科罗拉多河水权分配经验总结和对长江上游的借鉴.pdf
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1、基于科罗拉多河近 年的水权分配具体历程,结合亚利桑那州在科罗拉多河水权分配中的角色和作用以及洛杉矶 欧文斯河谷水权案例,总结科罗拉多河在水权边界、法律体系、水权分配、水权管理和生态水权五方面的制度建设经验,结合长江流域水情区情,提出科罗拉多河水权制度建设可对长江上游流域水权制度建设在六个方面的借鉴和启示,一是水权分配要因时因地,二是水权分配要统筹上中下游,三是水权实现需要工程支撑,四是水权实现需要考虑优先权,五是水权管理要重视生态水权,六是水权管理应推动公众参与。关键词:科罗拉多河;水权分配;长江上游中图分类号:文献标识码:文章编号:():一、引言科罗拉多河是美国西南部的最重要河流之一 ,其水
2、资源时空分布不均特征非常突出,干支流、上下游间的径流量、人口分布、产业发展等方面情况具有鲜明差异,与我国长江上游流域的地形和水文条件具有一定的相似性。科罗拉多河上游地区多为高山峡谷地带,大部分水量集中于此,而人口则集中在中下游流域,因此上游地区的水资源利用对整条流域经济社会发展有着重要影响,为协调流域水资源供给和经济社会发展需求的关系,科罗拉多流域建立了具有特色的水权制度,对推进我国长江上游流域水资源优化配置具有重要的借鉴价值。二、科罗拉多河流域概况科罗拉多河源头位于美洲大陆的分水岭 美国著名的落基山脉,源流由落基山顶的雪水融化集聚而成。支流流经怀俄明州、内华达州及新墨西哥州。干流起自科罗拉多
3、州,经犹他州、亚利桑那州,过内华达州、加州,从加州出美国境后流入墨西哥,从墨西哥东北部的加利福尼亚湾与大西洋汇合 。科罗拉多河干流长度为 ,其中,美国境内长为 ,墨西哥东北部境内长约 。科罗拉多河多年径流平均量为 亿,其流域总面积为 万 。科罗拉多河流域很多区域气候较干旱,特别是下游很多地区处于半沙漠地区,但流域上下游各州,尤其下游亚利桑那州和加州经济发达,农业、工业、信息产业、旅游业、博彩业等居于美国领先水平,对科罗拉多河水资源的需求量大。例如,科罗拉多河满足了圣地亚哥市 的用水需求。作为美国重要农业基地的加州帝国河谷的灌溉用水也主要来自科罗拉多河 。因此,科罗拉多河被誉为“美国西南部的生命
4、线”。科罗拉多河水资源分布有以下四个特点:第一,上下游降雨量和气候的巨大差异导致科罗拉多河水资源时空分布很不均衡。据估算,每年春夏季落基山顶的冰雪融水为科罗拉多河供给了 左右的水资源量,加上上游丰富的支流水资源,的科罗拉多河水资源量产自上游。第二,科罗拉多河多年平均径流量约为 亿,但径流量变化较大。据水文资料显示,最大年径流量可达 亿,最小年径流量仅为 亿,相差近 亿;丰枯期径流量相差较大,每年汛期径流量约是枯水期径流量的 倍。第三,科罗拉多河落差高达 ,蕴藏丰富的水力资源和其他资源。近 年来,在科罗拉多河干支流上建造了 多座重要大坝和大量的水电站,如世界闻名的格兰峡谷大坝和胡佛大坝等。目前科
5、罗拉多河总库容达到 亿,约为多年平均径流量(亿)的 倍;水电装机高于 万 ,年发电量超过 亿 。第四,上下游流域水资源供需矛盾较大。从供水量看,上游水资源丰富,提供了科罗拉多河 的水资源量,下游很多地区处于半沙漠地区,产水量少;从用水量来看,下游的亚利桑那州和加州的人口、城市、工农业、旅游业、信息产业的用水需求量都远大于上游各州,从而致使科罗拉多河上下游流域存在较大的水资源供需矛盾乃至纠纷 。三、科罗拉多河水权分配历程和亚利桑那州的地位和作用(一)科罗拉多河水权分配历程历经 多年的科罗拉多河水权分配历程是一个逐渐细化和深化、不断完善的历程 。从分水流域看,是从上下流域间水权分配到下游各州间水权
6、分配,到美国和墨西哥间国际水权分配,再回到流域上游各州进行分水的过程;从分水手段看,是从硬性国内契约和国际条约的行政化分配过程到灵活多元的水权转让、水市场和水银行等市场化过程;从分水内容看,是从生产生活用水分配到生态景观用水分配,从水量分配到水质控制的过程。年签订 科罗拉多河契约。由于美国西部水资源的稀缺,加上 世纪中后期由西部淘金热带来的西部大开发导致下游州对科罗拉多河水的使用量大量增加,科罗拉多河成为水权纠纷严重的河流。为解决日趋严重的水资源冲突,在联邦政府协调下,科罗拉多河流域分属上游和下游的 个州经过长期谈判和协商,于 年 月签署了著名的 科罗拉多河契约,标志着科罗拉多河水权分配的开端
7、。该契约主要包括两方面:()明确科罗拉多河上下游范围。上游流域包含怀俄明州()、犹他州()、新墨西哥州()、亚利桑那州()一部分地区,下游流域则包括内华达州()、亚利桑那州()大部分地区、加州()。()依据当时各州实际用水量和未来的发展需求,以科罗拉多河多年平均径流量 亿为基准,科罗拉多河上游和下游各分得 亿水量,即上游各州必须保证无论丰枯期下游各州水权不少于 亿。年博尔德峡谷工程行动。在又经过长期的协商后,下游各州于 年通过了博尔德峡谷工程法案。如表 所示,该法案首先将 年 科罗拉多河契约 所规定的 亿 水权具体分配到下游三州。另外,该法案还规定亚利桑那州()可获得每年多余水权的 。其次是建
8、设包括胡佛大坝、密得湖水库、全美运河等水利工程来具体操作水量分配。胡佛大坝坝高 ,建于内华达州和亚利桑那州交界之处的黑峡,其所形成的密得湖水库库容约为 亿,为科罗拉多河多年平均径流量的两倍。全美运河位于美墨边界,全长约 ,流量超过 ,耕地灌溉面积超过 万 。博尔德峡谷项目法案一方面从制度层面细化了下游各州的水权分配,另一方面通过工程手段有效保障了下游各州的水权分配,所建设的骨干水利工程具有水电、防洪、旅游、灌溉、航运、生态等显著综合效益,从而基本解决了科罗拉多河下游三州间的用水矛盾(见表 )。表 年科罗拉多河下游三州水权分配方案州名分配方案 亿 占下游总水量比例 内华达 亚利桑那(下游部分)加
9、利福尼亚 共计 年美墨政府签署水权分配条约。年,美国政府和墨西哥政府共同签订了 美国政府和墨西哥政府利用科罗拉多河条约,明确规定美国每年应提供 亿 水权给墨西哥,而墨西哥不能要求额外用水量。如墨西哥在枯水年份不能获得 亿 水量,则削减相应比例的美国境内用水量。年美墨水权分配条约是解决美国和墨西哥间国际水权分配的重要条约,是科罗拉多河水权分配史上的另一里程碑。年科罗拉多河上游各州达成水权分配协议。世纪第二次世界大战后美国经济快速发展,致使科罗拉多河上游各州用水量逐年大增。为明确各自水权,上游四州于 年对拥有的 亿 水权进行了具体分配:首先以固定量方式分给亚利桑那州(位于科罗拉多河上游部分)亿,其
10、次按比例分配方式分别分给科罗拉多州、新墨西哥州、犹他州和怀俄明州剩余水权的 、和 。年科罗拉多河实施蓄水工程行动。年,美国垦务局通过实施科罗拉多河蓄水工程行动在上游规划和建设了韦恩阿斯皮诺尔大坝、佛莱明乔治大坝、纳瓦霍大坝、格兰峡谷大坝四个大型水利工程和多项配套工程。该工程行动总蓄水量超过 亿,格兰峡谷大坝是此蓄水工程行动中规模最大的蓄水工程,工程所建造的鲍威尔湖库容超过 亿,占总蓄水量的 。所建设的鲍威尔水电站装机容量为 万 。格兰峡谷大坝等工程建成后不但大大提高了科罗拉多河上游四州的水量控制、防洪、抗洪和航运能力,而且也创造了巨大的旅游观光效益,使美国中西部从人迹罕至的沙漠变成了著名旅游胜
11、地。年科罗拉多河流域工程行动。该工程行动建设了以中部亚利桑那工程()为主的一系列引水供水工程,将 亿 科罗拉多河水调入亚利桑那州人口稠密的菲尼克斯和托克敖地区以及地下水正在枯竭的农业地区,有效缓解了亚利桑那州中南部地区的缺水问题和地下水超采严重问题。年科罗拉多河水库联合运行协议。到 年,科罗拉多河上建成的重要大坝已超过 座,急需联合运行各大坝以实现这些工程效益的最大化,因此于 年颁布水库联合运行协议,主要是统一调度上游格兰峡谷大坝和下游胡佛大坝两大骨干工程的运行。年 年盐碱控制协议。由于上下游建设了很多水坝,致使流进科罗拉多河墨西哥段水量逐渐减少,流经美国墨西哥边境的科罗拉多河水含盐量不断提高
12、,对下游美墨灌区的农作物造成严重损害。为解决河水含盐量过高问题,美国先后于 年通过法案和 年启动盐碱控制行动,采取包括建设水淡化处理厂、建立滴灌和喷灌设施、重新衬砌河水渠道等工程措施,以控制流经至墨西哥境内的河水含盐量不高于 。以市场交易和生态环境保护为主导的新时期水权分配。一方面,年以后,水权分配逐渐转向以市场交易为主,如水市场和水银行的水权转让。科罗拉多河下游流域是美国重要的农业区,其农业灌溉用水价格与工业用水和城市用水价格相差巨大。通过节约农业灌溉用水,并通过水市场或水银行将水权转让给效益更高的工业用水和城市用水,不仅可以帮助农户获取更高收益,而且更重要的是大大提高了水权使用效率 。由此
13、,近 年来科罗拉多河下游出现了很多水权市场交易的著名案例,如加州帝王谷至圣迭戈的水权转让项目、加州水银行项目等。另一方面,世纪 年代后,科罗拉多河水权分配由水量分配逐步转向关注生态环境。大峡谷保护法于 年发布,明确规定了大峡谷大坝在生态环境保护、野生植物和动物保护、国家公园管理保护、旅游休闲产业开发等方面履行应遵守的责任义务和运行法则;在此基础上,年实施了格兰峡谷大坝适应管理项目,以增强格兰峡谷大坝对生态环境的适应和保护能力,并建立科罗拉多流域生态环境保护的长效机制。表 科罗拉多河流域水权分配重要条约一览表年份条约 协议名称目的条约 协议内容意义 科罗拉多河契约解决长久以来科罗拉多流域用水冲突
14、明确科罗拉多河上下游流域范围,分配了上下游流域水权首次立法分配科罗拉多河上下游流域水权,具有里程碑意义 博尔德峡谷工程行动从工程上保障 年契约的顺利实施具体分配下游流域各州水权及建设配套水利工程(胡佛大坝和全美运河)采用工程措施及非工程措施细化并保障了下游流域水权分配 美墨水权分配条约解决流域美墨两困水权问题将 亿 水权(水量)分配给下游的墨西哥科罗拉多河首个国际水权分配条约,基本解决美墨水权问题 科罗拉多河上游水权分配协议在 年条约框架下按比例分配上游水权对上游流域 州进行水权分配采用绝对值和比例的方式分配了上游流域 州水权 科罗拉多河储水行动计划工程上保障 年条约顺利实施在上游建设了一系列
15、大型综合水利工程,如纳瓦霍大坝和格兰峡谷大坝具有显著的蓄水、发电、防洪、旅游效益 科罗拉多河水库联合运行协议对上下游骨干水利工程进行联合调度统一调度上游格兰峡谷大坝和下游胡佛大坝两大骨干工程的运行优化上下游骨干水利工程运行方式,保障 年和 年条约实施 号法案 水质控制协议解决下游水质盐碱化问题规定出境断面含盐量上限,采取工程措施减少盐碱化危害采用工程措施减少下游水质盐碱化问题 加州“水银行”水市场通过“水银行”等水权交易平台解决日趋严重的城市缺水问题建立低价的农业用水和高价的城市用水之间的交易平台,如加州帝王谷至圣迭亚戈的水权转让等通过市场交易方式优化水资源配置(二)亚利桑那州在 年科罗拉多河
16、水权分配历程中的地位和做法亚利桑那州位于科罗拉多河的中心,横跨科罗拉多河上下游,其部分地区位于科罗拉多河上游流域,其他大部分地区处于科罗拉多河下游流域。亚利桑那州天气干旱少雨,一半地区年降水量不足 ,州府所在城市凤凰城年降雨量约为 。由于州内水资源较缺乏并严重依赖科罗拉多河,从 世纪初期以来,亚利桑那州一直非常重视并积极争取科罗拉多河水权 。在近 年的历次水权分配过程中,亚利桑那州对争取自身合理水权的立场很坚定,态度也较强硬,充分保障了亚利桑那州内经济社会环保快速发展对水资源的需要。其做法主要包括两方面:一方面,采取协商和法律等各种手段对外积极争夺水权。对于 年的 科罗拉多河契约,亚利桑那州认
17、为该契约未充分体现其合理水权利益,所以一度拒绝签署该契约;在 年下游各州水权具体分配谈判中,亚利桑那州采取各种方法与其他州积极协商和讨价还价,最终在原额定 亿 水权的基础上,还额外获取了每年下游多余水量的 ;亚利桑那州是科罗拉多河流域 个州唯一同时获得上游和下游水权的州;年,科罗拉多河上游四州对水权进行具体分配时,亚利桑那州是唯一采用按固定水量分配方式进行水权分配的州,从而保证其每年获得水权不受径流丰枯影响。此外,亚利桑那州勇于采取法律手段来维护自己的合法权益。如 世纪 年代后,亚利桑那州因担心其合法水权会被当时快速发展的加州抢占,多次将加州告上法院,直至 年最高法院对此案做出最终判决,严格规
18、定加州水权不超过 亿。同时,面对水权法律诉讼也敢于据法力争。如加州认为应将亚利桑那州中部工程所使用的科罗拉多河支流水权计入其额定水权内,并以此为由将亚利桑那州几次告上法庭。亚利桑那州积极面对,据法力争。经几番诉讼,年美国最高法庭对此案做了最终判决,驳回了加州的诉求,亚利桑那州从而依法保护了自身的水权利益 。另一方面,对内积极建设各种水利工程,形成比较完善的水利工程体系。如从 年开始建设盐河工程(),引水至菲尼克斯中部地区,其目前的年引水量超过 亿,灌溉面积超过 万 。从 世纪 年代起,亚利桑那州经济发展迅速,人口快速增加,工农业和生活用水大量增加,导致地下水开采量曾高达 亿,为总供水量的 ,大
19、大超过其地下水年补给量 亿,使得地下水年超采量严重,从而导致很多经济社会和生态环境问题。为解决这一问题,尽管面临加州的坚决反对,在争取到联邦政府的大力支持后,亚利桑那州决定建设该州最重要的调水系统 中央亚利桑那工程项目()。该工程项目于 年开工,于 年建成投入使用。工程全长约 ,每年从科罗拉多河向亚利桑那州中南部地区调水 亿,建设费用超过 亿美元,是美国距离最长、建设费用最高的水利工程项目之一。该工程建成运行后,不仅为亚利桑那州中南部地区供应 亿 农业灌溉用水、工业用水和生活用水,使得州内地下水位明显回升,而且还有防洪、航运、生态、旅游等综合价值。另外,亚利桑那州还争取到美国垦务局在其北部建设
20、著名的格兰峡谷大坝、库容超过 亿 的威尔湖水库、装机容量为 万 的鲍威尔水电站等具有发电、防洪、旅游等综合功能的大型水利工程和一系列配套水利工程,从而建立了比较完善的水利工程体系。(三)洛杉矶 欧文斯河谷“调水”和“还水”案例分析 世纪洛杉矶到欧文斯湖“调水”世纪初,随着流域经济发展和社会进步,对水资源的需求提升,水资源原本的价值和稀缺性就变得非常突出,特别是在美国西部地区的中心城市,以洛杉矶为例,由于其工业发展和城市建设引来大量人口集中和产业规模扩张,用水需求在短时间内激增。洛杉矶政府考虑到区域用水需求快速增长的趋势,改善区域短期内极端缺水问题,将目光放到了北向 英里外、水资源相对丰沛、开发
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