推动我国县域经济高质量发展的几个理论问题_张学良.pdf
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1、县域经济是我国宏观经济的压舱石,也是经济社会转型发展的最大短板。长期以来,县域经济的理论研究滞后于实践发展,县域经济理论在研究视角、研究范式、研究内容及发展模式探索等方面都表现出不同于传统区域经济理论的差异性特征。深入贯彻党的二十大报告精神,推动县域经济高质量发展,必须立足于我国基本国情和县域经济发展实际,从县域经济定位、县域经济功能、县域经济结构、县域经济作用四个方面系统剖析县域经济的理论内核。此外,文章还梳理了我国县域经济不同发展阶段的实践探索和主要经验,并对“十四五”时期县域经济发展的思路进行了阐释。关键词:县域经济;结构转型;新发展格局中图分类号:文献标识码:文章编号:():一、引言党
2、的二十大报告指出,要坚持以推动高质量发展为主题,着力推进城乡融合和区域协调发展,推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。城乡融合和区域协调发展既是实现高质量发展的内在要求,也是推进高质量发展的重要手段。县域经济的发展带动城乡人口、资源、环境等要素优化配置,日益成为盘活全局的关键性因素,成为推进城乡融合和区域协调发展的关键环节和重要着力点。一方面,县域经济沟通城乡,为城市和农村地区之间的资源要素双向自由对流提供了“缓冲带”;另一方面,发展县域经济也是扩大内需战略的重要基点和畅通国民经济循环的关键。县域作为城市与乡村的结合点,是维持社会安全稳定,保障改善民生、全面建成小康社会的落脚点,是支撑经济长
3、期稳健发展的关键,是推进城乡融合的主战场,也是实现社会共同富裕的根本保障。改革开放以来,我国之所以能够取得经济增长和社会稳定的两大奇迹,根本原因在于县域经济起到了压舱石的作用。在新发展阶段,以新发展理念构筑新发展格局,实现社会主义现代化强国,迫切需要保持经济高质量、更稳健、更持续的动力,而这一根本动力的源泉就是县域经济。从经济维度看,县域经济是解决“三农问题”的突破口。县城不仅是城市与乡村空间上的融合区域,“三农”问题的集中区域,也是联接城乡发展的结合点、突破口,更是城乡要素有序流动的主要载体平台和战略枢纽。我国农业扎根于县域,广大县域是农产品的供应基地,提升农业生产率和农产品竞争力、实现农业
4、产业化经营、增加农民收入的关键在于发展县域。新发展格局下,县域经济对于激发经济活力和潜力、扩大内需、实现经济社会转型发展以及国家长期战略都具有重要的战略意义。从社会维度看,发展县域经济是全面实现小康社会的重要支撑,也是构建和谐社会、落实科学发展观的根本要求,更是破解二元结构矛盾的必然选择。从空间维度看,县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的行政区划型经济,是“以工补农、以城带乡”的最佳桥梁,也是工业经济与农业经济的交汇所在,其发展的方略方式、速度力度、效果效益等对有效推进乡村振兴战略具有关键性作用。从生态维度看,县域是生物、植被、土地及水资源的主要聚集区,保护生态环境、引导经济社会生
5、态良性互动的关键在县域。尽管县域经济发展受到决策层的高度重视,但学界对其一直没有给予足够关注,相关的理论研究严重滞后于实践发展,这对县域经济的健康发展产生了不利影响。总体来看,关于县域经济的理论研究主要存在以下几个方面的问题:一是对县域经济的定位把握不清,认为县域经济是行政区划经济,忽视了县域经济的经济区划功能,区域与区位被割裂开来。从刚刚实施的各区县“十四五”规划纲要可以看出,各区县仍是以所处的行政单位为规划对象,而没有考虑经济区划的整体性、协同性、联动性,这可能会引发同一经济区划内的无序竞争、产业同构与重复、基础设施衔接不畅等问题。二是对县域经济功能把握不准,要么认为县域经济是完全的市场经
6、济,只需发挥市场在资源配置中的决定性作用就可以了,而忽视了政府的主导性;要么认为县域经济是政府指导性经济,是行政区划经济,规划、布局、运行和管理都是政府的事,市场的作用可以忽略不计。有效市场和有为政府被割裂开来,可能会导致市场作用无序发挥,政府作用或过度发挥或无所作为(即缺位)。三是对县域经济结构的把握不实,认为县域经济结构就是国家的产业结构,盲目追求产业高度化,忽视了县域经济是特色经济,结果造成重复建设、资源浪费和产业结构趋同。四是对县域经济的作用把握不明,认为县域经济不重要,在国民经济中的比重较低;忽视经济发展的阶段性特征,忽视新发展阶段下县域经济对经济高质量发展的基础性作用,忽视新发展格
7、局下县域经济对实现国内经济大循环为主体的战略地位的重要意义,导致县域经济发展与乡村振兴道路一定程度受阻。上述四大问题是新发展阶段下我国县域经济高质量发展实践中面临的突出问题,也是长期困扰县级政府的关键问题,说到底就是:县域经济本质什么?与城市经济和农村经济相比,县域经济的特点是什么?新阶段下如何发展县域经济?这些迫切需要理论界做出阐释和引导。二、县域经济定位:县域“暗箱”的合理解释新发展阶段,要推进县域高质量发展,必须正确认识和理解县域经济的本质内涵,把握县域经济发展的基本特征,顺应县域经济发展的基本规律。梳理文献发现,专门针对县域经济的理论研究较少,现有文献大多是对特定县域进行的实证探讨,这
8、些研究虽提出了一些具有区域性、阶段性和地区性的经验或参考模式,但对县域经济本质的认识不够清晰,难以深刻揭示县域经济发展的基本规律。尽管农村土地承包责任制的实施拉开了改革的序幕,但随之而来的是以城市经济为主线,以城市经济体制改革为制度创新重点,以城镇化的快速推进来获取国民经济的快速发展为主调,而以农村经济为主体的县域经济却受到了忽视。以城市经济为导向的发展战略创造了世界经济增长的奇迹,使我国在短期内一跃成为经济大国。然而,当经济增长模式向高质量发展转型时,就必须充分发挥县域经济这一中国经济发展之压舱石的奠基作用。为更加科学准确把握县域经济理论逻辑,接下来简要回顾我国县域经济发展历程。()从新中国
9、建立到改革开放之初,因该时期特定的国内外复杂形势,我国必须采取户籍管制和工农业产品剪刀差的方式来推进工业,特别是重工业和军重工业。在此期间,县域经济发展缓慢。()从改革开放起至 年,县域经济快速发展阶段。这一阶段的显著特征是农村家庭联产承包责任制的推行拉开了农村改革的序幕,激发了农民生产的积极性,乡镇企业兴起,农民进城经商,城乡联系开始加强,县域经济获得了快速发展。()年,县域经济缓慢发展阶段。这一时期城市经济体制改革的深化促进了城镇化的快速发展,中国经济围绕企业、价格、流通、外贸、土地、就业等方面进行了广泛的体制改革,改革的重心由有计划的商品经济向市场经济过渡,诸如“抓大放小”、价格“剪刀差
10、”等政策削弱了城市市民特权,激活了生产领域各项要素的活力,强化了城乡之间的协调,但带有城市偏向和农村歧视的现象仍在相当程度上存在。对于城市导向的路径依赖,导致县域经济发展缓慢。()年至今,县域经济转型加速发展阶段。随着宏观经济进入速度减缓、结构调整、动力转换的新常态,国家先后提出多点多极支撑发展战略、“两化”互动战略、城乡统筹发展战略和创新驱动发展战略,县域经济发展从“缓慢发展”向“高质量发展”转变,从“重点发展”向“整体推进”转变,从“全能经济”向“特色经济”转变,特色经济成为县域经济发展的新范式、新要求。这一时期,国家实施了全国性的脱贫攻坚战略和乡村振兴战略,进行了大规模的县域交通、能源、
11、水利、通信等基础设施建设,极大地激发了广大农村的积极性,县域经济得到快速发展,全国范围内涌现出一批经济强县,但与此同时区域经济差距不断拉大、空间格局显著异化。鉴于此,学界围绕集聚效应、区域差距、区域政策等开展了深入研究(黄玖立 等,;陈良文 等,;刘修岩,),在吸收空间经济学、演化经济学、城镇化理论、区域创新理论等西方区域经济理论的基础上,创造性地提出了具有中国特色的新型城镇化、乡村振兴、特色小镇、精准扶贫等经验理论,夯实了县域经济的理论基础。从我国县域经济发展实践看,我们走的是典型的摸着石头过河的道路,并由此积累了丰富的实践经验。然而,系统地总结归纳规律性认识,需要回归经济学的基本原理,建立
12、逻辑自洽的理论体系。当前,对县域经济的理论研究尚处于零散状态,既无法回应社会关切,也不能指导经济实践,造成了很多认识上的误区。从规范经济学的角度看,县域经济理论必须找到其价值判断标准,这个价值判断标准既要遵循经济学的基本规律,又要符合县域经济的本质特征,也即:一方面,要遵循资源稀缺、最优配置、供求机制等经济学的基本原理;另一方面,要结合我国国情,探索县域经济的定位、功能、结构和作用等基本问题。只有用发展的眼光看待县域经济在发展基础、文化制度、要素禀赋等方面的显著异质性,才能更好地理解县域经济的理论逻辑。县域经济既不是国民经济那样的宏观经济,也不完全是行政区划下的地方经济,既有区域经济的共性,又
13、有地方特色的个性。从县域经济的特点看,一方面,县域经济的主体是具有宏观经济特征的微观主体。按现行统计核算制度,我国实行的是“国家(宏观)省域(中观)县级(微观)”三级核算制,县域是国家统计核算的最基层单位。也就是说,从国家层面看,县域经济是统计核算的微观主体。另一方面,县域经济又具有微观主体的宏观经济管理特征。它不仅要传达、贯彻、落实国家的方针政策,还要反馈国家方针政策的执行效果。正是由于县域经济高度的复杂性,我们可以把县域经济定位为一个“暗箱”经济。揭开县域“暗箱”之谜的关键在于对区位理论的正确把握。区位是人类活动(人类行为)所占有的场所。对区位一词的理解,严格来说还应包括以下两个方面:其一
14、,它不仅表示一个位置,还表示为放置某事物或为特定目标而标定的一个地区、范围;其二,它还包括人类对某事物占据位置的设计、规划。区位活动是人类活动最基本的行为,是人们生活、工作最初级的需求。同时,人类在地理空间上的每一个行为都可被视为一次区位选择活动,表现为一种行政行为。例如:农业用地的选择;工厂的区位选择;县乡范围的区位选择;公路、铁路、航道等路线的选线与规划;城市功能区(商业区、工业区、生活区、文化区等)的设置与划分等。简而言之,区位就是空间区位的确定和行政区位的选择。其中,空间区位是指资源禀赋带来的自然地域,如农业区位、工业区位和城市中心等,它是随经济发展而不断聚集形成的,具有客观必然性。而
15、行政区位是指为便于管理而人为划定的社会地域。我国将空间国土划分为五级行政区位,即省市县乡村,经济活动核算是在按行政区位划定范围的基础上进行的,由此产生了空间区位和行政区位不一致的问题。经济社会发展初期,经济的聚集性不强,空间区位的形成大多依赖于资源禀赋,空间区位基本上是在行政区位下展开的;随着经济社会的发展,各要素之间的联系愈加紧密,以资源禀赋为源头的经济活动以前所未有的速度扩散与辐射,形成广泛的产业链和价值链,此时的空间区位已大大突破行政区位,如长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、环渤海城市群、国内各大城市群、城市带、城市圈等。空间区位的高度融合、密切联系,大大削弱了行政区位的职能。从上述分
16、析可以看出,区位理论与经济发展紧密相连。在经济发展初期,空间区位服从于行政区位,行政区位的主要职能是监管空间区位;在经济发展中期,空间区位在行政区位指导下谋求经济聚集,行政区位的主要职能是管理和调整,服务于空间区位;在经济发展后期,空间区位大大突破行政区位,行政区位的主要职能转变为治理。县域是集空间区位和行政区位于一体的行政组织,是经济与行政功能完整的宏观单元和国民经济核算最微观的要素。学术界对县域经济定位问题开展了有益探索,观点各有不同,但也达成了一定共识,如对行政区划,尤其是对县域行政区位的历史局限,以及经济区位的原则等方面都有定论,这为我们进一步探讨县域行政区位抑或经济区位问题提供了必要
17、的理论基础。改革开放以来,县域经济已走过了一条不平坦的道路,小康社会的全面建成给县域经济的发展提供了广阔前景。乡村振兴战略与脱贫攻坚战略的有序连接,就是要充分发挥县域空间区位的优势,通过融入城市空间区位,连接城乡产业链,做强做大乡村产业,使共同富裕成为县域经济发展的主旋律。我国已进入经济高质量发展阶段,县域的行政区位职能应进行必要的调整,以治理能力和治理体系现代化为主要目标。为此:首先,要做好空间区位的规划,主动融入周边城市群、城市中心,培养产业链,形成产业集群,以市场对资源的配置作用发挥为前提,充分考虑中心外围理论中经济发展的客观差距和产业的梯度转移,发挥好中心地经济对周边地区经济的辐射和扩
18、散,坚持经济区域内共性和个性的统一与协调,处理好地区间同质性与异质性的关系。其次,要做好行政区位的放权改革,提升政府对区位内经济社会活动管理的效率。从个体看,区域经济发展政策的适用范围有明确界线,地方保护主义一定程度上可能导致某地区与其他地区市场的割裂和经济联系的弱化,政府部门要遵循经济社会发展的规律,适时调整职能权限。在经济高质量发展阶段,行政职能要由监管向社会治理转变,应不断加强治理体系和治理能力现代化建设。最后,在编制县域发展规划时,要把空间区位规划放在突出位置,淡化行政区位的篱潘,纠正以行政区位画地为牢的错误做法。一般而言,经济单元越小,行政管制对经济社会发展的影响越显著。因此,深化对
19、县域经济区位理论的认识显得尤为迫切。经济区位的内涵在于强调经济体之间经济发展内在的客观联系与自然融合,通过有效的政策引导和行政管理,有序开展区域内人口流动、产业梯度转移、生产力布局、科技教育开发与共享等合作,形成有机系统。以行政区位为基础,忽视经济区划的影响,往往会导致地区经济的分割。尤其是当城镇化率达到 以上时,行政区划与一体化发展之间的矛盾将更加凸显,突出表现为各地纷纷出现“撤县设市”或“割裂”行政区划的局面,形成“中心外围”不融合现象。一段时期以来,我国常住人口城镇化率显著高于户籍人口城镇化率,一定程度上表明行政机制在资源配置方面的功能有所弱化。突破行政区划限制的目的在于充分发挥市场对资
20、源的配置作用,使资源配置更加符合比较优势和空间经济的基本规律和内在要求。三、县域经济功能:市场与政府的合理选择县域经济的双重定位(空间区位、行政区位)特征,决定了其具有经济和行政的双重功能,是偏重于经济还是行政成为政府面临的重要课题。从空间区位看,政府应该根据资源禀赋、比较优势,去探寻区位位置,规划区位蓝图,形成区位优势。县域经济也要依据我国经济的高质量发展阶段,合理确定空间区位优势。第一,从城市区位中去寻找。我国城镇化已进入基本实现阶段,城镇化的主要形态就是以城市群为中心,通过城市之间的协作与竞争,形成经济一体化格局。县级政府要从区域发展的角度,积极融入周边城市群,或从中心城市的角度,形成“
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