数字技术嵌入乡村治理的三维透视.pdf
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1、理论探索 2023年第4期(总第262期)数字社会治理专题数字技术嵌入乡村治理的三维透视翟翌罗实(重庆大学,重庆400044)摘要 乡村基层治理是国家治理的基础,是乡村振兴的保障。而数字技术与治理的结合,能够为提升乡村治理效能、促进乡村善治提供强大驱动力。具体而言,数字技术嵌入乡村治理具有数据整合、联动协作、敏捷便利、全景敞视等四方面优势。对实现“乡村治理有效”而言,诸优势内蕴实现乡村治理资源的供需衔接、实现乡村治理主体的多元协同、实现乡村治理方式的简约复归三重作用机理,从而促进国家治理的一般知识与乡村地方实践知识的协调,实现乡村可持续发展。因此,解决乡村治理中存在的行政替代自治、技术异化等问
2、题,实现数字助推治理有效,必须从技术适配、机制保障、理念驱动等三个路径整体推进数字技术在治理中的运用,才能发挥数字化在乡村治理中的正向效用,实现中国式治理现代化。关键词 乡村治理,数字技术,治理现代化中图分类号 D630 文献标识码 A 文章编号 1004-4175(2023)04-0029-09乡村治理是国家治理的基石,是乡村振兴的保障。伴随数字时代的到来,数字技术在乡村治理中愈发重要,为提升乡村治理效能、促进乡村善治提供了强大的内驱力。2019年中央印发的 数字乡村发展战略纲要 指出,“着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用”,明确了数字技术在乡村治理中的基础地位
3、;2021年中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 指出,要“提高基层治理数字化智能化水平”,为乡村治理“智能化”转型锚定方向;中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见 强调,要完善信息化支撑的基层治理平台,完善推广积分制、清单制、接诉即办等方式,为乡村治理创新提出数字行动方案。显然,在顶层设计上,中央立足于“基层数智效能”推进治理现代化,亟待以数字技术赋能乡村治理,实现共享共治共建的治理格局。虽然学界在实践中观察到因技术执行偏差与拼凑产生“数字形式主义”,或因数字留痕、政绩表现流量化滋生“指尖形式主义”,但不可因此忽视数字技术所内蕴的治理优势。
4、明晰数字治理的正向要素,才能把握中国式治理现代化的正确方向。因此,本文拟在挖掘数字技术嵌入乡村治理的优势下,分析数字技术嵌入乡村治理的作用机理,并探寻数字技术嵌入乡村治理的具体路径。一、数字技术嵌入乡村治理的优势数字技术指利用数字信号和计算机等设备进行信息处理、传输和存储的技术,涵盖大数据、云计收稿日期 2023-05-17 基金项目 重庆市社会科学规划项目“人类命运共同体 视域下的 国际行政法 研究”(2021YBCS40),重庆市社会科学规划英才计划项目“行政法视野下中国高校教师聘任改革的理论与制度研究”(2022YC073),中央高校基本科研业务费项目“行政法治视阈下我国高校教师聘用制改
5、革研究”(2021CDJSKJC32),主持人翟翌。作者简介 翟翌(1983-),男,广西河池人,重庆大学法学院政府规制与公共政策法治研究所所长,国家智库重庆大学国家网络空间安全与大数据法治战略研究院副院长,教授、博士生导师,主要研究方向为行政法学、公共治理等。罗实(1992-),男,湖南怀化人,重庆大学法学院博士生,主要研究方向为行政法学、公共治理等。29理论探索 2023年第4期(总第262期)数字社会治理专题算、人工智能、区块链等。在乡村治理中,数字技术将资源、主体、行动、组织、制度等要素纳入数字场景,具有很大的优势。(一)数字技术以数据整合优势嵌入乡村治理。在资源下乡背景下,优化公共资
6、源配置是实现治理有效的前提,而资源与数据息息相关。一方面,数据本身作为重要资源,可为治理提供依据;另一方面,公共资源的获取、评估、配置、分布等亦需要数据来表达,进行直观呈现。首先,数字技术具有数据收集优势。通过数字技术,即利用各种传感器、摄像头、卫星、数字终端等可实现对各类数据(如社会经济数据,包含村民画像、经济金融、教育投入、公卫医疗等;基础设施与环境数据,包含土地利用、交通运输、自然环境资源等;农业数据,包括农作物种、畜牧养殖等)低成本覆盖、一体化采集、自动化监测、标准化存储、多渠道获取,使“乡村碎片化的数据集成化,使数据资源资产化”1。其次,数据技术具有数据传输优势。数字技术以二进制为基
7、础,采用标准的网络协议和接口,可以实现不同设备、系统间的广域互联。海量数据可以通过标准网络快速准确地在不同节点之间传递、同步,避免人工传输的劣势。在乡村治理场景下,可消弭信息壁垒,实现资源信息的动态更新。最后,数字技术具有数据分析优势。通过统一数据平台,运用大数据分析方法,能对海量复杂的数据进行量化分析、关联分析、预测分析,挖掘数据间的相互关系和发展规律。特别是生成式人工智能的兴起,可以通过无监督学习乡村海量多源数据,识别数据间的关联,自动构建知识图谱,展现乡村治理全貌,为在乡村事务管理中作出准确判断和科学决策,提供智能支持。(二)数字技术以联动协作优势嵌入乡村治理。数字技术依托通信的泛在连接
8、,具有联动协作优势。这种优势与乡村社会状态达成耦合,嵌入乡村治理。首先,数字技术的“即时连通性”契合乡村人口流动加剧的状况。自2000年开始,我国城乡人口流动性增强,2021年流动人口规模达2.47亿,占总人数18%2。这种流动与“人地分离”造成村民与村级组织、政府政策法令、村务等发生多方“尾部断链问题”3,削减治理效能。在数字化时代,数字技术基于数字终端,以“即时连通性”为村民参与治理提供了新的公共话语平台。同时,数字技术的连通性使乡村电商等数字产业得以下沉孵化,客观上为其他多元主体“共同在场”创造条件。其次,数字技术的“社群聚合性”特征契合乡村自组织状态。传统乡村由农业关联和血缘地缘伦理形
9、塑,其主要依托乡贤自治、村规民约等地方实践,实现自我管理,是乡村内生秩序的体现,如“村民理事会”。数字技术通过将社群虚拟化,强化了传统自组织结构,使各主体能进行沟通和博弈,引导各主体基于自身优势和要素进行自发组织,实现资源分配优化。如村民可通过智能合约在共识机制下,实现经营贡献、行为贡献等记录,激励村民参与,实现资源效用最大化。最后,数字技术的“开放共享性”特征契合应对人情与规范、公事与私事相杂糅的复杂治理环境,有利于解决一些“模糊性”的乡村事务。一方面,数字技术可实现数据、资源与信息的开放共享,利于各主体实现情、利、责的相互套嵌,达成权利义务整体平衡,以在复杂环境中共同决策与行动;另一方面,
10、应对突发事件时,通过数字技术能快速共享不同主体经验知识,发挥群策群力之效。(三)数字技术以敏捷便利优势嵌入乡村治理。伴随资源下乡带来的基层治理行政化4,村务处理大量耗费在规则、流程、材料上,易出现草木皆兵的治理冗余以及“痕迹治理”等情况,挤压了村民的公共空间。而数字技术能推进治理的敏捷便利,缓解治理负担,提升合作效率。首先,数字技术的实时监测有助于提升治理感知的敏捷性。一方面,通过遥感器、监控视频、传感网络等技术,能够对自然资源、人居环境、公共设施等目标进行感知与持续监测;另一方面,还能通过社交媒体、移动终端、网络调查等实现对乡村社会的舆情监测。这增强了治理的响应性,有利于迅速提升治理主体对环
11、境变化和突发事件的感知能力,节省了行政人力成本。其次,数字技术的“一键通办”有助于提升政务处理的敏捷性。通过数字政务平台,可实现一站式在线办理,简化服务流程,提高办事效率。如借助数字身份认证,在线提交各类申请材料,实现“少跑腿”;通过数字平台的后台数据自动关联比对,减少村民重复提交材料,实现“少填表”;借助数字签名等技术可实现在线签署,各部门在平台上完成审核流转,实现“零跑动”;借助人工智能可实现对材料的自动审核审批,促进乡村事务的“速办结”,推动乡村政务的敏捷便利。最后,数字技术的“网络动员”有助 30理论探索 2023年第4期(总第262期)数字社会治理专题于提升合作行动的敏捷性。一方面,
12、通过数字网络能实现“意见领袖、网络传递、情感动员、网络信任和自下而上的动员”5,助益重拾邻里间情感归依,促进村民互帮互助;另一方面,数字动员可快速形塑村规民约,重拾熟人社会珍视信誉、尊崇名望的风气,使村民更易调动本土实践知识快速处理村务,而非拘泥于繁杂规则。(四)数字技术以全景敞视优势嵌入乡村治理。数字技术因其公开、共享、可视、互动的技术特征,具有“全景敞视”优势,嵌入乡村治理。首先,信息公开优势。数字技术通过降低公开成本、提高公开频次、扩大公开范围、增强信息互动与可视性,实现全景式的治理信息公开。如通过政务网站、社交媒体、数字终端公开会议记录、财政预算、项目申报、政策法规等信息,这有利于村民
13、与其他主体快速、全面地了解治理活动。其次,数据共享优势。一方面,数字技术有助于政务数据的开放共享,通过数字平台可分享基础设施、公共资源、产业发展等数据,打破条块壁垒和“数据孤岛”;另一方面,数字技术有助于村民数据共享。村民在生产、经营、生活中所产生的非隐私数据往往是治理的一手资料,数据共享有利于多元治理知识纳入国家行政体系。再次,责任溯源优势。数字技术可助力乡村治理各环节精细化,追踪各方责任,明确责任主体。如通过政务系统实现对各项服务的全流程监管,使各操作环节都记录操作日志和责任人信息,便于责任追溯;又如通过项目管理系统全景监督项目的立项、实施与验收情况,跟进各方责任,有助于防止出现摆花架子、
14、做表面文章的“象征性政策执行”与“推诿扯皮”等现象。最后,监督评价优势。我国基层治理具有锦标赛特征,个别基层政府为求政绩而将治理关切集中在政绩指标上,导致如“软指标”硬化、文牍主义、指标导向下“无事找事”等现象,村民真实关切无法满足。而数字技术提供如在线评价、社交媒体、云端监督等监督评价手段,可增强村民对治理活动的监督评价力度与即时性,倒逼政府主动提高透明度和服务质量。二、数字技术嵌入乡村治理的作用机理实现乡村治理的有效性,受资源配置性和村民主体性双重影响。换言之,优化供需关系与资源配置、激活以村民为主体的乡村秩序,促成村民自发共同解决涉及制度性、服务性以及空间性的所有乡村公共议题,才能实现治
15、理有效。而数字技术以其在数据整合、联动协作、敏捷便利、全景敞视的优势带来治理增益。这不仅在于数字技术赋予政府精确、全面的数字能力,加强精准行政,更重要的是其能促进乡村自我管理,推动各方主体平等合作与参与,协调“资源下乡”“规则下乡”所蕴藏的国家治理的一般知识与乡村地方实践知识,从而助推乡村治理,迈向数字善治。(一)资源匹配:促进乡村治理资源的供需衔接。乡村治理本质上是各主体针对公共目标展开资源整合与配置的活动,资源要素是贯穿乡村治理的“元”问题6。特别是在取消农业税、乡村基本任务由“资源提取”向“资源输入”转变的情况下,合理配置公共资源更为重要。而治理阻滞的关键在于资源下乡与乡村需求的错配。这
16、不仅源于政府在公共项目供给时,缺乏对不同乡村需求进行有针对性的调研,还因为村民需求表达受到时空、组织等方面的梗阻。而数字技术“使得信息、资源、人员等要素在线上线下得以精准匹配”7,化解自上而下层层分包、杂糅各级政策意志的公共项目与符合乡村社情、民情特征的内生需求间的冲突。首先,利用数字技术,能够聚合、链接多种外生资源,在资源供给丰富性上满足村民差异化需求,提升公共资源对接能力。如四川省邛崃市全域推广腾讯“为村”平台,将基层服务与群众多元需求精准对接,在平台上开通汽车票务、医疗挂号等10项智能便民服务和169项“不见面审批”政务服务。截至2020年,群众通过“为村”平台预约各类服务7.14万次,
17、“为村”管理员指导村民使用“为村”平台开展各类政策咨询9.76万次8 99。如内蒙古自治区扎赉特旗建设现代农业产业园,通过搭建物联网+智慧农业服务和科技创新两个平台,实现技术咨询、智能农装、风险预警、农产品销售与质量溯源等多种数字功能,打通了10个管理部门的信息孤岛,有效服务裕丰、龙鼎等 25 家龙头企业与 93 家合作社、近 300 个种养大户、115个职业农民,直接受益人口约5万多人,满足了村民在便民政务、通勤出行、公卫医疗、农业生产、产品流转上的差异性需求。其次,利用数字技术,可在整合乡村人口、教育、医疗、资源存底和分布等数据元基础上,通过用户画像、数据挖掘、深度学习等手段,充分挖掘和精
18、准识别村民需求。譬如,曾为全国贫困县的河南省濮阳市台前县,利用 31理论探索 2023年第4期(总第262期)数字社会治理专题中国移动“智慧精准扶贫系统”,通过对贫困户致贫原因、务工状况、文化程度等数据进行分析,实现贫困组织(县/村等)、贫困户、贫困人口的精准识别,并定制化设计扶贫方案,加强干部与扶贫对象的精准匹配,直观呈现政府扶贫和爱心人士扶贫等各类项目的帮扶需求,实现了精准识别、匹配、帮扶与管控一体化9。这直接得益于利用大数据技术进行用户需求挖掘。最后,利用数字技术,可发挥即时连通优势在信息交换中的作用,使村民需求表达与意见反馈更为通畅,使作为“需求方”的村民重新在场,让需求者的声音以高效
19、率、低成本地被公共资源供给者所了解,实现公共服务内容由同质化向情境化转变,满足村民个性化需求。如浙江省湖州市南浔区港胡村基于“浔礼e家”文化信息平台,实行“村里点、镇上报、区里送”机制,让村民不出家门就能在线享受优秀公共文化资源,满足了村民的精神文化需求10。又如内蒙古自治区赤峰市敖汉旗通过“敖组通”智慧平台,开设书记信箱、村聊信息、供求买卖等模块,打造全方位线上服务站点,畅通沟通反馈渠道。更可观的是,该平台将民意采集进行汇总,自动生成“数字治理日报”进行每日推送,使村民直观了解结办率、响应率11。(二)多元共治:促进乡村治理主体的多元协同。多元主体协同是促进乡村内生秩序发展的关键。通过多方合
20、作,可提供多元治理实践知识支持、促进民主参与优势互补,实现乡村发展的协同效应,为乡村振兴注入活力。而基于数字技术的连接、聚合、开放等优势不仅能加强沟通和表达,还能在治理博弈中强化团结,增强村民对治理的认同感。首先,在主体参与层面,数字技术以高效便捷消弥线下治理的成本冗余,降低村民及其他社会主体参与门槛,促进治理的规模效应和质量效应,打破传统乡治的“精英独白”,以时空超链打破线下的时空束缚,推动传统行政单向治理向多元系统治理的方式转变。一方面,数字技术以平等自由的互动空间,打破政府话语主导和村民的参与冷漠。如浙江省萧山区戴村镇在“映山红”治理平台基础上,推出映山红2.0版本的“工分宝”,村民可以
21、方便地参与在线学习、荣誉申报、民主评议等活动,实现了高效信息传递和沟通。在平台上,村民可以通过各种活动赚取工分,获得资源优先权,激发了村民参与意识。另一方面,数字技术拓展了乡村治理的主体成分构成,使参与主体更为多元。中国数字乡村发展报告(2022年)显示,全国农村电子商务进农村综合示范项目已支持1489个县,义务教育学校联网率已达 100%,全国 69%的区县已建立区域全民健康信息平台,全国近53万个行政村建立法律顾问微信群20多万个。这客观上增强了多元主体对乡村治理的参与,促进了不同领域的知识合作。其次,在治理互动层面,数字技术增强了多元主体的协作,通过相互联结和共同参与治理实践,自然创设出
22、合作化行动模式。一方面,增强政府部门与组织间的协同。如重庆市渝北区聚焦解决村级组织工作事项多、机构挂牌多、盖章证明多等问题,依托“渝快办”、政务云等数字平台,推动政务数据资源流通,实现数据互通、资源共享、联动联办,避免重复提交纸质证明,使群众“少跑腿”、数据“多跑路”,变“群众来回跑”为“部门协同办”,实现了松绑、减压与提效12 46-47。另一方面,增强了政府与其他多元主体的协同治理,特别增强了“第三领域”的治理韧性,缓解了规则下乡与乡村自治的冲突。例如,浙江省桐乡市乌镇利用“乌镇管家”云平台促进农村社区、专业社工、社会组织的“三社联动”,并借助云平台吸纳村民,培育孵化“乌镇管家”村民自治队
23、伍。最后,在监测监督层面,数字技术通过对多元主体吸纳,使各主体在数据、流程透明的前提下,相互监测监督。一方面,通过数字技术,政府与基层组织可对乡村状况进行持续监测。如浙江省衢州市余东村以“乡村大脑”为理念,基于乡村大脑驾驶舱实现对“一域三点”水位监测、山洪灾害“红橙黄绿”四色预警、独居老人健康运动监测、车流人流交通动态监测,在防灾预警、养老扶弱、交通安全等领域取得良好效果13。另一方面,通过数字技术,能够使村民等主体了解政府与基层组织的治理行为,通过数字“一张图”“一张网”直观了解治理进度、治理成果,缩短各治理主体与治理事项、治理目标与认知程度的距离,并可进行问题反馈、评价治理效果,防止工作走
24、偏、错位。如浙江省云和县村民为治理污水自发组建微信群,通过“微信治水晒场”监督交办问题 90余件,从而达到有效治理污水的目标14;又如,浙江省桐庐县推出“亲清地图”,通过一村一赋码,村民可直接扫码查询本村项目、资产、资源、农房审批等信息,知晓项目进度、资金流向等情况。同时,将资产、资源、小额工程等相关模块进行 32理论探索 2023年第4期(总第262期)数字社会治理专题汇总,显示廉政风险指数。(三)简约治理:促进乡村治理方式的简约复归。简约治理是针对大国治理现实、出于维系乡村共同体而形塑的治理形态,具备简洁、高效、低成本特征。现代乡村简约治理主要通过“群众路线”“驻队”“包村制”“工作组”等
25、非科层方式实现,发挥其科层制与社会自治“结合点”作用15,有利于平衡国家一般治理知识和地方实践知识。虽然从某个侧面讲,数字技术的非人格化特征为科层政务带来精准性,但基于数字优势,同样能为简约治理的复归带来正向促进。首先表现在治理场域的群众性和可及性。数字技术重塑了乡村治理场域,将实体公共空间拓展至虚拟空间,拉进了村民间的时空距离,拓宽了公共议事的渠道,通过多模态(视频、图片、语音、文字)在诉愿的真实性、表达的自由感、公共话语的平民化、信息共享与交互的透明度等方面大大超越了传统会议、纸质媒介等方式,具有及时性、响应性和真实性,为村民围绕乡村治理“中心事项”进行话语建构、议事协商、知识博弈提供了可
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