清单的过程,问题清单向缔约国公布之后,非政府组织可以就问题清单游说缔约国,争取影响其对问题的答复。在环节,参与委员会与缔约国之间的建设性对话是非政府组织充分发挥作用的最佳机会,因为其可以与委员会和缔约国政府代表团成员进行面对面沟通。但是,
7、重要的前提是代表团成员能够进入会场。要做到这一点必须要有一个联合国相关网站的账号并在网站上提出申请,如果要得到批准,必须是一个在联合国经社理事会具有咨商地位的非政府组织的成员或得到此类非政府组织的协助。在环节,即委员会的结论性意见在网站公布之后,非政府组织可以做的事情包括:首先,在国内消除对妇女一切形式歧视公约的履行:聚焦非政府组织的作用参见消歧委员会第 号决定。参见彭锡华非政府组织对人权的保护,载法学,年第 期第 页的论述。参见消歧委员会网页,“议事规则和工作方法”:,年 月 日访问。如果在向社会公布并征求意见时预留的时间再长一些可能会有更多的个人和非政府组织参与,这样对国家有百利而无一害。
8、具体到消歧委员会与缔约国的对话,在 年以前都是在纽约进行的,后来在日内瓦和纽约交替进行,再后来就完全搬到了日内瓦。需要登录联合国网站进行操作:。一般情况下,委员会在建设性对话之后的两个星期后给出结论性意见的英文版,大约 天之后,中文版即可在网上查到。尽可能广泛地散发或宣传结论性意见;其次,不仅敦促缔约国政府和相关部门履行结论性意见,还要在此过程中积极发挥本组织的作用,因为这是周期最长的也是最重要的环节,所以需要持之以恒地与缔约国政府合作,努力发挥作用;再次,注意收集关于缔约国履行相关公约和履行结论性意见的信息和资料,为下一次审议的参与作好准备。以上是非政府组织在国际人权条约机构(委员会)监督公
9、约履行过程的一个周期流程中可能的参与机会,具体如何操作还要看非政府组织自身能力以及与相关缔约国政府的关系。下面结合笔者一些相关经历和体会集中探讨非政府组织履行消歧公约的作用并提出相关建议。由于经历有限,下文重点放在影子报告撰写和建设性对话的问题上。二、非政府组织的影子报告(一)什么是非政府组织非政府组织有很多定义,可能因使用此概念的人以及使用的语境而有所不同。从字面的意思来看,非政府组织不是政府机构,也不是政府的下设机构。但是,只要不是政府的,就都是非政府组织。非政府组织的一个非常重要的特征是非营利。关于这个问题有很多不同的观点,由于这不是本文的重点,因此仅为本文的目的对妇女非政府组织作以下描
10、述:妇女非政府组织是为了维护妇女权利,依法登记注册的民间社会组织,它应该具有以下特性。第一,非营利性。为公益而不是为挣钱,以获取利润而经营的组织不是非政府组织。第二,独立性。独立于任何国家政府机构,包括政治上和经济上的独立。第三,志愿性。组织成员为了一个共同的目标自愿参加组织的活动。第四,组织性。具有组织章程和制度,有组织的负责人。第五,非政治性。非党派团体,不以获取政治权力为目的。第六,非自我服务性。无论是目标和相关价值,都不能只为自己的组织服务,而是为民间社会的共同目标和普遍价值服务。(二)什么是影子报告影子报告()是必须和缔约国报告联系在一起的概念,而且应该先有缔约国报告,然后才有可能出
11、现影子报告,俗话说的“立竿见影”,杆子立起来才能见到影子。按字面的意思,影子报告是依据缔约国履约报告的(部分或全部)内容写出非政府组织的不同或补充意见,形成一个报告。实际上,非政府组织也可以在缔约国报告尚未公布的时候开始准备“影子”报告,待报告出来之后再进行适当修改,之后形成影子报告,以防止打“无准备之仗”。除了影子报告,在联合国的文件中还有替代报告()或平行报告()的概念,即与缔约国的报告不同的可供选择的报告,报告的内容可以与缔约国的报告无关,是从非政府组织的视角向委员会报告关于缔约国如何履行公约义务的情况。在联合国的实践中,无论是影子报告还是替代或平行报告均涵盖在“民间社会组织的信息”中,
12、作出这样或那样的区分都是为方便起见而为之。(三)非政府组织影子报告的作用作为存在于政府和个人以及国际机构和个人之间的民间社会组织,非政府组织起着桥梁和催化剂的作用。一方面,其成员各自在自己所关注和服务的领域将民间社会的需求反映给相关的政府机构和国际机构;另一方面,其成员利用自己的专长把了解到的政府机构和国际机构的运作和进展情况反映山东女子学院学报 年第 期参见:,年,第 页。人权条约机构审议缔约国的报告所参考的信息,除了缔约国的报告外,大致分为三类:第一,来自联合国机构的信息,例如联合国(包括国际劳工组织、教科文组织等大约 个)专门机构;第二,来自国家人权机构的信息;第三,来自民间社会组织的信
13、息。参见人权高专网站:?,年 月 日访问。这些都是在联合国,网站上公开的信息,人权条约机构审议缔约国报告时所依据的文件,除了公约以外还包括相关条约机构的一般性意见、媒体的公开报道、缔约国公布的“国家人权行动计划”等,关于后者,参见许尧:全球视野下的国家人权行动计划:一种宏观图景,载国际法研究 年第 期,第 页。给民间社会。具体到消歧公约的履行,非政府组织的桥梁作用主要体现在,将民间社会认为政府做得不够好或者应该改进的地方,通过向消歧委员会提交影子报告的方式,监督和促进政府在国内履行公约义务,履行消歧委员会的结论性意见。因此,非政府组织的影子报告应该反映缔约国报告中没有或不符合实际的内容,把真实
14、的情况客观确切地提供给消歧委员会,从而达到促进缔约国政府更好地在国内履行公约义务,使公约所保护的妇女的人权能够实现。如果非政府组织的影子报告与缔约国的报告没有多大区别,甚至充满了赞赏之词,那还不如不提交,原因有四。第一,消歧委员会对这种毫无价值的影子报告不感兴趣,很可能不会浪费时间去读。第二,如果消歧委员会不看我们写的那些影子报告,其所参考的只能是其他影子报告。通过对联合国网站上公布的 年和 年两次提交的所有影子报告的分析发现,我国大陆提交的影子报告中具有实质批评和具体建议的少之又少,大多数都与政府的报告内容基本一致。特别是 年我国非政府组织提交的大约 份报告,段落标题都完全一致,很难不让人认
15、为是同一个人编辑的结果。这样的影子报告怎么能让委员会认为是有参考价值的?第三,由于大陆的影子报告可参考度较低,消歧委员会参考其他影子报告并采纳其中很可能不真实甚至胡编乱造的内容,并在此基础上写出结论性意见要我国政府在国内贯彻执行。第四,消歧委员会采信对我国怀有恶意的非政府组织影子报告的内容所产生的恶果是多重的:首先,违背了条约机构应尽的职责并有损其的形象;其次,引起我国政府的反感甚至对抗,不利于消歧公约在我国的履行。综上,强烈呼吁我国的非政府组织认真对待影子报告,让影子报告发挥应有的作用。让我们的影子报告真正反映我国在履约方面存在的不足,提高影子报告在消歧委员会的参考度。关于影子报告,我国的态
16、度经历了从最初的不了解或不支持,到现在的接受或支持的与时俱进的变化过程。尽管这个过程漫长了些,但是这足以说明我国在这个问题上是在进步的,目前我国的非政府组织已经可以撰写针对我国履约报告的影子报告或平行报告并提交到联合国了。回顾 年至 年笔者和同事共同完成的一个联合国开发计划署资助的项目“国际人权条约在中国的履行情况研究”,笔者负责其中的一个部分 “消歧公约在中国履行情况的深入研究”,再联系 年在纽约亲眼所见放在消歧委员会委员面前的一摞摞影子报告,后来才意识到笔者实际上较早地经历了类似影子报告的研究活动,但真正参与撰写影子报告是十年以后的事情。消歧委员会于 年 月 日审议中国政府的履约报告,即联
17、合国网站上所谓的“建设性对话”(“审议”和“建设性对话”在下文将会交替使用)。欲撰写影子报告的非政府组织在中国将其报告公布在联合国网站后就可以开始准备了。得知我国的非政府组织可以针对我国的履约报告撰写影子报告,笔者兴奋之余想想可以答应做点什么,于是就组织了几位人权硕士班的学员参与到撰写影子报告的活动中,结果是以北京大学人权和人道法研究中心与中国社会科学院的社会性别与法律研究中心合作的形式递交了一份影子报告。此外,笔者还参加了一个由中国妇女研究会组织的多个非政府组织参与的影子报告撰写工作。笔者被分配负责和消歧公约第 条歧视定义相关的问题。最终是以消除对妇女一切形式歧视公约的履行:聚焦非政府组织的
18、作用例如一个由名为“西藏日内瓦办公处”()提交的影子报告(第 段)里说我国强迫大约一百万的西藏儿童到寄宿学校上学,然而据统计我国 岁的西藏儿童一共只有不到 万人。当时的确有些担心,害怕和影子报告扯上关系,于是就去确认,得到的答复是:不是。这才踏踏实实做将起来。我们的研究报告是英文版的,而且公开发表的只是报告的概要:“”,。当时由于我正在忙着修改国际法教材第 版,也是为了让学生对国际人权保护机制中非政府组织作用有一个亲身体验(因为正在给他们上这门课),就把撰写的具体事情都放手让学生去做了,所遗憾的是,最后交稿之前我应该好好看一下。北京大学人权和人道法研究中心与中国社科院法学所社会性别与法律研究中
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