我国区域应急合作协议的制度优化——从“依法援助”到“依约协作”.pdf
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1、DOI:10.14092/11-3956/c.2023.03.010我国区域应急合作协议的制度优化从“依法援助”到“依约协作”张强(湖南师范大学法学院,湖南长沙410081)摘要:区域应急治理是应对公共危机跨界性的关键之举,而区域应急合作协议是其稳定运行的制度保障。基于“依法援助”与“依法协作”的双重模式,我国区际应急治理应当形成制度合力,开创共享、共治、共赢的新局面。尽管“依法协作”现已成为区域应急治理的潮流,但仍然具有法律定位空白、运行机制设计粗糙、横向补偿机制失位、信息共享存在壁垒等问题。通过根基维度、政治维度、系统维度、组织维度的精准分析,凸显其灵活性、专业性、可持续性等特征,实现区域
2、应急合作协议的法制化、制度化与责任化。关键词:区域应急合作;行政契约;法律定位;横向补偿;信息共享中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1008-2603(2023)03-0085-10一、我国区域应急治理的双重模式“生产力在现代化进程中的指数式增长,使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度。”1基于区域联动性、社会流动性、风险突发性等要素的不断深化,地方政府区域之间对于突发事件的管辖边界趋于模糊,突发事件也越发呈现出跨区域、跨领域、跨部门等跨界性特征,单薄的“属地管理”难以应对突如其来的公共危机,而优化区际间应急合作是提升地方应急管理水平和治理能力的核心议题2。目前,我国公共
3、应急体制已建立起了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的大格局,但仍然存在“重纵向、轻横向”的现象。我国应急治理应当深化地方政府区域之间的交流与合作,运用行政契约模式,实现区域合作的制度化与责任化。(一)“依法援助”的法律依据区域应急合作是一项系统性工程,涉及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等诸多环节,但是现行中华人民共和国突发事件应对法(以下简称,突发事件应对收稿日期:20221120基金项目:甘肃省哲学社会科学规划项目“黄河流域甘肃段水资源治理的路径研究:基本命题、模式建构与制度创新”(2021YB055);甘肃省高等学校创新基金项目“大数据助
4、推甘肃生态文明体制改革的路径研究:科技与制度协同创新的视角”(2021A-019)阶段性成果。作者简介:张强,男,湖南师范大学法学院博士研究生,研究方向:风险行政。2023年第3期华北电力大学学报(社会科学版)No.32023 85 法)存在区域应急合作制度供给不足的问题,区际合作仍停留在应急救援层面,尚未达到共同治理、深度合作的实际效果。根据突发事件应对法第 7 条第 3 款和第 52 条第 1 款规定,已形成以下两种“依法援助”机制:其一,纵向命令援助机制。区际应急援助属采取“命令与服从”的垂直模式,即上级政府对下级政府、人民政府对职能部门之间、政府对其他社会组织下达对口支援命令。其二,横
5、向请求援助机制。县级以上地方政府是应急援助的请求主体,负责向其他地区政府提出应急援助请求。上述两种“依法援助”机制的启动时机位于突发事件的事中或事后阶段,突发事件的预防、预警以及初期防控工作仍然归属于属地原则下的县级政府,区际应急合作未能实现体系化与系统化。(二)“依约协作”的制度设计“十四五”规划提出,健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制。随着区域经济社会一体化的发展与延伸,我国部分省级政府之间已尝试建立“依约协作”模式,采取签订应急合作协议的合意模式,构建契约型的长效应急合作机制,定期或不定期开展区际应急合作管理工作的交流与沟通,例如京津冀应急管理工作合作协议
6、泛珠三角区域内地 9 省(区)应急管理合作协议东北四省区应急管理合作协议等。此外,我国一些省份通过地方立法推进合作协议的落地,例如湖南省行政程序规定第 15 条第 2 款、浙江省行政程序办法第14 条第 1 款、江苏省行政程序条例第 26 条第 2 款等,其中突发事件的应对事关地域间的公共利益,应急合作诚然已是区域合作的重点内容。应急合作协议是指两个或者多个地方政府之间经过充分协商,以应急合作为目标、以平等关系为资格、以自愿合意为前提、以节约成本为关键,兼具行政性和合同性双重属性的行政契约3。应急合作协议应当涉及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节,利用协议模式来保
7、证区际间应急合作的稳定性与可持续性。当然,地方政府间达成应急援助协议时,应当充分考虑本辖区的实际应急能力和援助能力,科学合理地约定援助协议条款,达到有约必依、诚信负责,实现依法行政和依约行政的有机结合。此外,从应急援助层面分析,“依约协作”是对横向请求援助机制的功能补充,区域应急援助的启动都源于事发地的请求,但是援助行为的依据不同,即“依法请求”与“依约请求”的区别。(三)“依法援助”与“依约协作”之间的关系区域之间的应急救援主要依赖于上下级政府之间的行政命令,而较为轻视同级政府之间的主动协作。毋庸置疑,应急救援是应对突发事件的重要环节,也是“一方有难、八方支援”社会主义制华北电力大学学报(社
8、会科学版)突发事件应对法第 7 条第 3 款规定:“突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作”。突发事件应对法第 52 条第 1 款:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资,请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援,要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给,要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。”湖南省行政程序规定第 15 条第 2 款规定:“区域
9、合作可以采取签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行”。浙江省行政程序办法第 14 条第 1 款:“行政机关之间可以通过建立联席会议制度、成立专项工作小组、建设信息共享平台、签订区域或者部门合作协议等机制和方式,开展行政协作”。江苏省行政程序条例第 26 条第 2 款规定:“区域合作可以采取签订合作协议、建立联席会议制度、成立专项工作小组等方式进行”。86 度优势的具体展现,但是仅仅依靠抢救式援助根本无法与具备跨界性的公共危机所抗衡,细化区际间的应急合作才是解题之道。我国横向府际应急合作已形成了“依法援助”和“依约协作”两种模式,两种模式之间绝不是
10、非此即彼的对立关系,而厘清两者之间的逻辑关系是优化区际应急治理的关键之举。笔者认为,“依法援助”是“依约协作”的最终保障,“依约协作”是“依法援助”的必要补充,我国区际应急治理机制亟待两种模式形成制度合力,在应急管理领域开创共享、共治、共赢的新局面。应急合作协议的设计是推动区域协调发展、提升区域治理水平、增强区域应急能力的新模式,其灵活性、高效性等特征能够弥补传统政府间纵向关系中层报制、审批制在突发事件爆发时行政成本较高的不足,充分发挥其灵活、高效的优势。二、我国区域应急合作协议的现实困境随着风险社会的到来,区域应急治理应当形成“牵一发而动全身”的合作态势,只有打造全过程、全领域、全方位的应急
11、管理合作体系,才能顺畅地实现社会资源的高效整合和科学分配。我国区域应急援助主要依赖于“命令与服从”的行政模式,仍然存在援助被动性和不可持续性的问题4;尽管我国部分区域已经签订了相应的应急合作协议,但是有些协议仍停留于书面,未能发挥应急合作的实际功能,具体现实困境如下:(一)区域应急合作协议之法律定位处于空白阶段我国应急合作协议的落实依赖于区域一体化的发展战略,例如京津冀、长江三角洲等区域,而突发事件应对法所规定的属地原则强调地方政府应当“就地处理”,与应急合作协议的制度设计存在较大的冲突,应急合作协议的法律定位存在留白,主要体现在以下三个方面:其一,突发事件应对法尚未明确横向政府之间的权利(力
12、)义务,导致应急合作缺乏立法指导。尽管突发事件应对法第 52 条第 1 款设置了横向请求援助机制,但法律规定过于粗糙,接收到援助请求的地方政府也没有必须援助的法定义务,即请求方与施援方之间的权利(力)义务缺乏明确分配,责任制的缺失会损害应急合作的实际效果。其二,应急合作协议的位阶不够明晰,导致灵活性、高效性等特征无法展现。申言之,“依法援助”与“依约协作”之间的关系尚未厘清,纵向治理和横向治理之间势必会发生部分功能重合,基于行政命令极高的执行力,应急合作协议的功能也因此会受到限制,其优势则无处施展。其三,应急合作协议的法律约束力不足,其实际运行效果取决于地方政府的自发性。需要强调的是,明确应急
13、合作协议的位阶不是比较“依法援助”与“依约协作”孰轻孰重,目的在于激发两种模式优势,从而提升区域应急管理能力。(二)区域应急合作协议之运行机制缺乏精细化设计现阶段,我国区域应急合作的政策实践发展势头迅猛,全国范围内出现了制定区域应急合作协议的浪潮,但是急于达成协议的背后,难免会发生实质内容过于粗糙的问题,进而影响到应急合作协议的可操作性。结合京津冀、长三角、泛珠三角等区域的地方实践,可以归纳出以下三方面的问题:其一,区域应急合作协议规范化与类型化不足。一方面,合作协议的制定基于双方或多方的意思自治,容易出现与国家应急管理体系不适配的情况,不利于维持应急合作的秩序稳定。另一方面,现阶段的区域应急
14、合作协议未能实现科学分类,未能与当前我国应急管理法律体系形成衔接。除突发事件应对法以外,依据自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类型,我国还出台了防洪法防震减灾法消防法传染病防治法重大动物疫情应急条例生产安全张强:我国区域应急合作协议的制度优化从“依法援助”到“依约协作”87 事故应急条例等法律法规,形成“一事一法、一事一治”的整体局面,保证了突发事件应对的专业性与科学性。但现阶段的区域应急合作协议停留在总体性协议,抑或部分类型突发事件的类型,并未与相关法律完全接轨。其二,区域应急合作协议缺乏审批流程。我国尚未直接制定应急合作协议的法律规范,同时也没有制定协议签订的法律程序,导致
15、应急合作协议本身就缺乏刚性制约,仅依靠协议的软约束很难保证突发事件应对过程中有效合作能够充分开展,倡导型、承诺型的合作机制终将会流于形式5。其三,区域应急合作协议模式缺少专门执行机构。当前,我国已设立了应急管理部,专职负责应急资源的管理与整合,但是依旧受到行政区划的限制,应急管理部门未能与区域合作接轨,并且区域应急联席会议的制度设置较为松散,无法满足应急管理合作机制的常态化,不利于凝聚区域应急合力。(三)区域应急合作协议之横向补偿机制存在失位由于深受单一制与科层制的影响,我国区域应急援助展现出单向性、无偿性、被动性、竞赛性特征,施援方依据行政命令无偿向受援方进行横向转移支付,用以完成应急援助的
16、“政治锦标赛”6。无偿援助确实能够解决应急人力物力财力紧缺的现实问题,但无疑也会给施援方带来一定的财政压力。区域合作不仅仅需要构建互相承诺的信任关系,更需要激发独立主体的主动性。区域应急合作协议的设计目的就是为了建立起一项长期合作、长效合作、常态合作的运行机制,而传统的无偿援助根本无法与之相适配,我国区域应急合作协议的制度设计缺乏补偿与激励机制。一方面,无偿援助缺乏对援助双方主动性的考量,一定程度上抑制了区域应急合作的积极性7。尽管传统的援助方式可以快速进行应急资源的整合与协调,但是长期的单向付出不利于维持合作机制的协调运行。另一方面,地方利益与财政具有独立性,长期的无偿援助会损害地方利益。本
17、质上讲,无偿援助实则是将施援方纳税人的财产无偿转移给受援方使用8,临时性的无偿援助确实能够体现“众志成城”、“一方有难八方支援”的民族气节与政治素养,但实则会有损施援方的地方利益,应急合作利益激励与补偿机制的缺失无法保证机制本身的公平正义。(四)区域应急合作协议之信息共享机制存在壁垒在信息化、智能化和数字化时代,信息采集与共享是风险治理的关键抓手,也是应对公共危机的核心工具。区域数据信息共享机制,是指各区域之间大数据信息平台以增强政府公信力、提升行政效率、提升服务水平为契机,实现联动协作的工作机制。信息共享的前提是搭建数据平台,只有保证数据平台有序衔接,才能实现应急工作信息的高效共享。突发事件
18、应对法第 37 条规定,国务院建立全国统一的突发事件信息系统,旨在于加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作,该条款的设计偏重于“条块”关系,尚未涉及区域应急合作的信息共享。受限于行政区划与地域差异等因素,区域应急合作仍然存在信息壁垒,主要体现为共享渠道不够畅通、信息共享较为滞后、工作标准尚未统一、个体信息不能互认等情形,导致应急信息共享机制处于碎片化状态。此外,信息共享机制决不能忽视个人信息的保护,应当制定更严格标准的工作程序,保证信息采集、存储、交换和共享等环节的合法性与正当性。华北电力大学学报(社会科学版)突发事件应对法第 37 条规定:“国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方
19、各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统,汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息,并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通,加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作”。88 三、区域应急合作协议的维度要素全球化的风险化解和危机应对,必须在法治的框架内运行,完全脱离法治管控的行政应急权力行使,势必引发超越危机本身的、更大的“次生灾害”9。法治的运行逻辑不是机械地照本宣科,否则将会陷入法律工具主义的陷阱。尽管突发事件应对法尚未规定“应急合作协议”的相关事项,但是我国区域的应急合作应当将法治思维也融入区域应急治理当中,以
20、应急合作协议为纽带,实现区域应急治理从“命令与服从”单一结构向“以横向合作为常规、以纵向命令为保障”双重结构的转型与升级。据此,区域应急合作协议应当围绕根基维度、政治维度、系统维度、组织维度四重维度进行分析,为其提供理论供给。(一)根基维度:诚信政府建设诚信是法治的基石,诚信政府建设是社会主义核心价值观“诚信”融入法治政府的题中之义,也是实现法治政府建设的必由之路10。法治政府建设实施纲要(20212025 年)提出健全政府守信践诺机制、建立政务诚信监测治理机制、建立健全政务失信记录制度、建立健全政府失信责任追究制度等具体措施,用以推进政务诚信建设。诚信政务建设应当引入契约精神作为行为指引,横
21、向关系层面体现自由、平等、互惠的价值诉求,纵向关系层面彰显依法行政、依约行政的政府职责11。同时,诚信是任何合作的前提,非隶属关系政府间的合作机制应当贯彻诚信为本理念,而且契约也是独立互助的理性选择。契约精神是推进区域应急治理转型的关键,是实现应急合作协议制度化、责任化的理论基础。当前,我国应急合作协议多以承诺型、宣告型为主,突发事件爆发时实际运行效果甚微,此种现象不利于维持区域应急合作的稳定性与可持续性。契约精神则对区域应急合作协议提出以下要求:其一,区域应急治理的合作意愿应当属于互惠协作的真实表达,而非竞赛式的政治任务。从功利角度出发,“政治竞赛”确实能够迅速地解决突发性问题,但区域应急治
22、理的长效机制需要稳定的运作秩序才能有效应对社会风险的不确定性,只有回归互惠协作本意,才能发挥区域应急治理的制度优势。区域应急治理的互惠协作本意是从“内”驱动而提升应急治理能力,将应急合作的“外因”转换成“内因”,直接增强合作主体的积极性与参与度。其二,区域应急合作协议的内容应当具有可操作性,而非宣告式的文本罗列。“依约协作”治理突发事件应当充分考虑合作主体之间各自的优势与劣势,细化应急协作方法,科学配置区域应急资源,切合实际制定合作方案,客观层面保证协议本身能够落地。其三,区域应急合作协议应当坚持科学决策,而非粗糙式的“一刀切”。区域应急协作的高效运转离不开科学决策与专业措施,结合四类突发事件
23、的属性,制定涵盖事前、事中、事后的协作机制,凸显区域应急治理的专业性与科学性。(二)政治维度:央地关系处理好央地关系是区域应急治理得以运行的政治保障,也是激活中央政府与地方政府双重治理优势的重要举措。美国借助州际协议模式形成了十分成熟的区域应急合作机制,即美国应急管理援助协议(theEmergencyManagementAssistanceCompact,EMAC),EMAC 协议涵盖专门管理机构、援助事项与细节、应急援助运程等实质性内容,以国会批准为生效要件,并且国会作为最高立法机关参与到协议签订的过程之中,直接解决了规范性与强制性不足的问题12。需要注意的是,美国联邦制赋予地方极大的自主权
24、,为了强化州际间的应急合作,通过最高立法机构赋予 EMAC 协议强制力,用以保障其实施效果。张强:我国区域应急合作协议的制度优化从“依法援助”到“依约协作”89 基于高度集中的单一制,我国区域应急合作协议是中央政府与地方政府之间行政应急权的灵活运用与协调分配,中央政府应当纳入应急治理体系之中。我国区域应急合作协议的实际运行不是割裂的垂直纵向关系,而是采取多元方式中和无偿援助的政治性与协作治理的互助性。进入风险社会,“属地为主”的应急模式已无法对抗公共危机的“跨界性”,区域应急合作不仅涵盖事前、事中、事后的时间维度,还兼具事发地、毗邻地的空间维度。突发事件应对具有迫切性,而危机控制的机会稍瞬即逝
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