西部地区涉外法治人才培养的困境与出路.pdf
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1、收稿日期:基金项目:本文系北京外国语大学本科教学改革与研究项目“涉外法治人才培养中的问题与对策研究”(项目号:)的阶段性研究成果,受北京外国语大学卓越人才支持计划支持。作者简介:郑曦,北京外国语大学法学院教授,博士生导师;廖建灵,北京外国语大学博士研究生。参见王利明:法治具有目的性,苏州大学学报(哲学社会科学版)年第 期。刘方平:“一带一路”:引领新时代中国对外开放新格局,甘肃社会科学 年第 期。参见戴翔:中国式现代化视阈下自贸试验区提升战略,阅江学刊 年第 期。西部地区涉外法治人才培养的困境与出路郑曦,廖建灵 北京外国语大学,北京 摘要:西部地区在推进依法治国战略实施、推动区域对外发展、推行
2、各项改革措施中,形成了对多领域、多层次、多语种涉外法治人才的需求。但当下西部地区涉外法治人才培养面临尴尬又无奈的处境,主要体现为人才需求多元但人才结构单一,人才培养形式多样而培养质量不高,人才数量不足又难以留住人才几个方面。这与西部地区高校涉外法治人才培养体系不全密切相关,也跟西部地区薄弱的人才培养基础和欠优的人才环境有相应关系。为纾解困境,通过完善涉外法治人才培养体系夯实涉外法治人才培养基础,打造良好人才工作环境,建构起西部地区涉外法治人才培养的路径,有助于西部地区涉外法治人才的培养和留用,进而服务西部地区涉外法治建设和对外开放发展。关键词:西部地区;涉外法治人才培养;困境;出路中图分类号:
3、文献标识码:文章编号:()随着我国法治进程的推进,全面依法治国要求统筹推进国内法治和涉外法治。涉外法治建设服务涉外领域的生产生活,以实现国家长治久安,社会安定有序,人民生活幸福的目的,涉外领域的国家和社会治理随对外开放政策的落实贯穿到生产生活的各方面。随着对外开放持续推进,中国将会由过去的向东开放,转变为东西兼顾;由东部地区率先发展,到东、中、西部地区共同发展,努力打造全方位、多领域、深层次的对外开放新格局。向西开放是中国对外开放、对外合作的新重点和新亮点。人的现代化是现代化建设的系统工程中的重要一环,同样的,涉外法治建设离不开人才保障,因此要点之一在于培养适应法治需求的涉外法治人才,然而值得
4、思考的问题是:西部地区的涉外法治人才培养情况如何?是否有不同于其他地区的痛点和难点?这些问题又当如何解决?等等。本文试图从西部地区的视角研究涉外法治人才需求,人才培养中的问题及成因等,并提出构建人才培养路径的方案,以为西部地区涉外法治人才培养形成一个体系性的认识,同时为涉外法治建设及人才培养等问题的研究提供参考。一、西部地区对涉外法治人才的需求在国家依法治国战略和“一带一路”倡议的指引下,西部地区迎来了新的发展机遇。随着对外开放力度的持续扩大,涉外法治在西部开发建设中的意义更加凸显。其中,人才在涉外法治建设中具有举足轻重的作用,涉外法治人才不仅是实现国家战略的宏观需求,也是推动西部地区对外开放
5、新发展的重要力量,还是西部地区落实各项改革新举措的现实需要。法学(一)实现国家战略的宏观需求改革开放四十多年,我国对外发展取得了举世瞩目的成就。我国坚定不移实行对外开放的基本国策,正以非常坚强的战略定力,大力推动形成全面开放新格局。在对外开放新格局下,我国的开放政策不再仅仅是获得外汇和技术的手段,而是中国作为一个经济大国增强其在全球治理中作用之必要。由中国主导的“一带一路”倡议将中国在对外交往中从被动地、有选择性地适应外部规则,到积极地、有选择性地重塑国际经济规则。中国正在以一个大国身份参与全球治理,推进全球治理体系变革。法治既是治国理政的方式,又是人类社会进入现代文明的重要标志。我国积极参与
6、全球治理,将中国智慧贡献于人类文明,推动构建人类命运共同体规则体系,必须善于运用法治。十九大报告指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”,这一论断蕴含运用法治参与全球治理的战略判断。推进全面依法治国,建设法治中国,在对外开放新格局下要统筹好国内法治和涉外法治两个方面。当下,法治中国建设在国内法治建设方面已经取得重大成果,加强涉外法治建设是新时代推进法治中国建设的重要方面。完善的涉外法治建设有助于在法治轨道上推进我国的国际化进程,有助于我国在全球治理体系变革中真正实现由旁观者、跟随者向参与者、引领者的转变。西部地区的对外开放在西部大开发战略实施以来,特别是党的十八大以来,获得了较多的倾向性政
7、策支持,西部地区对外开放水平显著提升。新时代西部大开发以“一带一路”为引领,进一步加大西部开放力度,西部地区的现代化和国际化进程进一步加快,中国对外开放正在“向西看”。西部地区的对外开放是我国开放格局的重要组成部分,西部地区的涉外法治建设是新开放格局下,我国实现全面法治不可或缺的一环。在全球治理体系和国际秩序深刻变革的当下,我国发展的外部环境日趋复杂。西部地区应当积极融入我国涉外法治工作战略布局,深刻领会涉外法治建设中国家安全的意义,发挥西部地区在推动全球治理体系变革中的地缘优势,充分利用西部地区人才智慧助推我国全方位参与全球治理。这需要具有国际视野和国家站位、通晓国际规则并勇于推动全球治理规
8、则变革、德才兼备的高素质法治人才推动,从而在涉外法治建设中,加强对国际法律、国际规则的研究,以坚定的政治立场、过硬的专业素质参与西部地区涉外法治建设。(二)西部地区对外开放的区域发展要求西部地区地处我国内陆,与十余个国家接壤,跟中亚、南亚、东南亚等周边国家往来有相应地缘优势和人缘优势,不断扩大的对外开放促进了西部地区与更多国家开展更深层次的往来。随着“一带一路”倡议不断推进、中国东盟自贸区持续升级、内陆型开放经济试验区、西部陆海新通道不断发展、中亚区域经济合作机制、澜湄合作机制的落实,西部地区对外发展路径更加清晰。近年来,中欧班列、中越班列、中亚班列、中老铁路等对外交往“硬渠道”相继开通,中国
9、国际大数据产业博览会、中国国际智能产业博览会、中国南亚博览会、中国东盟博览会、中国西部国际博览会等“软渠道”在西部地区成功举办。西部地区众多企业不断打开国门、走向国际,一大批外贸企业也在西部地区开展业务,西部地区对外贸易高速发展。年西部地区进出口总额 万亿元,是 年的 倍,年均增长 。西部地区对外开放拓宽了涉外法治工作领域,提高了对外协调关系、维护秩序、应对争端的质量标准,刺激了对多领域高质量涉外法治人才的需求。伴随高速的经济发展,西部地区对外政治、文化等的交往日益密切,西部地区涉外法律服务需求大幅增加,涉外法治工作领域拓展到涉外立法、涉外司法、涉外执法、涉外法律服务、涉外事务管理等诸多领域。
10、培养法律与外贸、法律与文化、法律与外语等的法学西部地区涉外法治人才培养的困境与出路熊光清:推进更高水平对外开放是重要战略宣示,人民论坛 年第 期。,“()”,“:”,参见王轶:坚持统筹推进国内法治和涉外法治,人民日报 年 月 日第 版。详见 西部地区城市数字经济指数蓝皮书()。复合型人才,有助于在各项涉外法治工作中运用法治思维、法治方式高质量解决好发展中遇到的涉外问题。结合西部地区对外发展趋势,除一般国际规则外,更需要强化对“一带一路”沿线国家、东盟国家与西部地区接壤国家的语言、法律法规、文化等的学习运用,服务“一带一路”、西部地区对外交往向纵深发展。这需要一批具有良好外语、外贸等专业基础,并
11、且通晓外国法律,能为西部地区对外开放和社会发展提供高质量法律服务的复合型涉外法治人才,在更深层次的对外开放中,审时度势,维护我国国家主权和安全,促进我国企业走出去和国外企业引进来,保护我国公民的海外权益和利益。(三)西部地区改革新举措的现实需要为服务全面开放新格局,适应新发展需求,西部一些地区出台相应举措,强化涉外法治的体系建设和法治保障作用。如重庆成立两江新区(自贸区)人民法院,负责审理重庆全市涉外商事案件;新疆对涉外民商事案件的管辖作出重大调整,多个中级人民法院和基层人民法院有权对一审涉外民商事案件进行管辖;云南省耿马县孟定人民法庭顺应涉外经济发展趋势,更名为孟定涉外法庭,以便更好地处理涉
12、外事务;四川正在打造天府中央法务区,拟为中西部地区国际化进程提供法律服务;一些西部地区转变政府职能,将涉外行政许可(如外国人入境就业许可)等事项的办理权限下放,更多基层工作者参与到涉外服务事项中。西部地区涉外法制建设新举措涉及部门多、领域广,更多基层工作者、更多非涉外工作部门加入涉外法治建设行列。西部地区服务对外开放新发展的举措,直接指向司法行政等实务部门中涉外法治人员的功能发挥,需要法官、律师、法务人员、其他法治建设者具有坚实的国内法基础,有深厚的研究功底和较强的思辨能力、行政管理能力、发现并解决问题的能力。这些改革新举措要求法律人能将国内法灵活运用至涉外领域,能对域外法律的国内运用作出适当
13、反应,能实现国内法与外国法、国际法的有效衔接,能在涉外事务的管理中实现法治建设的要求。这些因改革新举措而被纳入涉外法治建设行列的工作者,以及由改革新举措延展的涉外法律服务领域,需要相关人员在具体工作中强化涉外意识、国家意识、法治意识,以代表国家形象的标准,服务国家和人民的情怀、忠于法治的政治素养投入涉外法治建设工作。总而言之,西部地区改革新举措需要一批新的涉外法治人才落实,也需要老一批法治建设者进一步提升能力、活跃思维。新老涉外法治人才共同发力,在具体涉外事务中,运用涉外专业能力和法治思维引导并规范涉外主体行为、治理社会、解决纠纷,建设对外发展的良好秩序、扫除对外发展中的障碍,进而促进开放、维
14、护发展。二、西部地区涉外法治人才培养的现状及困境西部地区推进国家战略实施、推动区域对外发展、推行各项改革措施离不开强有力的人才保障。现阶段,西部地区的涉外法治人才培养呈现出供需不匹配、人才培养难、人才留不住等突出问题,这与高质量、多元化的涉外法治人才需求形成了强烈的冲突。西部地区涉外法治建设首先要突破涉外法治人才需求多元化但人才结构单一、人才培养形式多样而培养质量不高、人才数量不足又难以留住人才的困境。(一)涉外法治人才需求多元化与人才结构单一的矛盾自 年 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定初步提出发展涉外法律服务业,加强涉外法律工作要求以来,涉外法治建设工作在诸多领域逐渐展开。特
15、别是根据 法治中国建设规划(年)(以下简称 规划)的要求,涉外法治工作领域更加全面、内容更加丰富、要求更加严格。规划提出要完善涉外法律和规则体系、提高涉外工作法治化水平、建立涉外工作法务制度、强化涉外法律服务,这需要立法、行政、司法、法制宣传、法律服务等各领域涉外法治人才推动,需要立足国家层面、西部层面、省级层面、具体岗位层面的涉外法治人才共同发力。西部地区积极贯彻各项决议决定,在 规划指引下开展符合西部地区发展规律的法治建设工作,以新发展势头融入国家涉外法治建设,同步推进各项涉外法治工作,这需要多领域、多层级、多语种的涉外法治人才保障。多元化法治人才的价值体现在西部地区立法系统、行政系统、司
16、法系统、涉外企业等单云南大学学报(社会科学版)第 卷第 期法学位的具体工作中,但目前各单位人才价值发挥路径不同、效果不一。立法机关组建省内外高校、律所、人大的专家组成专家库发挥智库作用,政府多通过法律顾问或购买服务的方式吸纳专业力量(主要是律师)参与政府法治建设,司法系统采用人才引进或通过培训的方式强化涉外法治能力培养,外贸企业、跨境电商等企业自主招聘人才或像西部地区那样将涉外法律事务交由北上广深的总部进行处理。其中,涉及的涉外民商事诉讼、个体间的涉外纠纷多交由律师经司法程序完成,此外西部一些地区探索建立涉外法治人才库的做法也主要集中在律师行业。从西部地区涉外法治人才的实践看出,现阶段律师的涉
17、外法治才能发挥较为充分,其他法治人才知识和能力结构则比较单一。从涉外法律服务工作语种看,涉外法治人才所掌握的外语以英语为主,在 年司法部建立的全国涉外律师人才库中,西部地区涉外律师共计 名,除英语外,掌握越南语、老挝语、德语、法语等外语的律师人数分别为 人、人、人、人,涉外法治人才中的外语能力培养也存在结构性失衡。相较于西部地区涉外法治人才多元外语的需求,非通用语涉外法治人才亟须培养。(二)涉外法治人才培养形式多样但培养质量不高的尴尬现阶段,西部地区的涉外法治人才培养呈现出高校培养、培训培养、自我培养等多头培养的人才培养状况:在高校,西部地区个别高校探索并尝试了一些新的涉外法治人才培养模式,创
18、设“一带一路”法治人才培训实验班,打造“法学 小语种”专业特色,培养面向欧洲、南亚、东南亚等地区的涉外法治人才;在实践领域,结合具体业务需求,对已经服务涉外法治建设的工作者多通过培训的方式进行,培训对象涵盖涉外法官、涉外知识产权人员、涉外律师等,培训方式通过研修班、赴境外交流学习等方式进行,个别地方与境外机构联合设立律师事务所强化人才交流和业务往来;在前述培养形式无法涵盖的领域,相关人员以自我发展为导向或以业务需求为契机,自主学习涉外法律规范,自我强化涉外业务技能。目前,高校复合型涉外法治人才培养处于探索阶段,培训在法律实践领域运用较为普遍。这些或新或旧的人才培养模式,培养对象涵盖已经服务或拟
19、服务于涉外法治建设的人员,注重强化培养对象的业务知识,提升其业务素质,有助于实现由普通法律工作者向涉外法治人才的转变。然而,西部地区涉外法治人才质量离涉外法治建设需求尚有一定距离。如前所述,西部地区涉外法治建设需要知识广、能力强、素质高的复合型、应用型高素质人才,但现阶段个别高校“法学 ”的人才培养质量尚待检验:绝大多数西部地区高校仅限于传统的国际法理论教学内容,没有与西部地区对外开放区域发展需求相对应的理论课程,也没有专门针对涉外实务的教学与实践,涉外人才汉语与非通用语、法律与其他专业、国内法与国别法的复合性明显不足,应用性体现不充分。而在实践中,即便在涉外法治才能发挥较为充分的律师行业,参
20、与国际法律交流的程度也较低,的涉外律师未参加任何国际律师行业组织。此外,涉外法治人才相比于普通法律工作者而言,有“推动全球治理规则变革”的要求,有“涵养律己、德法兼修”的素质标准。尴尬的是,西部地区培养对象的涉外意识和涉外专业能力明显不足,德育实质性缺失。实践中普遍运用的培训培养和自我培养,多立足于岗位实际,专注于某一知识或技能的“才”的培养,涉及面窄,相对缺乏对素质内容、对“德”的持久养成,这与“德才兼备”的高素质涉外法治人才培养目标有一定差距。(三)涉外法治人才数量不足却难以留住人才的无奈相比于迅猛的涉外经济发展,西部地区涉外法治人才供给并不能与之相匹配。为此,西部各省都在强调涉外法治人才
21、的建设和培养,采取措施加强涉外法治人才队伍建设,完善人才引进和保障体系,但现阶段西部地区涉外法法学西部地区涉外法治人才培养的困境与出路该数据根据 年司法部公布的 全国千名涉外律师人才名单统计得出。载司法部官网,:,访问日期:。目前,西部地区尝试该种培养模式的学校有西南政法大学和四川外国语大学的“法学 法语”项目,云南民族大学开展的“法学 南亚东南亚非通用语”项目。参见冷帅等:中国涉外法律服务业探析(上),中国律师 年第 期。治人才仍然处于缺口大的状态。如重庆市拟到 年实现全市各类涉外法律服务人才在法律服务队伍中的比例达到 左右的目标,目前尚有较大的缺口。而贵州省“十四五”人才规划指出,到 年,
22、全省法律服务人才达到 万人,但 年,贵州省律师才突破 万人,离“十四五”规划目标尚有较大距离。其他西部地区也面临类似的人才缺口问题。在涉外经济蓬勃发展的当下,补足涉外法治人才特别是高质量涉外法治人才的缺口,是西部地区法治建设和人才培养的重要内容。由于前述的原因,仅靠自身培养涉外法治人才无法满足现实需要,引进人才就成为西部地区建设涉外法治人才队伍的重要途径。然而,无奈的现实是,西部地区往往难以留住从国外、国内其他地方引入的人才。西部地区人才流失严重已是困扰西部各人才部门多年的问题。据统计,年至 年,西部 省检察系统共流出人员 名,法院系统共流出人员 人。其中,特别是中青年骨干人才流失严重。甚至一
23、些从西部地区实践中逐渐成长起来的法治人才,为追求更大平台、谋求更好发展,也相继离开西部地区。青海一名基层检察官表示,每次全国优秀公诉人评选结束,发达地区会通过不同渠道以优厚的工资待遇和优越的工作条件“挖走”青海当地的全国优秀公诉人,而留下的也是因为自身原因无法离开。尽管追求个人更好的发展无可厚非,但这在客观上进一步加剧西部地区涉外法治人才缺乏的现状。三、西部地区涉外法治人才培养的困境成因西部地区涉外法治人才培养的困境成因复杂。作为人才培养主力军的高校,西部地区高校的涉外法治人才培养体系不健全;作为人才培养普遍运用的培训手段,囿于西部地区涉外法治人才的薄弱基础,并非解决涉外法治人才问题的根本之策
24、;加之西部地区涉外法治人才环境在吸才、用才、留才方面的劣势突出,人才培养成果难以反哺西部地区涉外法治建设。以上原因综合导致西部地区涉外法治人才培养难、留才难的困境。具体如下:(一)高校涉外法治人才培养体系不健全涉外法治人才培养是一个系统的工程,必须立足于地区涉外法治人才培养的定位和现状,明确为谁培养人,培养什么样的人,从实际出发,有针对、有规划地进行人才培养。基于此,涉外法治人才的培养应当在明确培养目标、培养理念、培养主体、培养模式等的基础上进行。然而,西部地区高校涉外法治人才培养体系不全、问题突出。第一,培养目标脱离实际、同质化严重。从上文论述可以看出,西部地区对涉外法治人才有实务精英、多元
25、外语等的需求,但原有的人才培养模式跟跑国内其他一流高校,更注重法学理论课程的学习,更倾向英语外语能力的培养。但西部地区师资力量较弱,优质教育资源供给不足,高校理论研究水平普遍低于中东部地区,从第二轮“双一流”建设名单看,西部地区“双一流”高校仅有 所,“双一流”学科才 个,在全国一流高校和一流学科中的占比分别为 和 ,这些问题在根源上决定了西部高校难以赶超中东部高校的理论研究。而英语作为国际通用语言在东南亚、南亚等发展中国家使用效率不高。西部地区以较低的科研实力参与较高标准的理论研究,以较大的英语资源投入适用于通用效率不高的发展中国家,这与西部地区人才实际需求和培养能力相脱离,“以低就高”的人
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