嵌入式治理:志愿组织参与城市社区治理的路径分析——以衡阳市为例.pdf
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1、西华师范大学学报(哲学社会科学版)二二三年第五期 经济、管理与社会 收稿日期:作者简介:郑文佳()女河南郑州人郑州大学政治与公共管理学院博士研究生主要从事城市社会治理研究李忆华()男湖南衡阳人南华大学马克思主义学院教授主要从事行政管理、教育经济与管理研究嵌入式治理:志愿组织参与城市社区治理的路径分析 以衡阳市为例郑文佳李忆华(.郑州大学政治与公共管理学院河南 郑州.南华大学马克思主义学院湖南 衡阳)摘 要:志愿组织是推动城市社区多元治理的重要组成部分 在党政主导下的社会治理体系中作为民间社会力量代表的志愿组织与政府和基层社区的均衡互动关系是其有效、有序参与城市社区治理的重要前提 衡阳市志愿组织
2、在参与城市社区治理的过程中充分利用自身的“自主性”和“嵌入性”向上接力政府、向下沉入社区实现了志愿组织赋能社区治理助推更为进取和多元的社区治理网络的形成关键词:社区治理志愿组织嵌入式治理中图分类号:文献标志码:文章编号:()党的十八大以来人民的主体作用在社会治理实践的方方面面得到进一步彰显基层社区在吸纳多元治理主体、打造治理共同体方面显现出了强大能力多元化社会主体参与成为城市社区治理的重要方式 党的二十大报告明确提出要“完善社会治理体系健全共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”从而指明了我国社会治理现代化的实现路径以及未来愿景 志愿组织是社会治理的重要
3、力量志愿服务是城市社会治理创新的独特载体志愿群体在基层治理过程中参与性和主体性的发挥对完善和创新社会治理体系具有重要意义 无论是从社会秩序还是社会活力方面进行考量引导城市志愿力量有效、有序融入城市社区对推进社区创新治理、构建基层治理共同体而言都十分重要 而要实现这一目标则需处理好志愿组织与政府和基层社区的均衡互动关系探寻三者联动协作的可行模式一、问题的提出:志愿组织如何有效参与城市社区治理“公众参与”是社会治理体系的构成要件城市社区是国家社会治理的基础单元志愿组织作为社会治理主体一直是城市治理需要吸纳和依靠的重要力量它为政府和市场应对基层治理问题提供缓冲地带其中城乡社区是志愿组织最重要、最基本
4、的落脚点之一 志愿组织参与城市社区治理是我国社会治理变革在基层的投射展现了城市发展过程中基层社区社会性要素的生长以及社会空间的释放 志愿组织的民间性、自治性、非营利性、自发性等特质使其在完善基层社区服务、提升基层自我调适能力、激发社区居民自治、涵育居民公共精神等方面有着巨大潜能有助于推进社区治理转型提质、促进社区善治的达成但目前志愿组织参与城市社区治理依旧面临诸多困境 其一志愿服务力量在城市社会中呈原子化、碎片化的状态参与基层社区治理缺乏整体有序性这使得志愿组织无法承担起社会治理主体责任与社会治理体系黏合度不高志愿服务品牌效应难以形成、社会效益难以凸显 其二志愿组织参与社区治理制度性 嵌入式治
5、理:志愿组织参与城市社区治理的路径分析 以衡阳市为例 郑文佳李忆华通道不畅地方政府在有关志愿组织参与城市社区治理的制度支持方面仍有欠缺制度规训和外部监督的不完善极易让志愿组织成为基层社会治理的不稳定因素反而成为被治理对象影响志愿组织与城市社区的深度融合导致社区治理的社群缺位 其三地方性的志愿服务记录和激励保障制度依然有待建立对志愿者权益的关注与对其提供服务的期待不对等志愿者的获得感、参与感、幸福感不被重视 其四由于社区利益内部化倾向“外来性”志愿组织易遭受排挤且面临社区固有文化和权力结构的挑战 其五社区自治悬浮化问题依然突出志愿组织进入社区缺乏合作的主体基础即社区自治空转的状态让志愿组织面临“
6、志愿者动居民不动”的尴尬局面 这些问题的相遇和绞合阻碍了志愿组织参与社区治理功能的发挥暗含着政府、社区、志愿组织未形成均衡互动关系 为解决这些问题并充分发挥志愿组织的作用探索志愿组织与城市社区治理有机结合的路径势在必行而地方政府走出了各有特色的治理道路衡阳市通过嵌入式治理的实践构建起“政府志愿组织社区”治理链 政府与志愿组织的广泛联结使志愿组织在获得政府技术、制度和主体赋权过程中将基层社区治理目标内化于自身运作实现了政府对民间治理力量的引导培育以及对基层社区的间接治理 在这种层层嵌套的关系中政府与志愿组织共生互构、而非此消彼长并最终推进社区发展目标的实现 本文引入波兰尼和埃文斯等人有关嵌入性的
7、理论以衡阳市志愿组织参与城市社区治理为例阐释志愿组织参与社区治理过程中与政府和基层社区间独特的共生关系及行为选择同时深入剖析衡阳市志愿组织在保持自主性的同时实现嵌入式发展的行动逻辑和成功经验以期进一步优化志愿组织参与城市社区治理的路径在各主体均衡互动中实现政府、志愿组织、社区三者的互构从而推进社区治理创新实践二、文献回顾与理论框架(一)文献回顾嵌入式治理是舶来的理论“嵌入”()概念最早由卡尔 波兰尼提出他认为所有经济体都嵌入社会和文化结构之中并受社会关系的制约和影响 格兰诺维特重新表述了“嵌入”概念使其与社会化等理论相联系认为人们所研究的各种组织和它们的组织行为都受到社会关系的制约“嵌入”概念
8、由此成为经济社会学领域的纲领性术语 年基于对产业升级的政治经济学分析埃文斯提出了著名的嵌入性自主理论他认为国家必须嵌入社会关系、与社会相连接才能获得发展国家的发展建立在国家自主性和社会镶嵌性结合的基础之上而非二者的对立争夺 埃文斯强调了国家对社会的嵌入性治理以及二者的协同关系即通过建立社会中介组织并建构国家与之的制度化联系以实现国家对社会的间接统治从而提升国家治理的有效性 从嵌入的字面意思来看它表述了两个物体在物理上的嵌套关系或关联性从而彼此影响、交流与互动 而嵌入性理论也被许多研究用于强调行为主体与社会网络中各要素之间联系的复杂性以及分析活动主体的行为选择与发展策略 有学者根据社会组织成功嵌
9、入社区的案例揭示了嵌入式治理的实现途径、内在机制和运行模式认为社会组织嵌入社区治理可以回应社会组织“悬浮”式发展与社区治理行政化困局 还有研究将嵌入理论引入“国家社会”关系的讨论如“半嵌入性合作”的新关系形态政府寻求直接嵌入社会组织的“反向嵌入”概念以及社会组织通过嵌入体制、动员社区发挥着“双向嵌入”枢纽作用的论点回顾文献可知在嵌入式治理视角下关于志愿组织等社会组织参与治理的研究或以“国家社会”关系视角探讨政府与社会组织的嵌入关系或以嵌入理论为背景研究社会组织嵌入社会治理的整体功能价值及其自主性 随着社区治理模式的转型政府对基层社区及社会组织多维度赋权增能以志愿组织为代表的基层社会力量凭借政府
10、的政策支持和自身的积极拓展在社区治理空间大展身手 因此有必要从整体上把握嵌入式治理在政府、志愿组织、社区关系网络中的具体实践以探讨志愿组织如何将自身目标和功能嵌入或反嵌入于社区和政府在政府、社区、志愿组织三者的良性互构关系中主动推进基层社区治理实现社区善治目标(二)理论框架关于嵌入理论格兰诺维特曾提出“关系嵌入性”和“结构嵌入性”分析框架 沙朗 佐金和保罗 迪马乔对“嵌入”进一步细分提出了认知嵌入性、文化嵌入性、结构嵌入性与政治嵌入性 后来也有学者提出制度嵌入、组织嵌入与利益嵌入还有行动嵌入、工具嵌入和主体嵌入 在对嵌入性理论的研西华师范大学学报(哲学社会科学版)二二三年第五期 究中部分研究者
11、基于现实的思考与拓展提出了“半嵌入性合作”“反向嵌入”“双向嵌入”等不同嵌入模式 根据嵌入性理论志愿组织作为城市社区治理主体自然地嵌入社会关系网络中尤其是与社区和政府之间的关系网络同时又展现出其作为第三部门的相对独立自主性 笔者自 年 月开始历时近一年时间对衡阳市城市地区志愿组织成功嵌入体制、沉入社区的实践案例进行了调研获取了大量资料 根据案例所选地区志愿组织参与社区治理的实践情况本研究引入嵌入式治理的概念来表述志愿组织在参与城市社区治理中的行为选择和关系策略结合国内外学者对“嵌入性”的细分分析政府、志愿组织、社区的互动逻辑以期为志愿组织参与基层社区治理提供可行路径增加基层社区治理成效的持续性
12、和扩散性从而进一步提升基层社会的自我调适能力图1嵌入式治理视角下志愿组织参与社区治理理论框架图力量整合社会效益制度规训规范发展强化激励广泛动员构建良性社民关系形塑居民公共精神志愿力量碎片化制度性通道不畅激励保障不完善社会力量进入困难多元共治缺主体基础政府社区结构嵌入制度嵌入利益嵌入关系嵌入认知嵌入志愿组织三、嵌入式治理:志愿组织参与社区治理的有效路径嵌入式治理为志愿组织沉入社区提供了有效路径对这一路径的选择是由社会治理转型要求、志愿组织发展现状以及社区治理格局等多重因素所决定的(一)社会治理转型要求转变基层行政权力介入社区的方式党的十九大报告提出要“加强社区治理体系建设推动社会治理重心向基层下
13、移发挥社会组织作用实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”随着这一治理理念的渗透以提升绩效为目的的社区治理模式转型愈加突出政府与社区的开放、良性互动关系依靠行政力量自上而下推进社区发展的治理模式逐渐被打破社区治理亟需第三方力量协同参与基层社会嵌入式治理特征明显 原有的依赖政府单向推进的社区管理和服务模式已不能适应多元共治社会格局的需要基层行政权力直接介入社区治理带来的社区行政化、治理主体角色错位、管理服务水平不高等问题倒逼政府转变介入社区的方式即依靠社会和社会组织来行使权力实现嵌入式治理 在探索志愿组织参与社区治理路径的过程中嵌入式治理被认为是有效的治理模式是推进基层社会治理现代化必须坚持的
14、路径 嵌入式治理意味着国家权力与社会结构连接方式的转变即从国家权力对社会的单向覆盖(国家权力悬浮于社会之上)转向国家权力与社会结构的相互交织(国家权力内化于社会结构之中)(二)志愿组织担任社会治理主体角色需要政府嵌入引导志愿组织在参与城市社区治理过程中面临着志愿力量碎片化、制度性通道不畅、激励机制不健全、社会力量受到排挤以及社区自治悬浮化等问题从深层次来讲则是志愿服务平台构建、制度化、规范化和常态化的问题这些问题阻碍了志愿组织担任起社会治理主体这一角色而解决这些问题仍离不开政府作用的发挥 一方面基于我国社会治理体制国家自上而下的制度安排始终是中国社会治理的主导性力量因此整合城市志愿服务力量引领
15、志愿服务参与基层社会治理的规范化、持续化、品牌化过程必须有政府在 嵌入式治理:志愿组织参与城市社区治理的路径分析 以衡阳市为例 郑文佳李忆华场通过政府的科学引导促进志愿服务为社区治理增益 另一方面制度性支持的欠缺是影响志愿组织持续发展的关键问题它从志愿组织合法性、公信力、居民认同感以及社会地位等方面影响着志愿组织在基层社区的活动开展而无论是第三部门的志愿组织还是自治的基层社区其合理运转仍需政府的引导和支持同时志愿组织自身普遍性存在的先天发育不健全、专业性不强、规模小、资源少等问题阻碍着城市志愿服务从“数量型”到“质量型”的转变需要借助政府的力量来实现自身的可持续发展(三)多元共治的社区治理格局
16、需要社会性要素的嵌入渗透从依靠行政命令的支配来推进“社区建设”的权威型治理到重视多元参与与协商推进“社区治理”的民主型治理基层政府在社区治理中的角色向引导者、协调者、服务者转变并向社区释放自主性空间但这也意味着对基层社区自我调适能力提出了更高要求促使社区广泛汲取社会性要素以建构起更为多元的社区治理网络 一方面社区治理强调社区自治与多元共治强调治理主体向社会层面拓展强调社区与志愿组织等社会组织通过正式的或非正式的联结实现治理资源的开发与整合是多元共治对社区自主增能的要求也是志愿组织实现自身发展的需要 另一方面志愿组织在城市基层社区的活跃与发展能够促使更多社会主体参与到满足基层公共服务需求中去通过
17、外部力量带动社区居民参与激发社区活力促进民主性和自治性在社区落地深植 同时随着社区多元共治格局的构建国家与社会在基层行动的关系策略相应地发生了变化二者双向互动明显社区科层色彩、行政化色彩不断削弱治理力量随着重心的下移流向基层社会社区多元共治网络持续寻求与社会组织的协作四、嵌入式治理视角下志愿组织参与城市社区治理的衡阳经验衡阳市地处湖南省中南部城区常住人口 万在册志愿者数量总计 万(截止 年 月)志愿者总数在湖南省位居前列 但庞大的志愿力量未能充分释放以消解基层治理问题志愿服务与基层社区的黏合性弱社会力量参与社区治理的长效机制有待建立自 年年底衡阳市借鉴北京“朝阳群众”治理经验开始探索“志愿组织
18、 社区治理”的新道路意图整合城市志愿力量打造地方志愿品牌最终推进基层社会治理目标的实现 该市通过建立市级志愿服务整合平台、设计地方志愿服务管理与激励制度引导并培育志愿组织向基层下沉转变基层行政权力介入社区的方式通过构建“政府志愿组织社区”间的良性互构网络走出了地方志愿服务品牌化的道路“衡阳经验”被中央文明办作为地方特色品牌予以推介并入选中国改革年鉴本文之所以以衡阳市为例主要基于以下原因:其一它体现了当前我国地方志愿服务从“增量”到“提质”转变过程中的创新探索其二衡阳案例吸取北京朝阳经验并随后发展成为典型给地方志愿服务特色发展提供了新思路其三衡阳案例展现了基层社会嵌入式治理的发展趋势以及明显特征
19、 基于此文章以嵌入式治理的视角剖析衡阳市破解志愿组织参与社区治理难的行动逻辑和路径分析如何在均衡互动中实现政府、志愿组织、社区三者的互构从而进一步推进社区治理的实践(一)结构嵌入:政府介入整合志愿服务力量结构嵌入是指关注“政府在场”的统筹力和号召力发挥政府在社会治理体系中的主导作用以及对志愿组织发展运作的影响 党和政府的引领与主导是我国社会治理的特色也是构建社会治理新格局的要求要解决城市志愿服务力量碎片化、效益低的问题需要发挥“政府在场”的作用将政府力量嵌入城市志愿组织发展过程促使分散的城市志愿力量凝聚为社会治理主体实现对城市志愿组织的引领和动员衡阳市“政府在场”主要体现在三个方面:其一考察学
20、习建设品牌 年年底衡阳市政府组织人员前往北京学习专程考察“朝阳群众”的典型经验并决定从 年 月开始决定以城市志愿品牌为切入口由市政府牵头打造“衡阳群众”志愿品牌将“衡阳群众”定位为“城市主人翁、文明志愿者、平安守护人”设立“衡阳群众”品牌创建工作领导小组负责统筹工作引导市域内志愿组织实现品牌化、形成社会效益 其二打造平台整合资源 市内所有志愿组织均需在民政部门登记并进驻全市志愿服务平台“衡阳群众”志愿活动的发布和志愿者的招募实现“线上线下”双线进行 平台将志愿服务分为十大模块城市社区服务与其他九个模块分别单列志愿组织根据在基层活动过程中发现的需求发起任务、招募团队成员社区也可自行在平台寻求志愿
21、组织的帮助实现服务供给和需求的对接为志愿者团队开展服务提供统一信息平台 其三部门联动政社协同 将“衡阳群众”志愿服务平台嵌入城市服务统一入口与市政府西华师范大学学报(哲学社会科学版)二二三年第五期 信息调度指挥中心平台、公安治安防控中心平台等政务平台和新媒体平台共享链接对志愿群体在基层发现的无法就地消解的公共问题提供受理、交办、督办、反馈的全流程一键式服务形成市民诉求高效分流、办理、答复、回访的联动闭环运行模式提高对公共问题的回应性案例:衡阳市蒲公英志愿者协会成员告诉我们“自从有了这个平台我们招募队员、发起活动、搞志愿服务方便多了信息互通哪里需要我们我们就去哪儿 市内志愿团队都在一个平台还有排
22、行榜我们也能及时了解其他团队动态一起组队开展志愿服务 队员们也更有干劲了认证了衡阳群众大家服务的时候感觉都不一样了觉得自己是为城市做服务不单是为我们这个小团队!”年 月该协会荣获湖南省 年最佳文明实践志愿服务组织()市域内资源的整合以及组织管理的完善改善了志愿组织平行式开展活动的局面和群岛式存在的状态使城市志愿服务有序开展也促进了志愿服务资源的高效配置 创新性地搭建志愿组织和基层社区“服务递送”平台将志愿服务力量纳入城市治理体系实现志愿组织与基层政府的高效联动加强了地方志愿服务的统筹性 截止 年 月“衡阳群众”在线登记志愿者突破 万人志愿队伍达到 余支发布活动 余次(二)制度嵌入:制度规训指导
23、志愿服务开展制度嵌入是指政府运用法律制度规范或者强制手段对城市志愿组织进行监督和管理以引导其有序发展 制度化程度是衡量一个国家和地区志愿行动和志愿服务水平高低的重要指标 制度性通道梗阻造成志愿组织与基层社区链接困难倒逼地方政府完善城市志愿服务制度体系通过制度规训规范志愿服务活动强化志愿组织在城市社区治理中的战略地位案例:是立新二社区居委会成员她反映越来越多的志愿组织走进社区对立新二这样的老旧社区来说是福音“我们社区规模比较大问题也多而且没有物业经常力不从心 政府支持志愿服务进社区有了政策规范我们和这些热心团队合作起来也放心居民们也都很欢迎环境治理、社区照顾、疫情防控志愿服务为我们解决了不少难题
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