注意力、粮食安全省长责任制和粮食生产.pdf
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1、农林经济管理学报 2023,22(04):435-445Journal of Agro-Forestry Economics and Managementhttp:/E-mail:nljjglxb 注意力、粮食安全省长责任制和粮食生产甘林针,普蓂喆,钟钰(中国农业科学院 农业经济与发展研究所,北京 100081)摘要:基于20032019年国务院和中国30个省份527份政府工作报告,考察粮食注意力影响地方粮食生产的机理,同时分析粮食安全省长责任制对上述关系的影响,并结合地方主政官员和主政环境进行分类检验。结果表明:粮食注意力能够显著提高粮食生产,这一结论在粮食主产区和主销区均成立,但在平衡区尚
2、不成立。粮食安全省长责任制强化了主产区粮食注意力对粮食生产的促进作用,但削弱了主销区粮食注意力对粮食生产的促进作用。异质性分析发现,粮食注意力对粮食生产的正面影响只存在于受教育程度较高和到任年龄较小的官员主政地区,主政环境的经济发展压力不影响注意力对粮食生产的作用。基于此,提出继续强调粮食安全的重要性、科学设置粮食安全省长责任制考核指标、优化官员配置的政策建议,以稳定粮食生产、保障粮食安全。关键词:粮食生产;政府注意力;粮食安全省长责任制;政府工作报告中图分类号:F302.2 文献标志码:A 文章编号:2095-6924(2023)04-0435-11 Attention and Respon
3、sibility System of Provincial Governors for Food Security and Food ProductionGAN Linzhen,PU Mingzhe,ZHONG Yu(Institute of Agricultural Economics and Development,Chinese Academy of Agricultural Sciences,Beijing 100081,China)Abstract:Based on 527 government work reports from the State Council and 30 p
4、rovinces,municipalities and autonomous regious in China(excludihy Tibet,Hong Kong,Macao and Taiwan regious)from 2003 to 2019,the mechanism by which food attention affects local food production was examined.Meanwhile,the impact of the responsibility system of provincial governors for food security on
5、 the above relationship was analyzed,and a classification test was conducted by combining local officials and the political environment.The results show that food attention significantly improves food production,which is true in both the main food-producing areas and the main food-sales areas,but no
6、t yet in the food production-marketing balance area.The responsibility system of provincial governors for food security has strengthened the promoting effect of food attention on food production in the main food-producing area,but weakened the promoting effect of food attention on food production in
7、 the main food-sales area.Heterogeneity analysis found that the positive effect of attention on food production only exists in areas where local officials have received better education and have been appointed at younger ages,and the pressure of economic development does not affect the role of atten
8、tion in food production.Therefore,policy recommendations are proposed,which include continuing emphasizing the 甘林针,普蓂喆,钟钰.注意力、粮食安全省长责任制和粮食生产 J.农林经济管理学报,2023,22(04):435-445.收稿日期:20230208 修回日期:20230423 DOI:10.16195/36-1328/f.2023.04.46基金项目:国家社会科学基金一般项目(21BJY131)、国家社科基金重大项目(21ZDA056)和中国农业科学院科技创新工程项目(10
9、-IAED-01-2023)作者简介:甘林针,女,博士生,主要从事粮食安全与支持政策研究,;*通信作者:钟钰,男,研究员,博士,博士生导师。第 22 卷农 林 经 济 管 理 学 报importance of food security,scientifically setting assessment indicators for the responsibility system of provincial governors for food security,and optimizing the allocation of officials in order to stabilize
10、 food production and ensure food security.Keywords:food production;government attention;responsibility system of provincial governors for food security;government work report一、引言与文献综述 粮食安全事关国运民生,是国家安全的重要基础。党的十八大以来,中央高度重视粮食安全问题,强调“我国是个人口众多的大国,解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”“保障国家粮食安全是一个永恒的课题,任何时候这根弦都不能放松”。在我国分权式
11、改革体制下,地方政府主导着地方治理工作1。为此,中央出台多项政策要求地方政府抓好粮食生产,落实地方粮食安全主体责任,2014年国务院出台 关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见,粮食安全省长责任制成为保障粮食安全的重要制度,进一步明确省级政府在维护国家粮食安全方面的事权和责任,2015年制定 粮食安全省长责任制考核办法,首次建立粮食安全省长责任制的监督考核机制2。对比过去的“米袋子”省长负责制,粮食安全省长责任制在主体责任上,从纯粹数量层面的粮食总量平衡转换为增强粮食生产可持续性,要求更严格;在落实机制上,从负责制变为责任制,强化法律性质;在考核机制上,出台了专项考核要求2。在中央和地方政府
12、共同努力下,到2022年我国粮食产量实现“十九连增”,粮食人均占有量超过480千克,国家粮食安全水平达到新高度。影响粮食生产的因素一直是学界讨论热点,学者们围绕粮食政策支持、资源禀赋变化、农业基础设施提高、农业技术进步贡献等方面展开研究,为解释我国粮食持续丰产丰收作出有益探索3-4,但鲜有从地方治理角度洞察地方粮食生产。地方粮食生产治理工作离不开政府支持和关注,目前学界较少对粮食生产治理背后决策者注意力的讨论。决策者注意力一直是管理学领域研究决策行为的关注焦点5,注意力理论认为决策者注意力是一种有限稀缺资源,决策者难以在同一段时间内对所有事务给予同等程度的关注,一般注意力聚焦于何处,地方发展轨
13、迹就会偏向何方6。地方政府在有限注意力下对粮食的注意力分配,是否是我国粮食持续增产的解释原因值得探究。注意力起初是一个心理学概念,意指相对于外界大量信息,注意力被视为一种有限资源分配给不同事务的心理过程7。随着注意力理论拓展,Rouse等8提出注意力经济学概念,意在理论层面探讨注意力分配的效率问题,在给定约束条件下寻求最优均衡解。经济学对注意力配置的研究往往暗含行为人是完全理性的假设,但现实情况下决策者往往是有限理性的。Ocasio5和Davenport等9将注意力概念引入管理学研究,美国学者布赖恩 琼斯在有限理性理论和注意力稀缺的假定上,又将注意力引入政府决策领域,认为政策制定者注意力变换后
14、,政策也会随之发生改变,并最终影响到地方事务发展。近年来,学者们围绕地方政府注意力对各领域治理效果的影响研究取得一定进展。在多任务情境下,地方政府改变某领域的注意力,会影响到资源分配和监督力度,最终形成治理成效的差异化结果。在生态环境方面,申伟宁等10以京津冀地区各级政府工作报告文件为研究对象,证实生态注意力可以显著提高地区环境治理绩效,其中环境环保注意力对改善地区环境治理绩效作用最明显。在公共财政资源投入、社会保障事业发展、地方政府网络建设等方面,注意力发挥着显著作用11-12。近几年,农业经济研究领域的学者们也关注到注意力问题,刘明辉等13在510份政府工作报告中提取政府对农村产业融合发展
15、的注意力,结果发现政府注意力与农村产业融合之间呈显著倒“U”型关系。郭珍等14将政府注意力嵌入社会关系网络,证实政府注意力对推动乡村振兴具有积极作用。可见,注意力相关理论为研究政府行为和决策作用地方事务发展提供新视角,也为开启注意力对粮食生产的影响研究提供思 国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见,http:/ 4 期甘林针等:注意力、粮食安全省长责任制和粮食生产路。基于此,本文以注意力理论为基础,考察粮食注意力对粮食生产的影响,同时探究粮食安全省长责任制对上述两者关系的调节作用,并进一步对地方主政官员和主政环境进行异质性讨论,从而为理解粮食生产变化提供新的认识。二、地方政府的粮食注意
16、力与粮食生产 度量地方政府的粮食注意力是研究重点和难点,注意力代表着政府对特定事务的关注和重视程度,是一个较为抽象的概念,对其直接测量比较困难。以往学者主要从政府工作报告、权威领导批示、新闻报道频次、相关政策法规和公开信息等文本内容中获取注意力数据15-17。结合研究需求和数据可获得性,本文选择地方与国务院政府工作报告中粮食相关词频的比值作为地方政府的粮食注意力代理变量。政府工作报告主要包含两个方面内容:一是总结前一年政府工作的成绩和经验;二是安排新一年政府工作方向和重心18。可以说,政府工作报告是一个地方最高级别的报告文件,是各级政府进行资源配置与精力投入的“指挥棒”,报告内容严格以政府意志
17、为纲领,特定词语出现的时间、背景和频次都经过深思熟虑,其文本是政府注意力分配或者变化的重要载体和分析窗口。提取政府工作报告中粮食相关词频,用以定量描述地方政府连贯的粮食注意力是一种较为优良的选择。政府工作报告中粮食相关词频数据依靠人工搜集,首先通过国务院网站和各省、自治区、直辖市人民政府网站获取国务院和中国30个省份20032019年共527份政府工作报告,初读以了解粮食相关内容。其次,确定5类粮食相关词:一是直接描述粮食本身,搜索关键词为“粮”;二是粮食品种类,搜索关键词为“谷”“稻”“麦”“玉米”“薯”“豆”“青稞”;三是耕地类,搜索关键词“耕地”“农田”“灌溉”;四是种子类,搜索关键词“
18、种业”“种子”“种质”“种源”;五是其他类,搜索关键词“单产”“米袋子”“吃饭”,随后提取有效关键词频数测算粮食注意力。目前已有相关技术手段快速提取文本中的词频,但是单纯的词频提取可能出现严重问题:一是词频重复,“粮食单产”同时有“粮”和“单产”,“稻谷”同时有“稻”和“谷”等,有可能在使用技术手段提取时被重复计算;二是词义内涵不一致,报告中带着所选关键词可能并不由于数据可得性等原因,研究未涉及西藏及香港、澳门、台湾,以下简称“省份”。表1粮食注意力相关词频数和排序类别直接描述粮食粮食品种类耕地类种子类其他搜索关键词粮谷稻麦玉米薯豆青稞耕地农田灌溉种业种子种质种源单产米袋子吃饭粮食相关词粮食、
19、粮仓、粮价、种粮、“非粮化”、粮食种植面积、粮食产量、粮食安全、藏粮于地、藏粮于技、口粮、粮食综合生产能力等杂交谷子稻谷、水稻、早稻、中稻等小麦、大麦、燕麦等玉米马铃薯、红薯等大豆、豆类等青稞耕地农田、高标准农田灌溉种业种子种质种源单产、粮食单产米袋子吃饭词频数3 6257246124170152816287510464021318236985728排序118596712143248111516101317437第 22 卷农 林 经 济 管 理 学 报指向粮食,如“精神食粮”中的“粮”“吃饭财政”中的“吃饭”“豆腐渣工程”中的“豆”等,与粮食无直接关系。因此直接采用技术手段提取的词频值得怀疑
20、,需要校对处理。为保证词频有效性和准确性,逐篇阅读527份政府工作报告,以是否专门描述与粮食相关的内容作为有效词频的识别依据,同时剔除重复、内涵不一致等词频,最终获得报告文本中与粮食相关的有效词频。表1报告了中国30个省份政府工作报告中5类粮食相关词的有效频次,报告中以直接描述“粮”的词频最高,一共出现3 625次,超过粮食相关词频总数的一半,显然各地对粮食的注意力表达比较直接,强调粮食工作紧紧围绕粮食本身。紧随其后出现的高频次相关词是耕地类,“民以食为天,食以土为本”,耕地是粮食生产的基本要素,各地对粮食注意力的重视程度也较高。各地还会结合辖区内主要粮食品种进行具体安排和部署,因此粮食品种类
21、的相关词出现频率也较高。最后,与粮食相关的种子类和其他“米袋子”“吃饭”等词语也会偶尔出现。按照我国三大粮食区域分类,测算粮食主产区、平衡区和主销区各省份平均粮食词频,与国务院政府工作报告中粮食词频如图1所示。国家粮食词频和三大粮食区域平均词频在总体上均处于先增长再下降的趋势。在词频增长阶段,主要是2003年之前全国粮食产量下降导致粮食供需紧张,国家不断强调粮食生产的重要性。国务院政府工作报告在随后几年提高了粮食词频,虽偶有下降年份,但总体增长至2008年。2009年后国务院政府工作报告中的粮食词频逐步下降,这并不是国家粮食注意力下降,而是粮食产量有所恢复后,国家在有限注意力下开始将粮食注意力
22、转入常态化,央地共治下的粮食工作在艰难探索后逐步实现规范化、标准化、常规化,单独强调的情况开始减少。有意思的是,三大粮食区域的粮食词频下降幅度低于国家粮食词频,地方粮食词频与国家粮食词频的差距越来越小,即地方政府并未随着国务院政府工作报告中粮食词频的下降而大幅调减本级政府工作报告中的粮食词频,地方政府“表现型政治”的情况在粮食工作上越来越弱,其抓粮主动性正在提升,粮食重视程度有所提高19。为更大程度展示地方政府对粮食的“主动性”注意力,使研究结果对调动地方政府粮食工作自主性、落实粮食安全省长责任制、稳定粮食生产更有参考性。本文将地方政府工作报告与国务院政府工作报告的粮食词频比值视为粮食注意力,
23、这一处理与中国政治行政体制带有“压力型”体制特点有关,地方政府对某领域的相对自主性并非完全出于自发,而是在上级政府的压力下进行本级内容的调整20。在粮食工作上,地方政府往往会根据近几年中央经济工作会议、中央农村会议等会议精神要求调整地方工作报告内容。如中央会议与文件频繁出现粮食字眼时,地方会及时同向调整,这一调整可视为地方政府为响应上级作出的“非主动性”注意力。通过对国务院政府工作报告粮食词频的比值,可以削弱“非主动性”注意力,更好地反映地方政府对粮食的“主动性”注意力。图2展示了20032019年三大粮食区域的平均粮食注意力变动趋势,从时间上看,三大区域的粮食注意力总20世纪,我国粮食生产大
24、体是“两丰两平一歉”的周期,20042006年粮食3年丰收,是1985年后首次打破这个周期波动规律,可推断这可能是2007年各级政府工作报告减少粮食词频的主要原因。但随即形势逆转,2007下半年到2008年出现全球性粮食危机,因此2008年各级政府工作报告又高频率提及粮食及相关词。图120032019年国家和三大粮食区域粮食词频数438第 4 期甘林针等:注意力、粮食安全省长责任制和粮食生产体都在上升,与我国粮食持续增收的情况是一致的。在绝对值上,粮食注意力从大到小排序依次为粮食主产区、平衡区和主销区,这与三大区域粮食种植面积比例的排序相同。即三大粮食区域中,粮食注意力越高的区域,其粮食种植面
25、积比例越高,粮食生产贡献程度越大,此现实情况为开展粮食注意力作用于粮食生产提供研究起点。三、数据来源、变量选取与模型选择(一)数据来源考虑到19982003年全国粮食生产处于下行区间,2003年前后粮食生产变动差异较大,以2003年的阶段性低点为起点,观测区间为20032019年。自然资源、机械化水平、耕地资源、有效灌溉率、交通通达性、非农就业机会、经济增长和财政分权程度相关数据来自国家统计局数据库、中国统计年鉴、中国农村统计年鉴、中国财政年鉴。后文异质性分析所需的地方主政官员相关数据来自手工搜集,主要来源于中国政要资料库、中国经济网地方党政领导人物库、人民网等官员变动信息和官员个人简历。(二
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