全球数字治理碎片化的表现、成因与应对.pdf
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1、 全球数字治理碎片化的表现、成因与应对 王硕内容提要目前全球数字治理呈现出明显的碎片化特征,其主要体现在三个维度:治理主体、方式和涉及的子议题。具体来说,虽然有多元行为体的参与,但在国际层面仍没有达成合作的共识;虽然有多种治理方式,但基本是对抗的;虽然涵盖了诸多子议题,但缺乏共同的核心议题。全球数字治理之所以出现碎片化,除了国际无政府状态下的自助体系、逆全球化的国际背景以及理性选择的驱动等普遍性因素外,还在于数字资本主义与数字社会主义之间的较量,风险社会失控的可能性以及数字安全的泛在性等特殊性动因。这不仅拉大了各国间的地缘政治张力,加剧了国际数字贸易结构的失衡,还进一步引发了国际媒体对真相的扭
2、曲。在此背景下,需坚持中国特色社会主义道路,持续推进数字技术的发展;强调消费者主权,联合欧盟共同反抗美国企业主权的无限扩张;加快建设数字丝绸之路,积极构筑数字治理共同体。关键词全球数字治理碎片化数字主权数字资本主义 中图分类号 文献标识码 文章编号 ()一、引言当前世界进入到数字化时代,数字领域的各类行为体博弈已不再局限于科研实力的比拼,而是开始加强对全球数字治理规则制定权的竞争,数字治理正在从“用数字来治理”转向“对数字进行治理”。其中,国家行为体主要根据自身的需要扩充或新建国家层次或地区层次的数字治理规则;非国家行为体或是在原来的经济治理规则中增加对数字治理问题的关注,或是以新增工作组、扩
3、展议程等方式将数字议题纳入其治理框架。这些传统机制与新机制、新平台共同构成了全球数字治理的新图景,但是该治理结构呈现出“碎片化”的特征,且表现出特殊性。特殊性在于其他议题治理碎片化主要表现为治理冗杂,但治理主体、治理方式与治理子议题皆存在最大公约数,而全球数字治理的碎片化则主要表现为治理赤字,治理主体、治理方式与治理子议题皆相互对抗。对此,世界经济论坛已明确指出,“当前全球主要风险之一是数字治理的碎片化”。习近平总书记提出,面对各国对数据安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理等方面的关切,中方愿同各方探讨并制定全球数字治理规则,携手打造开放、公平、公正、非歧视的数基金项目:国家社会科学基金重大项目
4、“大数据主权安全保障体系建设研究”();教育部人文社会科学研究青年基金项目“国家空间治理的内在机理与实践机制研究”();河南省博士后科研资助项目“混合驱动 的全球气候治理体系下中国气候外交战略选择”(),“,”:年第 期 字发展环境。同时,中国的数字经济发展总量虽然居于世界第二,但是中国庞大的数字经济规模尚未有效转化为数字贸易竞争力,数字治理规则制定仍迟滞于其发展速度。因此,要增强中国数字贸易竞争力,在碎片化的全球数字治理体系中获取优势,重视并探寻其碎片化的表现、成因与效应,这是实现网络强国、数字中国目标的重要内容。二、全球数字治理碎片化的表现目前全球数字治理呈现出明显的碎片化特征,且主要体现
5、在三个维度,分别是治理的主体、方式和涉及的子议题。具体来说,虽然有多元行为体的参与,但在国际层面仍没有达成合作的共识;虽然有多种治理方式,但基本是对抗的;虽然涵盖了诸多子议题,但缺乏共同的核心议题。也就是说,全球数字治理不仅呈现出“补丁化”的形态,还表现出一定的竞争性,而且这种态势还在持续加剧。全球数字治理主体碎片化就国家行为体而言,主权国家仍是全球数字治理的主导性力量,联合国贸易和发展会议()统计显示,迄今为止,全球已有 个主权国家采用没有国际共识的内向型数据政策,分别根据自身国情出台了各种不同程度的关于数据跨境流动的立法。就超国家行为体而言,当前还没有国际组织在数字标准制定上发挥出权威的先
6、导作用,该工作只能分散在全球数百个组织之中。即使是具有代表性的联合国框架下三大经济治理组织,世界贸易组织()、国际货币基金组织()和世界银行(),也只是分别根据自身原有的优势,将数字服务贸易、数字货币、数字基础设施领域的融资纳入原有的经济治理机制。但是原有机制很难适应数字议题的特殊性,因此三大组织并没有发挥出主导性作用,也没有组建起全球数字治理机制复合体。区域性政府间组织同样如此,如经济合作与发展组织()虽然在数字税合作领域,建立起“税基侵蚀和利润转移包容性框架”(),为各国提出了反映最大共识的“统一路径”方案,但美国因自身提出的“安全港”机制倡议没有得到多数成员的通过而选择退出谈判,导致欧洲
7、也选择单边征收数字税的行动,激发起各国调查和单边制裁行动。虽然拜登上台以后回归了谈判,目前各国仍无法接受其立场。同样的,亚太经合组织()创新性地提出“探路者计划”,鼓励部分成员根据具体情况率先采取行动和措施,待条件成熟后,再将其推广至全体成员。但到目前为止,“探路者计划”也基本处于停滞状态。目前仅澳大利亚提出的“跨境隐私规则体系”(),可谓全球数字治理集体行动的一次成功实践。但是,年美国联合日韩等国将 独立出了 ,使得 从多边合作成果退化为部分小集团规则,削弱了其原有的代表性和包容性。另外,七国集团()新创的“人工智能全球合作伙伴组织”(),最终也演变为排外的人工智能俱乐部,并致力于将仅代表发
8、达国家利益的人工智能规则推广为世界标准。就次国家行为体而言,他们具有专业性和封闭性的内生特点,如以电气与电子工程师协会()、习近平:中方愿同各方探讨并制定全球数字治理规则,新华网,:。,“,”:机制复合体指由政府间组织()围绕特定议题所制定的机制、制度、原则或规范网络集群,也被称为主机制,主要区别于非政府组织()、跨国公私伙伴关系()、私人的跨国监管组织()等制定的机制集群和机制联结。参见 ,“,”,:税基侵蚀和利润转移行动计划:关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明,国家税务总局网,:。,“,”:全球数字治理碎片化的表现、成因与应对 美国计算机协会()、人工智能促进协会()为代表的行业协
9、会,以及以国际网络联盟、中国人工智能产业技术创新战略联盟、人工智能产业发展联盟为代表的产业联盟界定着数字行业规则。私人部门主导的标准化组织,如互联网基础设施标准领域的 ,标准化领域的 ,以及移动通信标准化领域的 等主导着数字 地址和域名系统。他们在所辖政府的不同监管下存在一定的矛盾。另外,在一些联邦制国家内部,在联邦层面还没有形成统一的数据保护法典,各州市立法分散。就个人而言,目前由一些志趣相投人士所创建的开放式源代码项目,以及只要遵循相应的开源软件许可证协议,就可以公布软件源代码的网络平台,项目数量正以指数级速度增殖,预计在 年将超过 亿。还有许多智库专家凭借知识和技术权威“代理人”介入全球
10、数字治理,如全球网络空间稳定委员会()由 名专家组成,美欧成员占比超 ,构成一个不具开放民主程序、但保证决策效率的封闭熟人圈子,其所创建的一些规则机制被 巴黎倡议 和欧洲 网络安全法案 采纳,影响力与日俱增。另外,由互联网名称与数字地址分配机构()前董事会董事、法国前外交官贝特朗德拉夏佩尔()发起的互联网与司法管辖权政策网络(),发布的系列报告亦被二十国集团及七国集团等采纳,影响力可见一斑。全球数字治理方式碎片化数字具有多重属性,各国为了在数字安全与数字发展之间寻找平衡点,根据自身国情秉持着迥异的治理目标,选择性地强调数字的部分属性,国际社会中继而产生了以美国为代表的自营式治理方式、以欧盟为代
11、表介入式治理方式和以中国为代表的改进式治理方式。这三种治理方式在运作机理、治理理念、采取措施等方面存在明显的差异性和对抗性。美国基于其数字经济和数字技术的先驱优势,强调数字的“企业财产”属性,提倡“企业主权”,鼓励数字跨境流动自由,尽可能少地降低政府对数字自由市场的干预,放任数字自营治理。在此基础上,美国出台 爱国者法案 云法案“清洁网络计划”等进攻型机制来实施数字长臂管辖,并拉拢“五眼联盟”国家建立数字俱乐部,制裁打击华为和以 为代表的 产业等。同时,美国在双边和区域自由贸易协定中亦注入自身的倡议,如其主导的 、等,皆积极倡议数据跨境自由流动,指责数据存储本地化,竭力将“美式治理”推广成为世
12、界标准。欧盟缺乏与美国抗衡的“独角兽”企业,其 的数据存储于美国的巨头数字平台中,其单一市场受到美国严重挤压,再加之“棱镜门”事件的恶劣影响,欧盟着重强调数字的“个人财产”属性,提倡“个人隐私主权”。欧盟认为有效保护数据隐私权利是促进数据跨境流动的前提和基础,遂制定出全球最高标准的个人数据隐私保护规则 一般通用数据保护条例(),要求其他国家只有达到欧盟认证的隐私保护标准,方能允许其使用欧盟数据并放松数据跨境流动,即欧盟采取介入式治理方式。除此外,欧盟还颁发了 数字市场法案 数字服务法案,用以针对大型科技平台(主要是美国企业)的压制,为自身的新兴企业争取空间。同样的,欧盟在与越南、加拿大、新加坡
13、等国签署的自由贸易协定()以及与日本签订的 经济伙伴关系协定()中,皆重视对个人隐私和欧盟单一市场的保护。开放式源代码项目指源码可以被公众使用的软件,并且此软件的使用、修改和发行也不受许可证的限制。中国信息通信研究院:全球数字治理白皮书(年),中国信通院网,:。郭丰、林梓瀚:互联网与司法管辖权政策网络()进程评析,互联网天地 年第 期。,“,”:,“,”:?:年第 期 但需注意的是,欧盟对个人数据隐私的严格保护事实上扮演着贸易壁垒的角色。中国等发展中国家面对美国的“数字战略合围圈”,以及欧盟具有强大规制能力的限制标准,则强调数字的“公共财产”属性,提倡“本国境内的数据主权”,积极参与全球数字治
14、理机制谈判,针对不符合数字共同体的议案提出改进式治理方式,如中国提出的 全球数据安全倡议,建议重要数据的形成、流动、存储、使用等应在本国政府的监管之下进行。但在保障国家安全的前提下,中国亦提倡允许数据在区域内自由流动,如中国在 数字经济伙伴关系协定()和 区域全面经济伙伴关系协定()中,试图构建一种平衡的中间道路,就是在保留各国国内适当监管约束权的基础上,提供便利性条款,从而打造一个更全面的数字经济政府间合作框架。在 携手构建网络空间命运共同体 白皮书中,中国进一步呼吁各国在全球数字治理中应坚持安全与发展并重、鼓励与规范并举,共同遏制信息技术滥用,合作打击网络恐怖主义和网络犯罪。总之,主权在网
15、络空间层面界定的分歧,使得各种全球数字治理方式更多处于竞争态势。再加之,数字领域盛行追随外交,如墨西哥、加拿大、日本等追随美国重视数字跨境自由,韩国、越南等追随欧盟强调数据隐私保护,格鲁吉亚等发展中国家追随中国侧重于数据本地安全。同时,世界上还有诸多“数字饥渴”的国家和地区,他们在全球数字治理中只能采取“数字依附”模式,被迫遵循其最大经济伙伴的既定模式,这将加剧全球数字治理方式上的不可调和性。全球数字治理子议题碎片化数字领域的子议题复杂多元,且分属在不同的治理“层”,如物理层、逻辑层与应用层,各层议题虽从宏观上可以归类为“数字资源的分配与管理”与“数字行为管理规范”,但内核侧重点上有很大区别。
16、加之,由于缺乏统一共识的多元主体与相互合作的治理方式,全球数字治理子议题及其相关规则制度必然走向碎片化。目前各国和国际组织在数字领域常设的议题一般有:数据跨境流动、人工智能治理规则、数字平台责任界定、全球数字税规则、数字货币、数字贸易规则、数字技术规则、计算机设施本地化、源代码保护、电子传输免关税永久化等二十多个方向。不常设的议题清单更是在逐渐无限延长。通过整理,当下各类行为体关注的数据类别基本有:自愿数据和观察数据、结构化和非结构化数据、公共和私人数据、即时和历史数据、敏感和非敏感数据、企业对企业()数据、企业对消费者()数据、政府对消费者()数据、消费者对消费者()数据等等。同时,各主权国
17、家对限制数据跨境流动程度诉求也不同,有完全数据本地化(印度、巴基斯坦、肯尼亚等)、部分数据本地化(中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、土耳其等)、有条件的数据流动(欧盟、韩国、墨西哥等),而且不同行为体在不同时期,对数据的分类和流动限制在不断发生变化。这些数字议题的治理起点不同,使得所提出的治理规则和规范也不同,甚至是互相掣肘。再加之,各国在全球数字治理谈判中采取过度简化的策略,只希望对方要么同意跨境数据自由流动,要么限制数据流动,这不仅导致各议题之间无法找寻到最大的公约数,也使全球数字治理在后续的一系列机制谈判中很难确定治理的焦点,无法在国际层面形成最大限度确保跨境数据流动收益公平分配的主机制。在这一
18、点上,可以反观全球气候治理,该领域也涉及诸多子议题,但不管哪个子领域的气候治理机制都是围绕减少碳排放这一个最大公约数运行,只是减排的程度有所差异而已。也就是说,全球数字治理与其他议题治理碎片化的不同之处,不仅在于治理主体、方式和子议题皆缺乏合作共识,而且呈现出对立相抗不相容等特点。三、全球数字治理碎片化的成因各类全球治理议题在国际无政府状态的自助体系、逆全球化的国际背景以及行为体的理性选择驱中华人民共和国国务院新闻办公室:携手构建网络空间命运共同体 白皮书(全文),人民日报 年 月 日,第 版。全球数字治理碎片化的表现、成因与应对 动等普遍性因素下,碎片化成为皆需面临的主要问题。但是有的议题(
19、如全球气候治理议题)在这些动因下尚能尽可能地协调治理结构间的矛盾,进而提升正向的治理效应。然而,全球数字治理的碎片化还存在着以下特殊性成因。数字资本主义与数字社会主义之间的较量导致全球数字治理主体难以调和数字本身只是一个工具,但数字资本主义的逐利扩张本质使数字附带上了信息地缘政治、经济地缘政治的色彩,也推动着全球数字治理主体间呈现出进攻和防守的对抗特点,导致彼此间难以调和。具体来说,目前西方霸权国家的产业资本和金融资本正在逐渐式微,尤其在新冠肺炎疫情、经济衰退、贸易摩擦等全球外部环境剧烈变动的背景下,商品和资本的全球流动性减弱。而数字经济具有报酬递增的规模效应,美国凭借自身在国际社会中数字经济
20、发展的绝对优势,将数字资本主义视为护持其霸权的新场域,并积极将美式数字治理规则输出为世界标准。同时,数字资本主义与传统资本主义的“资本芯”并无本质区别,只是经济运转方式从“实体性生产”转向了“虚拟化生产”,剩余价值的获取从“劳动决定”转向了“数字技术决定”,挤压发展中国家和欠发达国家的手段从“显性的有限剥削”转向“隐性的无限剥削”。对此,哈佛大学肯尼迪学院教授维克多麦尔 荀伯格()指出,金融资本主义逐渐式微,“数字资本主义”终将取而代之,并成为主导未来世界经济的发展方式。但是,随着新兴发展中国家群体性崛起,他们对内推进产业数字化转型,对外积极争取广阔海外市场,一面不断提升防范扩张性全球数字治理
21、进攻的能力,一面持续增强输出数字规则的意愿。同时,面对数字资本主义对人和技术的异化,数字社会主义从公共利益的角度理解自由、民主和科学的同一性,克服资本主义条件下分工所代表的阶级差异、阶级矛盾和阶级压迫。也就是说,数字社会主义不以数字为核心,而是以人民为中心,以普惠共享为原则,以实现共同富裕、供需平衡和分配均衡为社会目标。但这也加剧了数字霸权国家在数字领域中的战略焦虑,进一步激化全球数字治理主体间的对抗。风险社会失控的可能性导致全球数字治理方式分而治之数字与风险社会的融合,使原本人为可控的社会风险进一步放大,甚至走向了失控的边缘,进而导致全球数字治理方式分而治之。具体来说,工业社会的目标旨在生产
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