竞技体育举国体制中组织关系生成机制研究——基于浙江省“社会力量办体育”改革实践案例.pdf
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1、2023年(第37卷)第3期Vol.37,No.3,2023专题研究11举国体制作为一种以国家意志为主导完成重大任务的机制,早已应用于各国的科技等领域,如美国“曼哈顿计划”、美国成立的国防先进研究计划署(DARPA)及我国“两弹一艇一星”等。具体而言,举国体制是从政治层次上提出重大任务、成立特殊机构、动员全社会力量,并取得重大突破、实现重大发现的发动机1。同样,举国体制在我国竞技体育领域的应用,有力地促进了我国竞技体育赶超式发展。现有研究主要围绕举国体制演变过程、特征等开展,梁晓龙等2阐述了竞技体育举国体制的基本概念、历史沿革、内容体系等,认为竞技体育举国体制是指我国为了在以奥运会为最高层次的
2、国际竞技体育大赛上取得优异运动成绩,在发展竞技体育过程中采取的一种发展方式、一种制度设计,是以一种特殊行业加以对待、一种特殊事业加以发展,具有举国意竞技体育举国体制中组织关系生成机制研究 基于浙江省“社会力量办体育”改革实践案例柳鸣毅1,2,徐百超3,4,孔年欣1,2,龚海培1,2,敬艳1,2(1.武汉体育学院 中国青少年体育与体教融合公共政策研究中心,湖北 武汉 430079;2.武汉体育学院 运动训练学院,湖北 武汉 430079;3.海南医学院 体育部,海南 海口 571199;4.海南省运动与健康促进重点实验室,海南 海口571199)【摘要】:组织是竞技体育举国体制的支撑和基础,更是
3、举国体制的核心。以浙江省“社会力量办体育”中竞技体育改革为案例,研究发现:第一,国家地方关系下的各级体育行政机关及所隶属的运动项目管理中心和体校等事业单位分别作为竞技体育治理主导和主体,构成了我国竞技体育举国体制的基本治理框架。基于此,归纳了竞技体育线性化单向治理、部门化内部治理及行政化孤岛治理的壁垒,并认为纵横交错的多元化组织以多种机制并存的方式,成为竞技体育举国体制的组织状态。第二,各级体育及相关行政机关、国家及省级运动项目管理中心及专业队、市级和区县体校、普通学校及社会体育培训机构形成了相互作用、彼此支撑的多元主体传导式服务、协同治理网络式服务、资源共享耦合式服务组织关系;并以制度保障、
4、组织支撑和柔性治理等治理逻辑,以及竞技体育全域化政策体系、网状化组织体系和协同性组织环境作为组织关系的生成机制,为实现国家主导整合各方资源共促竞技体育人才培养的目标提供了理论参考。【关键词】:举国体制;竞技体育;组织关系;多元主体;社会力量办体育【中图分类号】:G812.7【文献标志码】:A【文章编号】:2096-5656(2023)03-0011-11DOI:10.15877/ki.nsic.20230426.001收稿日期:2023-01-26基金项目:国家社会科学基金(21BTY029);“十四五”省级优势特色学科群:体教融合与健康促进;海南省重点研发项目(ZDYF2022SFSHFZ3
5、06)。第一作者:柳鸣毅(1984),男,湖北武汉人,博士,博士后,教授,博士生导师,研究方向:体育公共政策与体育公共治理。志、举国智慧、举国资源等特征。随着竞技体育内外部环境的不断变化,举国体制存在体制运行效率递减、聚合协同能力薄弱、制约市场和社会参与等问题3。体育强国建设纲要 提出“更好发挥举国体制与市场机制相结合的重要作用”。显然,发挥社会和市场力量的作用4及创新竞技体育发展体制机制5等成为坚持和完善举国体制的优化策略6。然而,不同类型、层级、性质和功能的组织作为开展竞技体育选材、训练、竞赛和管理等工作的主体和核心,对于各类体育组织在竞技体育柳鸣毅,徐百超,孔年欣,等.竞技体育举国体制中
6、组织关系生成机制研究基于浙江省“社会力量办体育”改革实践案例 J.体育学研究,2023,37(3):11-21.体育学研究2023 年(第 37 卷)第 3 期12举国体制过程中的交互逻辑、运行机制等复杂关系及复杂性治理,以及政府采取何种政策策略、治理工具及方式引导社会和市场力量参与竞技体育等问题亟待深入探索,并已成为基础性体育命题。如举重、跳水、射击、体操等市场介入程度较低的运动项目,亟需通过优化竞技体育组织关系,适度拓展组织参与类型和补齐体育行政部门文化教育资源供给短板;篮球、足球、游泳等大众喜闻乐见的运动项目及滑板、街舞等新兴奥运会竞赛项目,也需发挥政府主导作用,积极引导社会和市场力量参
7、与,建立具有中国特色的竞技体育组织关系,对坚持和完善我国竞技体育举国体制至关重要。浙江省“社会力量办体育”作为国家体育总局和浙江省人民政府共同开展的政策试点项目,于2020 年12月7日印发 浙江省人民政府关于鼓励支持社会力量办体育加快推进体育改革与发展的若干意见(以下简称 意见),该项试点工作在破解竞技体育体制机制障碍及政策壁垒等方面,取得了较好的效果,具有引领示范作用。本文以此为案例,以分析竞技体育举国体制中的组织载体及其壁垒为切入点,归纳其组织关系和互动逻辑,并识别竞技体育选材、训练、竞赛和管理等人才培养过程中组织关系形成的驱动要素,旨在探索不同竞技体育组织关系的生成机制及实现路径,有助
8、于深化对竞技体育人才培养规律的认识。1研究方法与案例选择1.1研究方法有别于仅揭示竞技体育投入效应等因果关系的定量研究,本文采用探索式案例研究方法,关注不同类型等体育组织机构参与竞技体育过程中如何(“How”型问题)释放组织功能及发挥作用,以及竞技体育举国体制中组织关系生成机制的内在因素(“Why”型问题),并实现构建理论的目标7。展现了事件发生过程中研究变量的动态性,透过复杂现象挖掘影响竞技体育组织关系生成机制多样因素,提炼其因果机制8。研究通过参与式观察收集数据:调研访谈。本文围绕竞技体育相关政策、体育组织运行机制和人才培养政策等问题,对国家体育总局、浙江省及部分地市体育部门等30人进行访
9、谈,2020年至今团队成员3次赴浙江省调研,并进行20多次回访性电话访谈,以验证和补充数据资料,累计时长20 h。收集二手资料。基于被访谈人员提供的相关资料,以及 人民日报 等媒体报道,按照被访谈对象和资料来源渠道的逻辑对数据进行初始编码(表1),使数据形成相互验证和补充。最终,动态、多维和立体地展现竞技体育组织关系生成机制的演变过程及路径9。表1数据编码Tab.1Data coding编码资料收集结果数据特点FT1国家体育总局、浙江省及相关地市区体育行政部门管理人员访谈改革动因、政策制定FT2浙江省相关体校、学校、体育社会组织及企业管理人员、教练员访谈政策执行、现实问题建议举措、社会需求ZL
10、1收集省市两级政策文件及被调研机构等材料了解政策、刻画过程ZL2关于浙江省“社会力量办体育”中制度建设和竞技体育相关新闻报道、学术文献补充材料、客观评价、信度和效度验证1.2案例选择当前国家层面备战奥运会、国家队组建模式等竞技体育管理体制机制仍然采用以行政为主体的组织模式,省域及基层竞技体育治理结构却呈现多元化主体参与格局。由此,本文重点关注省域及基层探索举国体制和市场机制相结合的组织行为,将其组织关系生成机制作为研究目标。采用目的性抽样原则,按照“确定研究目的符合理论预期深瞄案例内核探索因果机制”的步骤,选择浙江省“社会力量办体育”作为案例分析对象,探究体育行政部门如何推动各类体育组织机构从
11、理念、资源和行动三重维度,建立多元组织及多种机制并存的竞技体育组织关系。案例选择依据:典型性和显著性。浙江省竞技体育在“社会力量办体育”的政策驱动下,改变了体育运动学校(以下简称“体校”)向省专业队培养和输送省级专业运动员的一元化路径。通过系列改革举措,实现了打破竞技体育行政化体制、传统政策、组织局限等“三大壁垒”的改革成效。案例故事与推演理论的契合性。“鼓励支持社会力量参与竞技体育人才培养”等改革举措纳入“社会柳鸣毅,徐百超,孔年欣,等:竞技体育举国体制中组织关系生成机制研究基于浙江省“社会力量办体育”改革实践案例13力量办体育”政策体系之中10,相关体育行政部门、体校、普通学校及企业等组织
12、机构所呈现与本文研究目标一致,契合本文推演理论的案例故事。2竞技体育举国体制中的组织壁垒在我国政府管理框架内,国家地方关系下的各级体育行政机关自上而下以贯彻国家意志、制定政策、财政支撑及聚集资源等刚性举措,主导竞技体育活动。同时,各级体育行政机关以设立运动项目管理中心和体校等事业单位方式,包括国家队、省市专业运动队、训练中心、各级各类体校等,并整合财政经费、专业人员和竞赛等资源,以“奥运争光”和“全运争光”为任务,开展竞技体育训练、竞赛、管理等工作。体育行政机关与所隶属的训练组织分别以“管”和“办”成为我国竞技体育的组织载体。然而,因受我国行政管理体制改革、竞技体育社会化、市场化发展趋势影响,
13、竞技体育的组织载体已不再局限于行政体制以内,从而产生了组织壁垒。从组织视角分析,竞技体育举国体制的组织关键不仅是自上至下的纵向管理职能和权限划分的线性对应关系,而且也存在横向跨组织合作等关系。然而,我国竞技体育面临区县体校萎缩、市级体校优势项目不聚焦且招生难、优秀教练员管理政策不健全、社会和市场力量无法参与等困境(图1),尤其是竞技体育举国体制并非整合了“国家、社会和市场”力量,还存在纵向阻滞和横向割裂等组织壁垒。由此,建立适应于组织生存和有利于竞技体育人才培养的制度环境成为举国体制改革的棘手问题。?图1竞技体育举国体制中的组织壁垒Fig.1The Organizational barrier
14、s of the national system of competitive sports2.1纵向阻滞:竞技体育线性化单向治理我国层级性治理的关键在于依靠党组织及行政部门力量,以高位推动和中间层级协调方式,形成了自上而下纵向行政治理体系11。由于国家和地方事权财权不匹配或机械化管理导致地方缺乏灵活机动的政策调整空间,以至于地方开展竞技体育人才培养工作存在多重壁垒。国家层面是以行政性主导方式,自上而下集约性吸收地方精英体育人才等资源;地方层面则需以平行化、网络化等合作方式,整合多领域资源培养竞技体育后备人才。因国家地方层面竞技体育规模、主导方式等不对等,导致举国体制制度设计在地方难以实现政策
15、、目标等“省、市、区”层层传递。尤其是国家和省级专业队和市级、区县业余训练队人才选拔、训练、竞赛和保障工作规模、方式及机制均存在较大差异,其人员规模、工作范畴和责任义务均有所区别。如国家队教练员、运动员及保障人才均来自省域层面,此类人才工作岗位及编制等保障均依托于省域和市域,此类事务并非纵向体育行政机关能予以解决。显然,自上而下线性化单向治理难以体现举国体制集中力量的优势,基层逐级递减且政策阻滞现象严重。因此,省域及其以下层级既承担着向上输送竞技体育精英人才的任务,也需要建立区别于国家层面的运行机制。调研发现,浙江省各地市体育部门主要依托市级体校承担省运会及向省级和国家队输送人才,但在选拔和培
16、养体育后备人才的过程中,温州市体育运动学校体操项目青黄不接、教练员缺乏,区县体校陆续停办,基层教练员及竞技体育工作不能得到全方位保障(FT2、ZL2)。由此,打破线性化单向治理的组织壁垒,形成精选人才和精准保障的组织机制成为体育学研究2023 年(第 37 卷)第 3 期14完善竞技体育举国体制组织关系的关键。2.2横向割裂:竞技体育部门化内部治理我国行政机关以组织目标为导向和以责、权、利划分部门职能。实践发现,相关职能部门内部及其外部性横向协调是保障竞技体育选材、训练和竞赛等工作的关键。然而,竞技体育内部化治理导致横向组织联络壁垒。一方面,局限于竞技体育管理职能部门内部。竞技体育管理长期处于
17、较为封闭的状态,尤其是省域以下层级体育行政机关不仅依托下属运动项目中心,还需依托各级各类体校、高校、普通中小学及体育社会组织、市场机构等开展竞技体育人才培养、竞赛、训练等活动。如体育传统特色学校等普通学校、社会培训机构和职业运动队青训梯队等均不局限于竞技体育部门内部,其管理业务大众化、社会化、市场化融合势在必行,且越到基层其融合趋势愈发明显。另一方面,局限于体育管理职能部门内部。各类体育组织的教练员、运动员及科医等竞技体育从业人员及体校、学校和社会体育机构等组织的业务都已超出体育管理职能部门范畴,横向跨域治理不仅能整合竞技体育所需资源,更有利于拓展竞技体育组织范畴及提升质量。调研发现,多年前浙
18、江省竞技体育工作同样面临治理视域不开阔,包括退役运动员就业、体校与学校合作、在学校创建运动队及区县业余训练经费保障等难以得到人力资源、教育等多部门支持,横向组织协调面临多重壁垒;地市和区县体校受地方行政改革、财政经费制约,更是难以实现举地方之力兴办竞技体育工作的格局(FT1、ZL1)。由此,应由竞技体育主管部门以政策、经费、活动等作为驱动,横向识别、动员、整合竞技体育人才选拔、训练、场地、文化教育、竞赛等所必要资源,建立并强化横向跨部门竞技体育组织关系。2.3机制僵硬:竞技体育行政化孤岛治理纵向阻滞和横向割裂使得我国竞技体育举国体制陷入行政化孤岛的窘境,仅以行政命令等方式难以形成多种机制共存的
19、机制,甚至不能发挥集中力量办大事的举国体制制度优势。尽管体育行政机关以强驱动和强激励机制,常态化或阶段性组建专业运动队训练和备战,然而因省域及其下属区域竞技体育组织关系纵横交错和多种机制并存,政府既不能扮演全能政府的角色12,也不能完全将竞技体育工作放任于社会和市场。调研发现,浙江省为破除专业运动队一元化结构,在起步阶段注重体校和学校合作,并取得了较好的效果。尽管体育培训机构等社会力量兴起,然而还未完全激发青少年体育俱乐部等社会力量参与青少年体育后备人才培养的活力。各级竞技体育工作仅依靠有限的财政经费,并在人员奖励及日常训练、竞赛等常规工作运转上捉襟见肘(FT1、ZL1)。由此可见,竞技体育举
20、国体制并非仅是完全利用国家财政经费及其资源全流程嵌入、全域式包办和全体系主导。面对庞大青少年体育群体的体育参与需求,社会化、校园化和市场化程度较高的运动项目,以及场地、经费、专业教练及技术等资源稀缺的运动项目,体育行政机关应发挥竞技体育治理主导作用,建立举国家、社会、市场之力的竞技体育运行机制。3竞技体育举国体制中的组织关系随着竞技体育复杂性程度不断加深,单向化、内部部门化和行政化孤岛治理并非举国体制的实践路向。2017年9月,国家体育总局与浙江省人民政府共促“社会力量办体育”试点改革,将“推动构建举国体制与市场机制有机结合的体育管理体制和运行机制,形成党委统一领导、政府统筹主导、体育部门牵头
21、协调、职能部门分工协作、社会力量全面参与、人民群众普遍受益的大体育工作格局”纳入工作目标,并将“鼓励支持社会力量参与竞技体育人才培养”纳入其中 13。在此政策体系下,浙江省支持的省级及下属体育及相关行政机关、运动项目管理中心及专业队、市级和区县体校、普通学校及社会体育培训机构等组织间,形成具有差异性的多元主体传导式服务、协同治理网络式服务、资源共享耦合式服务组织关系,发挥不同组织交互逻辑及其功能,打破了传统举国体制线性化、部门化和行政化局限,拓展了举国体制的理论内涵和实践路向(表2)。3.1多元主体传导式服务组织关系在举国体制机制作用下,体育行政机关是以自上而下、强势介入、行政指令等方式,以不
22、同层级竞赛目标主导竞技体育工作。尽管精英运动员的优异表现在展现国家综合实力、彰显青年积极形象和凝聚大众爱国主义精神等方面发挥了重要作用,然而较为封闭的竞技体育人才培养体系,使得竞技体育柳鸣毅,徐百超,孔年欣,等:竞技体育举国体制中组织关系生成机制研究基于浙江省“社会力量办体育”改革实践案例15人才培养陷入组织形态单一、体制机制僵硬和社会认可度不高等窘境。浙江省实施由省域向下级区域传导竞技体育政策及创新拓展多元主体等举措,如浙江省游泳项目人才培养打破了以专业队和体校为主体的单一组织结构,在做大做强“塔基”阶段,以布局幼儿园和普通学校,且允许体校开门办学等做大规模的同时,开展科学选材、短期培训、组
23、织竞赛等方式“有意栽培”;在做大最强“塔中”阶段,采用分年龄分层级训练的模式,从普通学校、体校和俱乐部中选拔优秀的苗子,并建立与省专业队互融互通的机制;在做精做高“塔尖”阶段,采用浙江省体职院的院校化和专业队模式,整合院校、管理中心和游泳协会共担运动员培养的资源,使知名的教练员、精心化管理和针对性保障作用于精英运动员培养之中(ZL2)14。可见,多元主体传导式组织关系吸纳了有利于竞技体育发展的相关组织主体,从大规模青少年中选拔出独具运动天赋的精英后备人才,既提升竞技体育的认可程度,也为具有天赋的运动员建立了资源适配性机制,发挥不同组织在竞技体育人才培养各阶段、各方面的作用,改变了过去举国体制“
24、行政科层化”的强势作风和统筹主导的治理逻辑15,以渗透式服务的方式满足相关组织参与竞技体育的需求。3.2协同治理网络式服务组织关系当前,竞技体育的目标对象、环境背景、参与主体、价值观念、作用机制等已呈现新特征和新变化。竞技体育多元组织参与运动员选材、训练、竞赛、文化教育等各环节和各阶段,会形成较为复杂的治理格局。显然,单一部门行政化治理已不适应竞技体育资源聚集的需求。为了形成网络式协同创建竞技体育运动队格局,浙江省推行省队联办和社会力量办队等举措,目前足球、摔跤、攀岩、马术、女子拳击、高尔夫、空手道、冲浪、霹雳舞和水球等10余个夏季项目,以及速度滑冰、跳台滑雪、雪上项目等3个冬季项目建立联办机
25、制,填补了省队设项空白。浙江职业足球俱乐部在2021赛季成功冲超,时隔5年重返顶级联赛行列;在2022年东京奥运会上,浙江马术运动员首次亮相奥运赛事,都弥补了现有机制在经费、场地、竞赛和专业指导等资源上的不足(FT1、FT2)。在多年省、市、区(县)三级探索合作兴办高水平运动队经验的基础上,2019年由杭州市体育局、教育局和财政局出台 杭州市“市队联办”体育后备人才基地管理办法,2022年浙江省体育局印发 浙江省体育局联办省运动队管理办法(试行),即允许与区县和市级体育部门、教育部门所属高校和普通中小学联办运动队,也为体育社会组织和企业联办运动队创造政策机遇。在此过程中,竞技体育管理行政机关扮
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