推动设区的市高质量立法研究——基于安徽的实证考察.pdf
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1、2 0 2 3年8月第3 9卷第4期皖西学院学报J o u r n a l o f W e s t A n h u i U n i v e r s i t yA u g.,2 0 2 3V o l.3 9 N o.4推动设区的市高质量立法研究 基于安徽的实证考察许 田1,丁国峰2(1.安徽警官职业学院 法律二系,安徽 合肥 2 3 0 0 3 9;2.安徽大学 法学院,安徽 合肥 2 3 0 6 0 1)摘 要:立法质量是立法工作的灵魂,经济社会的持续健康发展需要高质量的立法予以引领、保障和推动。用什么样标准来衡量和评价立法质量的好坏,至今在理论和实践层面都没有达成统一的共识。通过对理论和实务
2、界有关立法质量评估制度的总结和思考,得出判断和衡量设区的市地方立法质量五要素标准。以此作为分析考察安徽省设区的市自2 0 1 5年修订的立法法赋权以来的立法质量现状的标准,提出改进和提高我国设区的市立法质量的对策建议,以期指导和推动地方立法实践的发展。关键词:立法质量;标准;现状;对策中图分类号:D 9 2 0.0 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 9-9 7 3 5(2 0 2 3)0 4-0 0 7 8-0 8*收稿日期:2 0 2 3-0 4-1 1基金项目:安徽大学欧洲联盟研究中心课题项目“基层社会治理法治化的西方经验与启示”(E U AHU 2 0 2 1 0 1)。作者简介:许
3、田(1 9 7 7-),男,安徽长丰人,硕士研究生,助理研究员,研究方向:行政法、法治政府;丁国峰(1 9 8 0-),男,湖北英山人,博士,教授,博士生导师,研究方向:经济法、竞争法。立法质量是衡量立法工作成效的核心要素,是立法工作的生命线。2 0 1 9年中央全面依法治国委员会第二次会议指出,发展要高质量,立法也要高质量,要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。立法质量的高低关乎经济社会的高质量发展,关乎善治的实现。自2 0 1 5年立法法修改赋予设区的市立法权以来,各设区的市积极行使立法权,制定了大量的地方性法规和政府规章。这些地方性法规和政府规章的质量怎么样,采用什么样的标准去衡
4、量和判断,在立法过程中有没有需要改进和提高的地方,这些问题自立法法修改以来受到了实务界和学界的广泛关注。学界对设区的市立法研究主要集中在以下几个方面:一是深化了设区的市立法权限范围及内容的研究。易有禄从法律保留、列举事项、立法权能三方面对设区市立法权限范围进行了阐明,指出取得立法权的设区市应当严格在立法法规定的范围内行使其立法权1。郑毅从中央与地方的关系视角出发,认为应当从严限定设区的市立法权限范围,规范诠释了设区的市立法权限范围,特别对“城乡建设与管理”事项的内涵进行了界定2(P 6 4-7 0)。二是关注设区的市立法现状的实证研究。闫然,马潇从全国层面,对2 0 1 8年设区的市立法现状进
5、行大数据分析,并对设区的市立法进展、趋势和特点进行总结,提出改进设区的市立法的对策建议3。马竞遥从地方层面,以广东省设区的市为样本,对设区的市立法现状进行了考察,指出设区的市立法实践中出现的问题,同时提出从强化人大主导作用、完善工作机制、扩大公众参与、强化区域合作、加强队伍建设等五个方面来完善设区的市立法工作4。三是开展了对设区的市立法能力的研究。徐凤英认为,立法能力是设区的市行使立法权的前提,同时也是设区的市做好立法工作的核心和关键,提出了应从优化立法资源配置、明确立法主导能力、提升立法项目选择能力、增强法规草案起草能力、完善立法后评估能力等五个方面加强设区的市立法能力建设的具体举措5。综上
6、所述,这些研究一方面偏重于从某一方面阐明问题,给出举措,缺乏全面、系统的研究;另一方面,实证研究层面仅涉及设区的市立法成效、问题及改进对策措施,而对设区的市立法工作质量的衡量和判断标准的研究很少。本文尝试从地方立法质量标准视角出发,进行设区的市立法实务研究,评价赋权后设区的市立法工作质量的好坏,查找并分析影响设区的市高质量立法的因素,提出改进和提高我国设区的市立法质量的具体措施。一、设区的市地方立法质量标准的界定用什么样的标准来衡量和评价地方立法质量的好坏,至今在理论和实践层面都还没有达成统一的共识。在理论研究层面,国内学术界对地方立法质量的研究主要集中在地方立法质量的现状及问题、制约或影响地
7、方立法质量的因素以及提高地方立法质量的具体措施和对策,而对地方立法质量的评估标准方面的研究却很少。其中,有代表的观点如下:刘惠荣、李鸿飞提出地方立法评估的标准体系的三个维度:即合法性、适用性和规范性6;王亚平提出地方性法规立法质量评估指标体系的4个标准,即法理标准、价值标准、实践标准和技术标准7;李冰强、杨越、张莹提出立法前评估指标体系的六个指标,即必要性、合法性、协调性、可操作性、影响性和特色性8。在实践层面,全国范围内有多个地方就地方立法质量评估制定出台了地方性法规、政府规章和规范性文件。比较有代表性地方性法规有 安徽省人大常委会立法后评估办法 南京市人大常委会立法后评估办法 广州市人大常
8、委会立法后评估办法等,规章有 广东省政府规章立法后评估规定 厦门市规章立法后评估办法 苏州市规章立法后评估办法 等,规范性文件有 上海市规章立法后评估办法 太原市政府规章立法后评估办法 安徽省设区的市规章质量评估办法(试行)等。从上述立法后评估的文本内容上看,各地对立法质量评估的标准认识不统一,出台的标准各异,差异性较大;从评估标准设定内容上看,内容过于抽象,主要以定性指标为主,量化指标较少,操作起来主观性较强,客观性不足。总结理论和实践层面有关地方立法质量评估标准的成果,设区的市地方立法质量的衡量和评价标准至少应包含五个方面二十二个具体指标(见表1)。具体地说,一是政治性标准,是指地方立法工
9、作要坚持党的领导,坚持正确的政治方向,积极主动的贯彻落实党的路线方针政策9。立法,从本质上说,是国家意志的反映和体现,而我国是中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家,所以立法必须首先反映和体现党的主张和人民的意志,立法的过程就是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程,是把党的路线、方针、政策转换为法律规范,成为全社会共同遵行的行为准则的过程。由此,可以说政治性标准是衡量和评价地方立法质量的首要标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法是否符合党的路线方针政策;(2)地方立法是否坚持以人民为中心;(3)地方立法是否自觉贯彻落实党委、政府的重大决策部署;(4)地方立法是否维护国家
10、法治统一;(5)地方立法内容是否符合社会主义核心价值观。二是合法性标准,是指地方立法本身要合法,即立法的实体和程序都要合法。立法是法定的立法机关依照一定的权限和程序制定规范性法律文件的专门活动,可见合法性标准是衡量和评价地方立法质量的基本标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法主体,包括地方性法规的制定主体和政府规章的制定主体,是否存在突破 立法法 规定的立法权限范围进行立法;(2)地方立法内容是否与上位法相抵触,是否存在“上有政策下有对策”的现象,旨在抵消、改变或者规避上位法规定;(3)地方立法是否有超越法定权限,限制或者减损公民、法人、其他组织合法权利或者增加其义务,增加或者扩大国家机关的
11、权力或者缩减其责任的现象;(4)地方立法是否存在违法设定行政许可、行政处罚、行政强制,或者对上位法设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变的情形;(5)地方立法是否做到严格按照法律规定的立法程序进行立法。三是实践性标准,是指地方立法要突出实用性,体现地方特色,能够解决当地实际问题。这是衡量和评价地方立法质量的重要标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法设定的制度是否符合本地社情民意和经济社会发展的实际需要;(2)地方立法设定的具体措施是否具体、明确,具有较强针对性和可执行性,是否能够解决实际问题;(3)地方立法目的与实现立法目的所设计的手段包括制度、具体措施、权利义务分配是否合理、
12、匹配,符合比例原则;(4)地方立法是否做到立改废并举,是否能够根据党的方针政策的变化、上位法的修改废止、现实情况的重大变化而及时进行修改或者废止。四是技术性标准,是指立法工作机制符合立法技术规范。立法是一项技术性很强的专门性工作,必须遵循一定的立法技术规范,因此技术性标准是衡量和评价地方立法质量的形式标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法的体例、结构是否科学、逻辑清晰、层次分明;(2)地方立法的名称是否规范、准确、精炼;(3)地方立法的语言和条文表述是97第4期许 田,等:推动设区的市高质量立法研究否简明、准确、规范;(4)地方立法条文的标点符号使用是否准确。五是实效性标准,是指立法后的实施
13、效果,这是衡量和评价地方立法质量的价值标准。它至少包含以下指标:(1)地方立法目的是否有效实现,是否有效解决了当地实际问题,引领、推动、保障了当地经济社会的高质量发展;(2)地方立法实施后群众满意度如何,是否取得了良好的社会效果;(3)地方立法实施后执法机关反应如何,是否实现了行政管理目的,维护了国家和社会公共利益,保障了公民、法人和其他组织的合法权益;(4)立法机构是否自己开展或委托第三方开展立法后评估,是否根据评估结果对立法进行了修改完善或废止。这些衡量和评价标准适用于地方立法工作的整个过程中,包括立法前、立法中和立法后,且不仅适用于对立法文本质量的衡量和评价,也适用于对整个立法工作包括立
14、法后实施效果的衡量和评价。通过此标准对设区的市立法质量进行衡量和评价,可以全面了解和掌握各设区的市立法质量现状,发现立法工作中存在的问题、不足和短板,进而有针对性地提出解决方案,为指导和推动设区的市地方立法工作提供参考依据。表1 设区的市地方立法质量衡量和评估标准衡量和评价要素具体指标一、政治性标准1.地方立法是否符合党的路线方针政策2.地方立法是否坚持以人民为中心3.地方立法是否自觉贯彻落实党委、政府的重大决策部署4.地方立法是否维护国家法治统一5.地方立法内容是否符合社会主义核心价值观二、合法性标准1.地方立法主体,包括地方性法规的制定主体和政府规章的制定主体,是否存在突破 立法法 规定的
15、立法权限范围进行立法2.地方立法内容是否与上位法相抵触,是否存在“上有政策下有对策”的现象,旨在抵消、改变或者规避上位法规定3.地方立法是否有超越法定权限,限制或者减损公民、法人、其他组织合法权利或者增加其义务,增加或者扩大国家机关的权力或者缩减其责任的现象4.地方立法是否存在违法设定行政许可、行政处罚、行政强制,或者对上位法设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变的情形5.地方立法是否做到严格按照法律法规规定的立法程序进行立法三、实践性标准1.地方立法设定的制度是否符合本地社情民意和经济社会发展的实际需要2.地方立法设定的具体措施是否具体、明确,具有较强针对性和可执行性,是否能够
16、解决实际问题3.地方立法目的与实现立法目的所设计的手段包括制度、具体措施、权利义务分配是否合理、匹配,符合比例原则4.地方立法是否做到立改废并举,是否能够根据党的方针政策的变化、上位法的修改废止、现实情况的重大变化而及时进行修改或者废止四、技术性标准1.地方立法的体例、结构是否科学、逻辑清晰、层次分明2.地方立法的名称是否规范、准确、精炼3.地方立法的语言和条文表述是否简明、准确、规范4.地方立法条文的标点符号使用是否准确五、实效性标准1.地方立法目的是否有效实现,是否有效解决了当地实际问题,引领、推动、保障了当地经济社会的高质量发展2.地方立法实施后群众满意度如何,是否取得了良好的社会效果3
17、.地方立法实施后执法机关反应如何,是否实现了行政管理目的,维护了国家和社会公共利益,保障了公民、法人和其他组织的合法权益4.立法机构是否自己开展或委托第三方开展立法后评估,是否根据评估结果对立法进行了修改完善或废止08皖西学院学报第3 9卷 二、安徽省设区的市立法质量现状考察(一)赋权后设区的市立法基本情况2 0 1 5年3月1 5日修订的 中华人民共和国立法法 第7 2条、第7 3条、第8 2条赋予所有设区的市地方立法权。自2 0 1 5年3月1 5日至2 0 2 2年1月1日,近七年来安徽省1 4个新赋权的设区的市共制定地方性法规1 2 9件,政府规章7 1件;修改地方性法规1 3件、政府
18、规章6件;废止规章2件,无地方性法规废止件。按照上述地方立法质量的衡量和评价五要素标准对赋权后安徽省1 4个设区的市地方立法质量情况进行综合分析和评价,得出如下结论:(1)各设区的市在立法工作中始终坚持正确的政治方向,积极主动的贯彻落实党的路线方针政策。各设区的市能够做到坚持在党委领导下推动地方立法工作,在编制五年立法规划、年度立法工作计划以及具体立法工作中坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持立法规划、年度立法计划报请地方党委审批,重要立法以及立法中涉及重大体制、重大政策调整等重大事项及时向地方党委请示报告,立法内容能够体现和贯彻党的路线方针政策和地方党委的重大决策部署,体现社会
19、主义核心价值观,维护社会公平正义。(2)各设区的市基本能够做到依照 立法法 规章制定程序条例 规定的权限和程序开展立法活动。为了细化 立法法 规章制定程序条例 相关制度性规定,有1 3个设区的市制定了地方性法规立法程序规定,1 1个设区的市制定了规章立法程序规定,并在立法实践中得到有效贯彻执行。(3)各设区的市在立法工作中能够坚持问题导向,根据本市的具体情况和实际需要进行立法,以解决当地经济社会发展中的突出问题。如在已制定的涉及“城乡建设与管理”的7 7件地方性法规和4 9件政府规章涵盖城乡规划、城乡建设、市政设施、道路交通、市容环境、园林绿化、户外广告、烟花爆竹、安全管理(电梯安全、消防安全
20、、危化品安全)、养犬管理、物业管理、垃圾管理(包括城乡生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾)、文明促进、制止浪费等十几个方面的具体问题;已制定的涉及“环境保护”的2 4件地方性法规和9件政府规章涵盖大气污染防治、扬尘污染防治、水资源环境保护、风景名胜区保护、矿产资源保护、野生动物保护、林木保护等七个方面的具体问题;已制定的涉及“历史文化保护”的1 5件地方性法规和1件政府规章涵盖文物保护和非物质文化遗产保护等方面的具体问题。(4)各设区的市在立法体例结构、立法项目名称、立法条文表述等方面基本符合立法技术规范要求。从立法体例结构上看,以追求体例结构完整的“大块头”立法逐渐减少,“小快灵”立法成为趋势,如
21、宿州、黄山市制定制止餐饮浪费行为条例;淮北、宿州、马鞍山等市制定城市养犬管理条例;宿州、蚌埠、滁州、池州等市提请制定文明行为促进条例,都是推动“小切口”立法的生动体现。从立法文本名称看,“管理”“保护”和“促进”成为设区的市立法最鲜明的特征,在1 2 9件地方性法规名称中含有“管理”“保护”“促进”的共计8 5件,约占总数的2/3;在7 1件政府规章名称中含有“管理”“保护”“促进”的共计5 4件,约占总数的3/4。从立法条文表述上看,设区的市地方性法规的立法条文语言表述相对于政府规章更加规范,立法语言技术有待进一步的提高和完善。(5)设区的市立法在引领、推动和保障当地各项事业改革发展、化解社
22、会矛盾与冲突中发挥了积极作用,促进了当地经济社会高质量发展。据报道,安徽省法治营商环境在全国工商联发布的2 0 2 2年度万家民营企业评营商环境主要调查结论,位列全国第8位1 0。2 0 1 5年至2 0 2 1年期间,安徽G D P总量由2 0 1 5年的2.2万亿跃升到2 0 2 1年的近4.3万亿,将近翻了一番,位居全国第1 1位。7年时间里,安徽省在全国的G D P排名上升了3个位次。(二)影响设区的市高质量立法的主要因素1.立法权限、程序的合法性不严格按照立法权限和程序进行立法的现象仍有发生,主要表现在:一是个别新赋权的设区的市少数立法件似有突破立法法规定的“地方性事务”范围之嫌。如
23、X X市长江江豚保护条例,长江江豚的保护区域涵盖整个长江流域,涉及湖北、江西、安徽、江苏等多个省,显然不属于某一地方性事务,关于长江江豚的保护立法理应由国家层面统一立法或者通过跨省区域协同立法来解决为宜。二是由于立法法未就设区的市地方性法规与规章立法权的18第4期许 田,等:推动设区的市高质量立法研究界限作出明确具体的规定,实践中出现了相同的立法事项,有的设区的市制定了地方性法规,有的则制定了政府规章。如有关养犬管理事项,淮北、宿州、宣城等市就养犬管理制定了规章,而芜湖、安庆、池州、黄山等市就养犬管理制定了地方性法规。三是立法程序规定的执行存在不规范、不到位的现象。如 规章制定程序条例 规定“
24、起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧,对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响,人民群众普遍关注,需要进行听证的,起草单位应当举行听证会听取意见”,实践中仅有芜湖、铜陵等少数市举行过立法听证。2.立法选题、内容的特色性、创新性一是体现安徽地方特色的立法较少,自主性和创新性立法不多。在制定的1 2 9件地方性法规中,有明确立法依据的有8 9件,约占地方性法规制定总数的7 0%;无明确立法依据的有3 9 件,约占地方性法规制定总数的3 0%。在制定的7 1件规章中,有明确立法依据的有6 1件,约占政府规章制定总数的8 5%;无明确立法依据的有1 0件,仅约占政府规章制定总数的1 5%
25、。以上数据表明安徽省设区的市在创新性立法方面比较保守慎重。二是立法选题、立法内容的趋同化现象不同程度的存在。如有9个市就城市综合管理事项进行了立法、1 1个市就园林绿化事项进行了立法、9个市就安全管理事项进行了立法、1 2个市就烟花爆竹管理事项进行了立法、1 0个市就养犬管理事项进行了立法、1 2个市就垃圾管理事项进行了立法等。在这些选题相同的立法文本中,据不完全统计,内容完全一样的条文比例约占2 0%,内容基本相同的条文约占7 0%。三是立法内容与上位法的重复和相似现象时有发生,立法精细化程度有待提高。如有的直接复制上位法的相关条款,有的将上位法中的一条拆成几条,有的把上位法的几条合并为一条
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