交通强国建设背景下中国“双碳”法律制度构建探析.pdf
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1、第42 卷第4期2023年8 月【法学】西安建筑科技大学学报(社会科学版)J.Xian Univ.of Arch.&Tech.(Social Science Edition)Vol.42 No.4Aug.2023DOI:10.15986/j.1008-7192.2023.04.010交通强国建设背景下中国“双碳”法律制度构建探析刘志,赵赵童茶(长安大学人文学院,陕西西安7 10 0 6 4)摘要:中国式现代化建设中的“双碳”目标,既是交通强国建设下的绿色交通发展新要求,也是中国政府对国际社会作出的庄严承诺。从立法、执法与司法层面指出当前我国现行法与政策间缺乏对“双碳”目标协同增效、法律制度体系
2、不完善、智慧执法能力不足、执法主体权责不明、司法审判机制建设不完备等问题。对此,提出我国有必要建立法律与政策的衔接,制定专门法搭建法律框架;提高执法人员的智慧执法能力,建立健全执法制度;强化审判体制机制建设,提高司法专业化水准,培养信息化智慧司法服务能力;多元并举保障“双碳”目标顺利达成。关键词:交通强国建设;“双碳”目标;法律制度构建中图分类号:D922.67文献标识码:A文章编号:10 0 8-7 192(2 0 2 3)0 4-0 0 7 8-0 9一、引言人类活动导致的碳排放量急速增长,是全球气候变暖的主要原因。碳达峰碳中和(下文简称“双碳”)的目的,旨在通过减少温室气体排放和提高碳汇
3、储存能力,实现可持续发展和减缓气候变化。政府间气候变化专门委员会最新报告显示,如果将气候变化控制在1.5以内,有望在2 0 30 年达到二氧化碳排放峰值,并力争在2 0 6 0 年实现碳中和2 2020年9月,中国政府宣布力争在2 0 30 年前实现碳排放峰值,在2 0 6 0 年前实现碳中和。针对“双碳”承诺,中国于2 0 2 1年10 月发布了关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见这一纲领性文件,对“双碳”工作提出了明确要求并对相关工作做出系统谋划。在第十四个五年规划和2 0 35年远景目标纲要中制定了碳达峰行动方案,并重点强调了“双碳”目标的落实需要完备的法律体系和法律
4、制度作为保障。此后,中国成为低碳实践的创新者和领导者,为国际社会在新冠疫情的重大影响后落实巴黎协定和世界“绿色复苏 合作注人了极大信心和力量3。因此,在交通收稿日期:2 0 2 3-0 4-2 1作者简介:刘志(196 5),女,长安大学人文学院教授,研究方向为环境与资源保护法学;赵童(1992),女,长安大学人文学院硕士研究生,研究方向为环境与资源保护法学。Email:通讯作者:赵童强国建设背景下,完善碳达峰碳中和法律制度具有深远意义。1.“双碳”国际背景和目标碳排放量激增所导致的全球气候变暖现象愈演愈烈,已严重制约和阻碍了全球经济可持续发展的进程。碳达峰碳中和成为应对气候变化的关键策略。1
5、97 7 年9月,作为联合国气候变化框架公约补充条款的京都议定书在日本获得批准。目标是“将大气中的温室气体浓度的排放量稳定在大致水平,并防止气候变化对人类造成潜在损害”4。具体而言,即控制和限制六种温室气体的排放。2 0 15年12 月12 日,巴黎协定在第2 1届联合国气候变化大会上获得通过。共有来自世界各地的17 8 个国家同意制定一项长期目标,即“将全球变暖控制在远低于工业化前水平的2,最好是1.5”5。自此,各个国家和地区都针对各自的国情提出了控制温室气体排放的具体目标。巴黎协定签署后,截至2 0 2 0 年10 月31日,中国、欧盟、加拿大等2 9个国家和地区在立法、协议提交、政策声
6、明等方面提出了碳中和倡议。中国作为巴黎协定的缔约国之一,秉持着第4期构建人类命运共同体的使命,无疑要积极担负起条约中的降碳减排责任以体现大国担当。因此,将国际条约责任有效地转化为国内法就极为必要,不仅可以更好地针对中国国情充分落实和高效完成相关减碳目标,还可以在发展生态发展战略布局下顺利开展相关法治工作,以法律来保障中国发展模式从高碳向低碳循环式转变,从污染式向节能清洁式转变,最终提高中国绿色竞争力,改善内外发展环境,巩固全球气候治理国际地位6 ,为交通强国建设提供重要的法律抓手。1210864201900一中国一美国一欧盟及英国*注:印度与俄罗斯尚未公布碳中和时间图1世界主要国家化石燃料相关
7、的二氧化碳排放量和碳中和目标规划中国自2 0 0 6 年起已成为世界最大的碳排放国。至2 0 2 2 年,中国每年向大气中排放的二氧化碳超过60亿吨,位居世界各国之首。根据行业及部门相关统计的二氧化碳排放量数据可知,交通运输业是全球范围内碳排放量第二大产业9。并且,随着交通强国理念的大力发展,中国交通运输业在石油和天然气的资源消费方面正处于快速增长趋势9。交通运输业产生的碳排放量不仅是导致全球碳排放量增长的重要原因,也是中国碳排放总量的重要来源。图2 显示了中国交通运输部门为实现中国18.9亿吨但总量差异小中国交通运输业碳排放3.02.52.0($Z+)1.51.00.50.02015o基准理
8、想图2 中国交通运输部门为实现碳中和而预计的碳减排量【10-1刘志等:交通强国建设背景下中国“双碳 法律制度构建探析国家峰值碳达峰时间碳中和时间缓冲时间欧盟及英国4.7美国6.1日本1.3中国1920美国预计:到2 0 2 5年交通运输业碳排放较2 0 15年减少7 5%-8 0%20352055792.“双碳 国内目标和挑战作为世界第二大经济体,中国实现碳达峰碳中和目标任务艰巨。图1显示了世界主要国家化石燃料相关的二氧化碳排放量和碳中和目标规划7-8 。由于国家建设轨迹不同,中国的碳达峰时间点滞后于欧盟国家,中国30 年的缓冲期也短于其他国家。根据中国目前的碳排放走势,以及碳中和计划,实现“
9、双碳”目标极具挑战。在时间紧任务重的现实情况下,在碳减排方面面临前所未有的国际压力。1979205020072050201320502030206019401960点比差异巨大201571年43年37年30年1980一0 日本碳中和而预计的碳减排量10-。其中,道路交通是碳减排的重点,约占碳减排的8 1.2%。并且,交通强国建设下中国碳排放需求极大,交通运输业所消耗的石油、天然气资源和碳排放量是正相关发展趋势,若将降碳减排的任务量分配至各重点行业,交通运输业则需要承担更多的减排责任,该行业需要进一步加强相关工作。因此,中国需在短时间内通过对促进产业和能源结构的清洁化发展,以构建交通强国建设中的
10、绿色交通高质量发展,实现绿色可持续发展模式。比例低12.7亿吨尚有提升空间:按部门划分的潜在碳排放量81.2%碳减排约占8 1.2%以道路交通为主3.3%5.6%20202035年份碳减排绝对量碳中和减排示意图(不代表具体路径)20002020印度俄罗斯20502040全球91.2亿吨公路空气2060年度水铁路条目80二、中国“双碳”法律制度的现状1.“双碳”法律制度的立法过程中国结合“十三五”规划的绿色可持续发展,陆续修订了诸多环境相关立法。目前现有的环境保护法引人了生态文明建设和可持续发展理念,对生态文明法治是生态环境治理的根本遵循及保护环境为基本国策予以明确。同时,环境监测制度和环境影响
11、评价制度的完善、信息共享机制的有效建设,使相关行业之间实现信息共享,增强法治效率。在生态保护和污染防治方面,出台了环境影响评价法大气污染防治法等基础性法律,颁布了可再生能源法节约能源法等能源法体系中的单行法。针对“双碳”目标,中国在2 0 2 1年开始试行碳排放权交易管理办法(试行)。这是在全国范围内仅有的和碳排放管理直接相关的法律规范,为中国达成“双碳”目标,以及构建相关法制架构奠定了基础,指明了方向。2 0 2 1年9月,天津发布了天津市推进碳达峰和碳中和条例,这是中国第一部关于“双碳”目标的法律规定。该规定进一步明确了全市推进碳达峰和碳中和的行动,并规定了相关行为的奖惩机制,它被称为碳达
12、峰碳中和的系统保证。2.“双碳”法律制度的执法依据执法层面,依据党的二十大报告关于“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”的指示精神,执法层面要“深化行政执法体制改革,全面推进严格规范公正文明执法,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,完善行政执法程序,健全行政裁量基准”12 。在执法的监督与保障方面“强化行政执法监督机制和能力建设,严格落实行政执法责任制和责任追究制度”12 。碳排放权交易管理办法(试行)2 0 192 0 2 0 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)等规章制度在交通运输领域推进碳减排执法提供了重要法律依据。但仍存在执法队伍经验不足、违法执法监督欠缺、监察
13、执法偏软等问题。3.“双碳”法律制度的执法现状司法层面,近十年来中国在环境保护司法诉讼方面实现了许多关键性问题的重大突破,展现了依西安建筑科技大学学报(社会科学版)法治国,建设生态文明的决心。在2 0 14年修订的环境保护法中规制了环境诉讼中的诉讼主体。2017年修订的行政诉讼法第2 5条在法律层面确定了环境行政公益诉讼的地位,明确赋予检察院在资源环境保护案件中的起诉权,进一步强化了生态环境保护的法律机制。2 0 2 0 年最高法修订了关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释,对实体程序规则的适用问题进行了修正和解释。2 0 2 1年,最高人民法院印发环境资源案件类型与统计规范(试行
14、),将环境资源案件具体划分为5种类型,其中均涉及刑事、民事、行政、公益案件等不同诉讼种类。2 0 2 3年,最高人民法院发布关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见,这是最高人民法院出台的第一部涉“双碳”规范性文件,对于各级人民法院依法妥善审理涉碳这一新领域的各类案件具有重要的指导作用,对于助力推进碳达峰碳中和具有重要意义13,得以充分发挥环境司法的职能作用,推动“双碳”目标顺利实现。三、交通强国建设背景下中国“双碳”法律制度的不足及原因中国作为世界排碳量第一的大国,在全球碳中和目标下已经做出了郑重表态和承诺。构建完善的“双碳”法治架构,推动碳排放政策法律化转
15、型,落实交通运输领域碳排放立法规制,是保障“双碳”目标顺利实现的基础。1.立法层面不足及原因(1)现行法律及政策之间对“双碳”目标缺乏协同增效。中国现行和碳排放相关的主体法律均出台时间较久,且都针对当时的国情和立法目的所制定,因此缺乏“双碳”内涵。碳排放管理所涉领域广泛,管理部门分散。在制定相关法律文件时更多以部门的具体需求和规制目的为考量,并没有统筹地从“双碳”目标的角度进行系统性规划,也没有将该目标列进立法目的。因此无法达到交通强国建设中的碳减排管理法治需求。例如,环境保护法作为环境资源体系法律中的框架基础,其主要立法目的就是保护和改善环境,防治污染和其他公害。而“双碳”目标的意义之一便是
16、改善环境质量和控制第42 卷第4期温室气体排放。因此,环境保护法理应将碳排放目标容纳在其法律条文中体现,但是相关法条中都难寻碳达峰碳中和目标的踪迹。矿产资源法煤炭法等和碳排放间接相关的法律中也都没有关于控制温室气体和碳排放问题的体现。基于此,现行法律很难与碳达峰碳中和的目标愿景相呼应相衔接。中国目前应对气候变化及降碳减排的规范大多仍停滞在政策先行的阶段,“双碳”目标下缺乏政策法律化的转变。政策先行让相关问题不会“无据可依”但是促进碳中和目标的达成,需要依靠国家政策和一定的立法规范协同进行14,并最终转化成法律依据并正式立法。英国、德国等众多发达国家都根据相关国际公约及协定完成了本土政策立法化的
17、顺利转化,制定了应对气候变化或者低碳发展促进法。这也给中国碳排放和应对气候的立法完善释放了明确信号6 。中国目前在针对“双碳”目标的政策着重于碳交易方面,推出了碳排放权交易管理规则(试行)等部门规范性文件。管理政策具有一定的灵活性,但缺乏法律的普遍性、强制性以及稳定性。因此,碳排放政策法律化,并建立以双碳为核心的低碳法规和标准体系是当前重点问题,同时也是交通运输行业长足发展的重要驱动力和保障。(2 碳排放相关专门立法缺失导致法律制度架构不完善。中国当前尚未对碳排放做专门立法,且相关法律规范较为分散。若进一步落实到交通运输行业的低碳减排中,则更需要从诸多法律中层层剥加以适用15。中国现有的生态环
18、境等相关立法虽在一定程度上通过法律手段控制了碳排放总量,提升了生态系统的碳汇能力,但是对当前节能降碳法治化以确保达成碳中和目标来说还尚有不足。“双碳”目标提出后,生态环境部于2 0 2 0 年12月出台的碳排放权交易管理办法(试行)(简称办法)是全国层面仅有的针对碳排放的管理办法。其制定内容围绕碳排放权交易展开,但作为部门规章,其法律位阶相对较低且覆盖范围有限、规制主体单一,使交通运输及全国范围内各行业的碳排放管理难以适用。2 0 2 1年3月起草的碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)在办法的基础刘志等:交通强国建设背景下中国“双碳”法律制度构建探析保障“双碳”目标实现。2.执法层面不足及原
19、因随着“双碳”目标的推进,智慧交通领域将迎来更深入的发展。这也对执法人员在数字化执法方面提出了更高的要求。目前,执法人员在碳减排领域的专业知识和技能培训相对不足,缺乏对“双碳”目标执行的深入理解和实际操作能力。这限制了交通执法部门在实践中的有效执行。数据管理和共享方面,碳减排执法需要大量的数据支持,包括交通运输排放数据、违规行为数据等。然而,目前的数据管理和共享机制尚不完善,导致执法部门难以快速获取、分析和共享所需的数据资源。违法执法的监督与责任的追究方面,法律对如何实施监督、追究责任以及救济也并无明确规定。在监察执法方面,节能监察机构的执法主体地位低,且依靠各地地方性法规和规章进行进一步授权
20、,因此导致监察执法地位及职权不确定,执法疲软等问题。3.司法层面不足及原因司法实践中,“双碳”目标下的环境诉讼案件存在诉讼主体多元、法律关系复杂、涉及领域较广、诉讼类型全面、结案方式多样等特点。并且生态环境案件通常涉及多重秩序和多种权益,各实体法及程序法之间存在交叉适用情形,因此存在案件司法审判、执行的多头脱节,判决和执行亦形成空判和空执等问题。再者,恢复性司法判决是环境资源案件中的核心,其司法判决的执行和保障机制欠缺,还需要进一步规范和统一。因此,“三合一”审判机制有待进一步完善加强。除此之外,碳减排相关案件不仅涉及环境法、行政法、民商法等多部门法,还涉及财政、环保等领域的专业知识及政策法规
21、综合判断。因此高复杂性、专业性的案件性质也对司法队81上进一步将碳排放交易主体责任等内容进行明确,但同样是以碳排放权交易为核心立法目的。针对交通运输业的相关法律规范主要以资源利用、降低污染为立法动机16 ,由于制定主体不同,导致该领域存在规制主体矛盾、部门权责不清等问题,难以形成统筹管理17 。因此,国家有必要针对“双碳”目标制定全国层面的专门性立法,并在其中设置交通运输领域规制章节,以完善相关法律制度架构,82伍的专业水准及智慧司法服务能力提出了更高的要求。四、交通强国建设背景下中国“双碳”法律制度的完善对策1.立法层面“双碳”法律制度的完善“双碳”目标下为建设交通强国以构建绿色交通高质量发
22、展,我国总体法律制度构建还有待完善。交通领域立法也无法做到一而就,应该循序渐进。因此,可以采取分阶段方式进行体系化制度构建,首先通过完善并协同现有法律法规及政策来增强“双碳”目标在全社会及行业中的可接受度。其次,通过前期“双碳”发展理念的融人,奠定了其立法的可能性及基础,进一步针对“双碳”目标制定专门性立法,并针对交通运输业特点,实现交通强国发展中的“双碳”法律制度构建。(1)促进现行法律及政策对“双碳”内涵的体系衔接。在初期阶段,可采取循序渐进的推动方式,先从完善现有法律法规着手,增强“双碳”目标在各行业及国家层面的可接受度。通过修订环境保护法大气污染防治法等相关法律内容,将“双碳”目标纳入
23、其修改及立法目的当中。同时,将交通领域纳入法律修改目标,和“双碳”目标有机结合,通过法律的强制力对“双碳”目标的实现加以保障。以环境保护法为例,其规制范围着重于企业及排污单位,且规制内容具有滞后性,缺乏交通运输领域在“双碳”目标下的执行依据。“双碳”目标涉及多领域、多因素,是一项极具挑战和困难的国家系统工程。环境法体系下的各独立法需联系起来,采取自上而下的系统性完善立法的步骤统筹推进。因此,除完善现行法之外,还需考虑各法律规范体系的整体协同。我国可逐步构建完整的环境保护、环境资源法律体系,逐步构成环境法典。“双碳”目标可依托环境保护法为轴心贯穿于整个环境法体系中,用逐步推进的方式先在目前现有单
24、行法中进行明确地规制,待立法时机成熟时,在修订未来的环境法典分则当中进行直接规制。在法条的扩充修订中除了将排污减碳、改善气候变化的宗旨纳入环境保护法总则之外,还西安建筑科技大学学报(社会科学版)第42 卷可以在分则中根据“双碳”目标的具体法律需求修订专门条款。有了相对完善的指引性基础法律之后,可以在该大方向内继续修订森林法大气污染防治法等相关单行法,以引导自然资源保护、污染防治以及能源调节等不同方面,联合增效以应对气候变化问题。在环境法典分则修订中可以上述单行法为蓝本,分别融入生态保护编、污染防治编等当中。例如通过健全的碳监测、评价机制提升生态系统的碳汇能力;通过提高能源效率、可再生能源开发利
25、用等方式对温室气体减排进行规制,最终实现我国顺利达成碳达峰碳中和目标。在修订环境法典的过程当中,不宜单独过重考虑碳达峰碳中和在法典中的地位。随着经济发展和绿色发展的逐步推进,高碳排放量问题终将在可预见的未来得到解决。而整部环境法典规制的不仅是与碳排放相关的这一类客体,需要平衡规制各类客体,编制法典的目的在于为整个生态发展构建的良性循环提供长远保障。“双碳”目标下目前尚不具备在交通运输领域进行单位立法规制的充分条件,可通过修订扩充现有交通运输法律内容为“双碳”目标提供行业内可执行的法律依据。在大气污染防治法中,国务院交通运输主管部门负责交通运输节能事宜;而在节约能源法中,省级以上人民政府生态环境
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