论行政争议市域社会协同化解机制的建构逻辑.pdf
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1、53法学研究论行政争议市域社会协同化解机制的建构逻辑公丕潜(哈尔滨市南岗区人民法院审判管理办公室,哈尔滨1 5 0 0 0 1)【摘要党的二十大报告指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。市域社会治理是国家治理的重要场域。行政争议化解机制的健全程度事关市域社会治理现代化的实现程度。目前,传统行政诉讼、合意型行政争议解决机制和实质性化解行政争议制度等行政解纷制度分别存在作用乏力、力度不足和效果不佳的问题。从宏观层面而言,依托繁简分流与多元化解机制,切实发挥行政诉讼基本职能,激活合意型行政争议解决机制作用,强化实质性化解行政争议制度功能。从微观层面而言,启动行政机关负责人出庭应诉制度、型构行政
2、审判白皮书制度、完善规范性文件附带审查制度,方能激活行政诉讼制度体系中实质性化解行政争议制度机制的实质解纷功能,真正建构起行政争议市域协同化解机制,为推进市域社会治理现代化提供行政法治方案。【关键词】市域社会治理;行政争议;协同治理;实质解纷机制中图分类号 D90【文献标志码 A文章编号 1 0 0 0-8 2 8 4(2 0 2 3)0 6-0 0 5 3-1 1党的二十大报告强调,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。因此,发挥好法治固根本、稳预期、利长远的作用,对全面依法治国意义重大。党的二十大报告亦指出,加快建设法治社会,推进多层
3、次、多领域依法治理,提升社会治理法治化水平,推动建设社会治理共同体。立基于市域社会治理场域,行政争议化解机制的健全程度事关市域社会治理现代化的收稿日期 2 0 2 3-0 4-0 7【基金项目】黑龙江省哲学社会科学规划项目“网络平台治理的行政处罚研究”(2 0 FXE399)【作者简介】公丕潜(1 9 8 4),男,黑龙江宁安人,审判管理办公室(研究室)主任,一级法官,博士,从事司法哲学研究。54学术交流2023年第6 期实现程度。行政争议的化解与预防,既是一个理论问题,也是一个实践难题。诸现有行政争议化解机制,在坚持行政诉讼基本职能的同时,亦发挥包括非诉解纷、自行协商、调解等功能在内的合意型
4、行政争议解决机制,这既契合行政争议中双方当事人寻求快速解纷的内在需求,也符合现代行政法所倡导的合作治理趋势,更是实现市域社会治理能力现代化的客观需求。因此,从实用主义角度而言,其是一种相对可行的制度性选择。在市域社会治理视域下,提出并发掘行政机关负责人出庭应诉制度、行政审判白皮书制度、规范性文件附带审查等实质性化解行政争议制度所内涵的治理理性与沟通理性特质,既能实现司法与行政良性互动,也能彰显该制度所蕴涵的沟通理性实践品格,同时也能发挥非诉解纷机制在行政争议化解过程中的前置过滤作用。因此,研究行政争议市域协同化解机制意义重大而深远。一、实践检视:现行行政争议化解机制面临的现实困境随着经济社会的
5、快速发展,市域社会场域内发生的行政争议日渐增多,并且许多行政争议需要从整个市域社会治理层面化解,因此构建行政争议市域协同化解机制,对于推进市域社会治理能力现代化,无疑具有十分重要的意义。为更好地实现市域社会治理能力现代化这一目标,需要对于现有行政争议解决机制进行考察,指出现实困境及产生原因,从而能够更好地检视出当前行政争议化解机制面临的现实困境。(一)传统行政诉讼制度功能发挥乏力随着经济的快速发展和法治建设的推进,人们权利意识的觉醒与维权思维的树立,使得行政争议数量增多、涉及领域扩大,出现了利益诉求多样化的趋势。目前,以行政司法为主导的行政争议解决机制,无法公正、及时、有效地解决行政争议,行政
6、司法机关受到诉讼无结果、案结事不了的批评,严重影响了公众对诉讼的获得感和满足感,从而影响了整个社会的和谐稳定。1 6 4其一,行政复议制度运转不畅。行政复议制度以其特有的制度功能,承担着分流诉讼和规范协商的行政争议解决角色。相较于行政诉讼,其程序更为灵活,处理结果更加多元;相较于行政调解,因其内在于行政组织体系之中,解决争议更为规范且高效。因而,行政复议应当成为化解官民矛盾、解决行政争议的主渠道。然而,行政复议制度的实际运转状况却并不理想,存在着诸多疏漏,未能充分发挥应有功能。在行政复议程序中,大多数复议机构以书面的形式复议。这种方式不利于查明案件事实,确定争议焦点,也不利于组织对复议申请人提
7、交的证据进行有效质证。同时,多数行政复议机关在复议过程中没有积极开展行政调解工作。通常情况下,行政复议决定书缺乏论证和说理,内容过于简单,难以让申请人信服,因而未能充分发挥审前过滤在解决行政争议和官民矛盾中的主渠道作用,客观上使行政争议进一步恶化。1 s55论行政争议解机制的建构逻辑其二,行政审判回应原告合法权益力度不够。司法是正义的最后一道防线,不仅要实现正义,更要以人民群众看得见的方式实现。行政诉讼是人民群众普遍接受的,其以专业性和独立性为保障,是最具公信力的行政争议解决方式。行政审判承载着人民群众对于实现公平正义的期待,行政诉讼制度的建立与完善是“行政争议解决”这一概念得以进入法治视域的
8、前提。然而,尽管我国将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为行政诉讼法的立法目的之一,并赋予行政程序在促进国家治理体系和治理能力现代化方面更重要的作用,但在实际的行政诉讼中,法院更侧重于审查行政行为的合法性,而对依法保护当事人的合法权益关注不够。1 1 6 4 存在着因审判不够及时、不够迅速而带来的“政府拖得起,百姓拖不起”“赢了官司,输了实惠”等现象,使得部分群众面对行政诉讼望而却步,不敢或者不愿拿起法律的武器维护自身权益,影响了人民法院形象和行政审判公信力,不利于行政诉讼进一步发挥解决行政争议的权威作用。因此,行政诉讼观念呕待转变,应当秉持行政行为合法性审查与回应原告合法权益并重的裁判
9、理念。其三,部分行政机关存在履行生效判决迟滞问题。如果生效判决不能及时有效执行,诉权的实现就是一句空话。行政争议的实际解决,关键在于权利义务的具体实现。在行政争议两造之中,公民与行政机关力量对比悬殊,若仅仅依靠公民个人力量,则难以驱动行政机关落实权利义务,甚至滋生新的行政争议。因此,行政机关应当尊重生效裁判法律效力,积极履行生效判决,使法律效力落到实处,实现实质正义。实践中,有一部分行政机关已被法院判决履行职责,行政行为已被确认违法或撤销,本应依法履行职责,重新查明事实,听取行政相对人的意见,主动承担赔偿责任。但现实中行政机关往往忽视生效判决的执行,不及时履行职责、不主动承担责任等现象屡见不鲜
10、,当事人利益受损的情况时有发生,导致当事人的诉求得不到解决,更无法得到赔偿,经过多年的诉讼,合法权益却无法得到执行。这在很大程度上侵蚀着行政诉讼制度的合法性。(二)合意型行政争议解决机制力度不足尽管现行行政诉讼制度以行政审判权的有效行使为基本行为模式,但是行政诉讼制度并不排斥诉前调解。行政争议诉前调解是行政争议解决体系中的一个重要组成部分,也是司法非诉讼争议解决机制建设的重要组成内容F。2 1 1 2不同于外在于诉讼两造以法院裁判最终形成纠纷解决结果的“裁判型行政争议解决机制”,行政争议诉前调解以争议双方充分表达意思,达成合意,而被称为“合意型行政争议解决机制”。2021年6 月1 日实施的最
11、高人民法院关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见(以下简称繁简分流意见)为合意型化解行政争议提供了依据,亦即其规定了行政争议诉前调解这一典型的合意型行政争议解决机制。然而,经过对省内几家基层法院56学术交流2023年第6 期开展行政案件的诉前调解调研,我们发现合意型行政争议解决机制呈现出力度上的不足等状况。对以行政争议诉前调解为典型代表的合意型行政争议解决机制进行分析,揭示司法实践中呈现出的“调解悖论”并分析其原因。“调解论”体现在两方面:一方面,即使一方或者双方拒绝试图以调解的方式解决争议,但仍存有当事人达成其事先没有意识到能达成调解协议的可能性;另一方面,即使有些当事人,开始并不愿意参加诉
12、前调解,但经过调解后,对于调解的结果与过程,都显得相当满意,甚至比那些一开始就积极参与诉前调解的人,热情还要高。2 1 1 6上述“调解悖论”带来了行政争议诉前调解等合意型行政争议解决机制认识不一、制度操作与设计存在匮乏、诉前调解协议的效力缺乏保障、未能实质减轻审判工作的压力等现实问题,究其原因,大体主要有以下几个方面:首先,现行行政诉讼法和行政诉讼法司法解释虽然确认了通过调解结案的方式,但在配套制度方面,行政案件调解的特殊适用规则方面存在严重缺陷,特别是在需要经过司法调查与辩论的调解和未经司法调查和辩论的直接调解的案件中缺乏操作规范,最终导致法官无法通过调解的方式来结案。3 1 6 4 在上
13、述情形中,法官付出多于办理其他案件的精力组织调解,并最终达成合意解决方案,却无法完成结案,而需再费周章,在结案率、收结比、审理期限等质效考核指标的压力下,组织调解“吃力不讨好”,严重影响了行政审判者组织调解的动力。在大多数案件中,如果能够达成双方满意的结果,法院更加倾向于劝说原告撤诉以结案。同时,由于调解形成的解决方案往往以协议的形式出现,对于这种协议的效力,特别是确认与强制执行欠缺相应具体规定,导致人民群众在心里对于调解协议的效力画上了问号,觉得不如行政判决来得实在,因而也就欠缺接受调解的意愿。调解配套制度供给的不足与缺位,导致选择调解方式解决行政争议的正向激励不足,严重影响了合意型行政争议
14、解决实际效果。其次,当前法院行政审判工作面临着巨大的现实压力。一方面,人民法院的行政管辖受到立案登记制和跨区管辖改革的影响,另一方面,出现了“案多人少”的局面。行政案件的调解往往费时费力,而法院的资源并没有增加,因此很难在法律程序期限内完成调解。出于这个原因,法院往往倾向于在依法裁决和司法调解之间解决案件。同时,上诉率、发回重审率和改判率一直是评价行政诉讼绩效的重要指标,这也是行政争议没有得到很大程度解决的常见表现。在这种评估中,法院更倾向于通过当事人之间的协调来解决案件,从而使当事人撤回他们的诉求。从避免伤害的角度来看,法院通过协调解决案件是相对安全的,因为这不会导致当事人的反对和抱怨,也不
15、需要向公众展示特殊的协调程序_368最后,在诉讼两造之间仍然存在复杂的社会心态的背景下,人民法院通过调解解决案件的社会基础并不牢固。由于监察体制改革尚未完成,解决行政争议的调解方式57论行政争议市域社会协同化解机制的建构逻辑尚未被社会公众广泛接受,行政机关作为行政争议案件的被告,自然处于观望状态。至于相对弱势的原告,只有在权衡各种现实利益的基础上,合理行使行政争议权利,才能为接受这一纠纷解决方式做好准备。3 1 7 1 行行政争议之所以会出现,是因为存在利益诉求的冲突。在纠纷解决的过程中,利益诉求与结果预期又会不断发生变化,使得争议双方之间的关系更加复杂。如何快速找准争议双方在利益和心态上的平
16、衡点,高效达成合意解决方案,不仅是多元纠纷解决的重要课题,也是调解制度完善的应然方向。(三)实质性化解行政争议制度效能不佳鉴于现有行政争议解决机制时常面临“程序空转”的制度功能发挥乏力、制度实施效能低下的质疑,实质性化解行政争议开始从理念变成制度,以肩负其拯救行政争议化解机制的时代重任。2 0 1 4 年修订的行政诉讼法中新设的行政机关负责人出庭应诉、民事争议一并解决、规范性文件附带审查等制度,就是为了落实实质性化解行政争议的制度设计。行政争议实质性解决,就其基本含义而言,主要是指法院对行政行为的合法性进行审查,重点审查行政争议所依据的事实和申请人的真实目的,通过裁判、调解和协调相结合的方式,
17、辅之以灵活运用其他司法机制、一般诉讼和彻底的普遍裁判,实现对公民、法人和其他组织合法权利的有效保护。4 1 2 2 然而,由于长期以来具体规范付之阙如,缺乏具体的建构方向,实质性化解行政争议制度未能真正落地生根,现有的尝试多局限于一时一地,暂时不具备推广应用的客观条件。以行政机关负责人出庭应诉制度为例,尽管行政诉讼法及其司法解释针对被诉行政机关负责人出庭应诉工作作出了明确的规定,然而,从实践来看,该制度的运行绩效与实施效果,仍排在“出庭应付”与“出庭出彩”间,出庭应诉热及出庭应诉率畸高畸低,背后隐藏着诸多的实践隐忧。55质言之,行政诉讼法规定的实质性化解行政争议制度在文本表达与制度实践之间存在
18、明显背离,消解着上述制度功能的正常发挥。二、理性思辨:市域社会治理现代化与行政争议实质化解机制的内在关联性鉴于现有的行政争议解决机制存在上文所述的诸多问题,为深人推进市域社会治理能力和治理体系现代化,有必要以一种理性姿态深入思辨,逻辑思考,并从制度上对其进行设计,构建市域协同化解机制新型制度,势在必行。(一)行政争议实质化解机制与市域社会治理现代化的理念契合市域社会治理现代化本质在于实现人的全面发展,维护人民群众的合法权益是实现市域社会治理现代化的重要目标。而现行行政争议解决机制所内含的维护当事人合法权益的价值理念与市域社会治理现代化的价值追求具有高度契合性。通常而言,行政争议化解工作是政府、
19、法院和公民三方主体直接参与针对所涉行政争议事项的沟58学术交流2023年第6 期通活动。在一个民主国家,公众压力往往比法院命令更能激励立法者。只有在法官具备工匠精神的情况下,才能有效地维护法治和法学的规则。与政治法官不同,技术法官既不是专制者,也不是篡改者;其只是对语言、原意或历史实践所表明的从宪法中得出的原则和价值赋予意义。因此,对公众利益的珍视不仅是行政机关的单方职责,也是人民法院司法为民公正司法的客观要求。人民法院参与市域社会治理的过程就是践行“努力让人民群众在每一个司法案件中感受公平正义”的司法目标。具体到行政审判领域,人民法院在行政审判过程中,秉持实质性化解行政争议的裁判立场,针对所
20、涉行政争议进行依法客观公正裁判,并延伸审判职能,对引发行政争议的社会根源性问题一并提出解决应对之策,彰显了人民法院实质化解行政争议与市域社会治理现代化的内在契合。市域社会治理现代化客观上需要建构实质性化解行政争议机制。(二)行政争议实质化解机制与市域社会治理现代化的时空同构市域社会治理现代化是新时代背景下国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分,也是对于治国理政历史问题作出的时代回答,彰显出中国特色社会主义道路的独特价值和内在追求。马克思指出“人是本质,是人的全部活动和全部状况的基础”。人作为一种地方性存在,其生活于具体空间之中,空间正义由此出场。“空间正义指向人的存在正义,空间正义的实现在
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