区域协调发展视阈下的边疆治理及其现代化.pdf
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1、2023 年第 4 期109区域协调发展视阈下的边疆治理及其现代化罗强强 孙浩然摘要:当前,学界通过将“国家主义”“域际主义”等新视角引入边疆治理研究,虽然在一定程度上弥补了“区域主义”取向存在的不足,但依然缺乏对边疆治理同国家治理以及同其他地区治理之间关系的科学审视。区域协调发展视阈提倡打造一种常态化的边疆治理区域协作模式,超越了“域际主义”取向的边疆治理理念。它既强调统筹边疆地区内部和国家内部各区域的力量与资源,又注重区域间合作以及边疆地区同国家整体之间的协调,是对“域际主义”取向的新发展。在这种理念下,推动边疆治理现代化不仅需要构建相应的政策体系,增强边疆省份及自治区内部各级政府和部门间
2、的互动、加强边疆地区同次边疆地区和祖国内地的合作,同时要继续深化边疆治理同国家治理全局的融合以及协调推进国内治理与国际治理。关键词:边疆治理;区域协调发展;区域统筹;现代化中图分类号:D6文献标识码:A文章编号:10008691(2023)040109092022 年 7 月,习近平总书记在考察新疆时,对坚决贯彻党中央决策部署,完整准确贯彻新时代党的治疆方略进行了部署,并多次对边疆社会稳定、凝聚边疆人心、改善边疆民生等问题进行强调a,他在党的二十大报告中指出:“加强边疆地区建设,推进兴边富民、稳边固边”b。这些重要指示反映了党中央对边疆治理的高度关注,为学界研究边疆治理提供了总方向。当前,随着
3、研究的不断深入,“区域主义”取向存在的不足逐渐显现出来,学界出现了“国家主义”和“域际主义”等研究边疆治理的新视角,将当前边疆治理研究的重点聚焦在如何推动边疆与国家腹地的整合,提出了基于“域类”来明确边疆问题性质与治理措施的边疆治理理念,创新了对边疆治理的理解方式。但是,这些观点对实现边疆地区同祖国其他地区治理的平衡与一体化关注不足,与中国式现代化所追求的发展与治理平衡要求尚存差距。c区域协调发展战略不仅直面各区域间的经济差距,还内含实现不同区域公共服务均等化与社会治理一体化等价值导向,既为促进边疆地区与其他地区的协作提供了依据,又为推动边疆治理与国家治理的融合更基金项目:本文是国家社会科学基
4、金高校思政课研究专项“西北民族地区高校大学生中华民族共同体意识培育路径研究”(项目号:20VSZ090)、国家社会科学基金项目“西部边疆地区基层干部治理能力提升机制研究”(项目号:22BZZ069)、云南大学新一轮双一流建设重大项目中国乡村社会大调查(CRSS)的阶段性成果。作者简介:罗强强,男,云南大学政府管理学院教授、博士生导师,主要从事民族地区社会治理、民族社会学研究。孙浩然,男,云南大学政府管理学院博士研究生,主要从事民族地区社会治理研究。a本报评论员:完整准确贯彻新时代党的治疆方略 建设团结和谐繁荣富裕文明进步安居乐业生态良好的美好新疆,人民日报2022 年 7 月 16 日。b习近
5、平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗,北京:人民出版社,2022年,第 32 页。c王江成:中国式现代化的三个目标意涵,中国社会科学报2023 年 3 月 1 日。110新了理念。因此,从区域协调发展的视阈重新审视当前的边疆治理是铸牢中华民族共同体意识的当务之急和时代之需。一、边疆治理:从“区域主义”到区域协调发展无论是王朝国家对整体国家地缘格局与文化格局的考虑,还是中华人民共和国成立以后,中国共产党解决以往边疆少数民族受压迫受歧视等现实问题的实践,都推动了边疆治理“族际主义”取向的发展,为陆地边疆地区的社会稳定提供了“元政策”。但是,“族际主义”取向的视角
6、在一定程度上导致了新的民族关系紧张与不平衡,在今天很难再用于充分认识日益复杂的边疆现实和指导边疆治理。学界也由此展开了对“族际主义”取向的反思,普遍开始以一种更具开放性的眼光来整体地看待边疆问题和边疆治理,提出了边疆治理的“区域主义”取向。a“区域主义”取向改变了以往学界对边疆治理的认知,避免了“族际主义”取向可能出现的“民族”与“边疆”连用或混用的认识不足,开创性地以边疆整体发展为研究前提,并在研究中系统整合了边民利益保障、边疆制度改革、边疆治理理念以及民族关系问题等,确定了根据边疆问题的特点探索针对性区域政策的研究目标,奠定了以全面性、综合性的研究视角看待边疆问题与审视边疆治理的研究方向,
7、为边疆治理的研究提供了新视角与新思维,因此,“区域主义”取向也逐渐成为学界研究边疆治理绕不开的话题。随着研究的不断深入,“区域主义”取向存在的不足也愈发显现出来。第一,“区域主义”取向使边疆治理的主体“狭隘化”。“区域主义”取向在以行政区划确定边疆治理的对象和范围的同时,又在研究过程中将边疆治理主体限制为边疆省(自治区)、市(州)、县及生产建设兵团团场的政府及群众,忽略了“次边疆”与“主边疆”的互动和互构关系,也缺乏对中国同境外接壤国家共同解决部分边境问题的考虑。b第二,“区域主义”取向使边疆治理的对象“特殊化”。虽然“区域主义”取向淡化了民族问题在边疆治理全局中的重要性,但却在研究中过度突出
8、了边疆地区,没能在真正意义上从国家整体的角度审视边疆治理,容易在研究中重新滑入“族际主义”取向的逻辑预设,或者产生边疆治理与国家治理的“二元结构”以及边民与非边民的“二元结构”。第三,“区域主义”取向有可能导致边疆治理“封闭化”。尽管“区域”在不同研究领域的意义有所不同,但无一例外都指向了某一具体或抽象的特定“区间”,这种基于特定空间区域的研究视阈可能会导致在研究过程中将边疆治理置于国家治理全局之外,误入“边疆本位”的错误逻辑。针对“区域主义”取向的不足,运用“国家主义”和国家整合等视角研究边疆治理逐渐得到学界的重视,提出边疆治理的展开就是国家权力不断将原本失序的“平滑空间”转变为“纹理空间”
9、和“强国家空间”的过程,c以“国家在场”的原则界定边疆区域和边疆治理的演进逻辑,指出国家是边疆治理的本质性规定,认为边疆治理的首要功能在于彰显国家属性与实现国家目的d,从而将边疆治理研究的重点聚焦在如何推动边疆与国家腹地的整合以及实现“边疆本位”到“国家本位”的转变e,提出了“合为纲、异而治”的逻辑进路f,以铸牢中华民族共同体意识为导向推进新时代边疆治理,综合运用情感治理与文化治理应对边疆治理难题g。由此不难看出,学界在反思“区域主义”取向的过程中,已经明显在尝试超越以往研究a周平:中国的边疆治理:族际主义还是区域主义?,思想战线2008 年第 3 期。b高永久、崔晨涛:“一带一路”与边疆概念
10、内涵的重塑兼论新时代边疆治理现代化建设,中南民族大学学报(人文社会科学版)2018 年第 2 期。c朱金春:“空间层化”与秩序重塑:边疆治理的空间意象与逻辑机理,云南民族大学学报(哲学社会科学版)2022 年第 2 期。d刘永刚、侯红霞:边疆治理的“国家在场”与新时代中华民族共同体建设,云南民族大学学报(哲学社会科学版)2023 年第 1 期。e杨明洪:新时代我国边疆治理现代化的逻辑转换困境与转换路径,学术界2022 年第 10 期。f胡佳玲:边疆治理的逻辑进路研究基于边疆异质性的分析,云南民族大学学报(哲学社会科学版)2020年第 1 期。g方盛举、吕朝辉:论中国陆地边疆的软治理模式,云南行
11、政学院学报2016 年第 1 期。2023 年第 4 期111经验,并认识到需要从国家治理全局的高度来探索边疆治理的增长空间。然而,将边疆治理简单纳入国家治理体系的做法同样不可取,地方治理依然需要考虑到本地区的特殊性。换句话说,要在统筹边疆治理普遍性与特殊性的基础上,打造一个中央政府与边疆地方政府同时为元治理者的“双核治理”模式a,或从边疆地区内部、边疆地区与其他地区之间的“内域际”以及中国同其他国家的“外域际”三个层面,推动边疆治理从“区域主义”逐渐转变为“域际主义”b。边疆问题产生于边疆地区,但其影响范围显然早已超出了边疆地区。在这一前提下,解决边疆问题已然成为服务于国家整体利益的重要举措
12、,边疆治理越来越同国家治理高度绑定。“国家主义”“域际主义”等一系列新研究范式的提出,在一定程度上弥补了“区域主义”取向的不足。但是,如果边疆与内地之间在诸多领域都没有差异性,国家也就不会将疆域的边缘部分界定为边疆c,边疆治理更是不复存在。此外,“域际主义”取向同样没能完全摆脱“区域主义”的孤立视角,其中关于“域态”和“域类”的讨论也主要服务于边疆治理的多元主体重构,缺乏对边疆治理同国家治理全局以及同其他地区治理之间关系的科学审视。因此,学界亟需一种可以实现边疆治理同国家治理有效衔接的研究新路径,进而提升边疆治理与非边疆地区治理的协调性及一体化进程,共同为国家的整体利益服务。边疆治理既可以被理
13、解为党中央领导边疆地区并实现国家主导性价值纵向深入边疆的过程,也可以被理解为边疆地区以及其他非边疆地区之间或者边疆地区内部各区域之间的横向协作过程。这意味着在边疆治理研究过程中,学者们需要更多地关注边疆地区与国家整体的“衔接”、边疆地区与非边疆地区之间的“协调”、边疆地区内部各区域的“统筹”等,探索如何发挥好各区域在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中的功能,合理统筹边疆治理体系的特殊性与国家整体治理体系的普遍性,推动各区域共同实现治理现代化。即学界应当以区域协调发展的视阈重新审视边疆治理,从而达到对国家“落地”和边疆“在场”的兼顾,实现边疆治理与非边疆地区治理的协调发展。区域协调发展视阈提
14、倡打造一种常态化的边疆治理区域协作模式,超越了“域际主义”取向基于“域类”来明确边疆问题性质与治理措施的边疆治理理念。同时,在边疆治理主体的确认上,区域协调发展视阈拓展了“域际主义”取向对内域际和外域际的分类,更直接地明确了国家整体、国内各区域、边疆地区内部各区域在处理边疆问题中的地位及功能,打造不同维度的边疆治理共同体,为高效解决各类边疆问题提供了组织基础。总而言之,区域协调发展视阈既强调统筹边疆地区内部和国家内部各区域的力量与资源,又注重区域间合作、境外合作以及边疆地区同国家整体之间的协调,是对“域际主义”取向的新发展。二、区域协调发展视阈下边疆治理的维度与内容区域协调发展战略是中国共产党
15、十六届三中全会提出的“五个统筹”之一。总体来看,区域协调发展战略以东部、中部、西部和东北这四大板块为载体,确立了推进西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展、支持革命老区和边疆地区发展、健全区域协调互动机制等目标。区域协调发展战略不仅直面各区域间的经济差距,还内含缩小不同区域人民群众享有的公共服务差距,以及实现公共服务均等化与社会治理一体化等价值导向。而边疆治理也不仅是边疆社会治理,还包括边疆经济发展、对民族和宗教事务的治理、边疆安全治理以及深化对国家和中华民族共同体的认同等内容,任何一项治理内容的影响范围都可能随着边疆地区对国内非边疆地区的不断开放而扩大,亟需区
16、域间通过互助协作来共同应对。区域协调发展理念为当前边疆治理研究提供了新思路:第一,坚持从国家治理现代化全局的角度研a曹亚斌:全球时代的边疆治理:新特质、新结构、新空间,西北师大学报(社会科学版)2023 年第 2 期。b何修良:新时代中国边疆治理:从“区域主义”走向“域际主义”,青海社会科学2022 年第 1 期。c周平:全球化时代的疆域与边疆,中国边疆史地研究2014 年第 3 期。112究边疆治理,解决国家政治、经济、文化制度与边疆地区各项制度的衔接问题,既防止边疆治理在国家治理中长期处于从属地位,又不能将边疆治理过度特殊化,明确如何从国家立场支持边疆治理和实现国家意志在边疆地区的落地。第
17、二,均衡发挥边疆治理与非边疆地区治理的比较优势,推动其形成合理分工、有序互动的局面,从而共同服务于整体层面的国家治理体系与治理能力现代化,通过治理资源合理分配等策略,缩小边疆地区同非边疆地区在治理体系构建和治理能力建设方面的差距,明确如何从区域关系的立场支持边疆治理和实现区域间的合作。第三,统筹边疆地区内部多元主体的协商与合作,包括边疆省份及自治区之间、边境县与非边境县之间的协作,合理调配边疆地区内部的各种治理资源,明确如何从边疆地区自身的立场实现内部治理要素的有序流动以及国家权力在边疆地区的落地。上述三个要求分别从宏观、中观、微观三个层面反映了对地方与国家衔接以及地区与地区之间协作的价值追求
18、,体现着实现国家与地方共同发展的目标以及区域协调发展的意涵。坚持区域协调发展理念需要率先明确区域所指。“区域主义”取向是在地理意义上划分“区域”,认为包括位于国家疆界附近的省、自治区及其下辖的各县、市、建设兵团团场等均可以被理解为边疆地区。a而“域际主义”则认为区域的所指由边疆问题的性质及影响范围所决定,如在边疆非传统安全问题治理中,区域指代所有边疆地区,而在边境跨国犯罪治理中的区域则指代边境地区。b但是,这种定义方式导致因为当某种边疆问题影响范围扩大时,“域际主义”取向下的区域范围也会随之扩大,甚至超出边疆地区而到达祖国内地,在这种情况下就会让学界误以为边疆治理只存在于某种范围的区域内,而“
19、区域主义”以行政区划定义区域的理念则相对更符合传统意义上对边疆和内地的认知。基于此,笔者认为,区域协调发展视阈下的边疆治理研究所涉及的区域,就是指中国的行政区划,位于中国陆地边境线附近的省、自治区以及其下辖的各级县、市、建设兵团团场都可以在各自的语境下被视为边疆地区或称为边疆区域c,接壤边疆省、自治区的西北与西南各省、自治区或部分邻近地区则为次边疆地区或称为次边疆区域d,其他接壤东北边疆和内蒙古自治区的省、直辖市以及其余未与陆地边疆省份或自治区接壤的省、直辖市为祖国内地或称为祖国内地区域。在此界定下,笔者将从宏观、中观和微观三个维度来探讨边疆治理的内容。(一)宏观维度:边疆地区与国家整体的衔接
20、运用区域协调发展视阈研究边疆治理的关键在于将边疆治理更好地纳入一般性的国家治理格局之中,改变边疆与国家或非边疆地区的二元叙事逻辑。推动宏观层面的边疆地区与国家整体衔接是实现边疆治理现代化的重要保障,反映了当前边疆地区对内地和国外双向开放后,边疆问题越发成为影响国家治理全局和协调国内外治理的因素,边疆治理的国家属性也在同国家治理全局融合、同跨境治理相协调的过程中不断加深。将边疆治理融入国家治理全局的本质在于防止过度凸显边疆治理与边疆问题的特殊性。第一,边疆是国家的边疆,应当站在中国看边疆,而非站在边疆看边疆。边疆地区是国家疆域的边缘性地带,也是拱卫国家整体安全的门户,对边疆地区的定位必须要立足于
21、国家整体,否则便可能误入“地方主义”陷阱。从这个意义上看,边疆治理与国家治理全局的融合就是要在国家整体的框架内明确和完善边疆治理政策体系、制度体系、价值体系,解决国家政治、经济、文化等制度与边疆地区各项制度的衔接问题,防止边疆治理与国家治理全局的割裂。第二,边疆治理是国家治理的一部分,应当从为国家治理体系和治理能力现代化服务的角度,正确审视作为中国地方治理组成部分的边疆治理。边疆治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键要素之一,也是边疆地区各省份及自治区的多元主体更好地为国家谋a周平:陆疆治理:从“族际主义”转向“区域主义”,国家行政学院学报2015 年第 6 期。b何修良:新时代中
22、国边疆治理:从“区域主义”走向“域际主义”,青海社会科学2022 年第 1 期。c本研究涉及的边疆地区包含广西壮族自治区、云南省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、甘肃省、内蒙古自治区、黑龙江省、吉林省、辽宁省及其下辖的各县、市、建设兵团团场等。d本研究涉及的次边疆地区省份、自治区包含宁夏回族自治区、青海省、四川省、贵州省。2023 年第 4 期113稳定、促发展的目标,边疆治理与国家治理全局的融合就是边疆地区落实党中央各项指示,引导边疆的地方性价值主动向国家主导性价值靠拢的过程,也是党中央结合边疆现实,开展自上而下的全面领导,并合理协调各区域优势,对边疆地区予以部分政策倾斜的过程。既依靠边疆治理
23、现代化增强国家整体的治理能力,又立足国家治理全局,带动边疆地区和其他非边疆地区的协调发展,不断强化边疆治理和国家治理的协调性。此外,新时代中国边疆地区对祖国腹地和国外的双向开放既为边疆治理带来了发展机遇,但也面临着新的安全问题挑战。这就要从推动国内治理和国际治理协调发展的角度来认识边疆地区的地位,从国内外两个视角确立边疆治理体系,形成全球性思维。例如,边疆地区尤其是边境地区一直是跨国犯罪的高发地带,为了更好地应对此类问题,理应从狭义上的边疆省份、自治区及其下辖边境县的各部门、公安机关与当地群众合力共治,转变为广义上的由党中央提倡的国际合作共治。通过中国与邻国的官方对接,开展针对边境地区犯罪活动
24、的联合行动倡议,实现边疆安全治理和国外临近地区安全治理的协调发展,从而更好地拱卫国家安全和区域安全。(二)中观维度:边疆地区与非边疆地区的合作边疆地区与非边疆地区合作是以区域协调发展视阈研究边疆治理的题中应有之义,主要表现为边疆地区与次边疆地区以及边疆地区与祖国内地的合作。推动中观层面的边疆地区与非边疆地区的合作是实现边疆治理现代化的重要内容,既反映了部分边疆问题的辐射范围已经超出了边疆地区,仅依靠整合边疆地区的治理资源已经难以妥善应对,又拓宽了边疆治理的战略纵深,打造各区域间合作的治理格局。1.边疆地区与次边疆地区的协作对边疆地区与次边疆地区的协作可以从两个方面进行理解:第一,中国庞大的疆域
25、版图决定了中国边疆地区绝不能被视为一个高度同质化的地区,而应将其视作不同政治、经济、文化、民族等复杂成分相互交融且带有区域特点的系统,边疆省份及自治区之间存在的异质性因素意味着仅依靠边疆省份及自治区之间互动并不能完全处理好全部边疆问题,而相似的地域文化和社会环境,却使得次边疆地区省份及自治区往往能够更为高效地支持边疆地区提升治理能力和扩充治理资源,如甘肃省、宁夏回族自治区以及青海省因同处祖国西北地区且相互毗邻,于 2019 年构建起宗教工作协作机制,共同致力于维护好宗教领域的和谐稳定,通过不断提升宗教事务管理法治化、规范化水平,积极引导宗教和社会主义社会相适应,为强化党中央对边疆地区的政治辖治
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