国家公园分区管控的实践反思与法治路径探析.pdf
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1、第 19 卷 第 4 期湿地科学与管理 Vol.19No.4 2023 年 8 月WETLAND SCIENCE&MANAGEMENT aug.2023自 2013 年我国首次提出建立国家公园以来,后续颁布建立国家公园体制总体方案和关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见等诸多政策性文件,为国家公园总体建设与分区规划提供了指引,但对于实现国家公园的精细化分区管控仍远远不够。分区管控制度是实现国家公园严格保护与合理利用多重目标的关键工具,更是国家公园权责、保护、治理与开发落实的重要手段。在理论研究中学者们多从国家公园建设的应然角度出发,主张结合域外成功经验,探索具有我国特色的国家公园(
2、李博炎等,2017);或从国家公园法与自然保护地法体系的衔接出发,探寻国家公园法的立法价值与体系定位(吴凯杰,2022)。关于国家公园分区管控的法学研究难寻其踪,其中有学者结合国家公园的立法模式与立法价值,提出应设计管控与功能二阶结构(刘超,2020);还有学者从梳理总结试点分区实践出发,探索分区管控制度的进阶(廖华等,2021)。诉诸实践,自 2015 年开展国家公园体制试点,各国家公园受制于资源保护对象迥异、多层次发展需求等因素,分区标准不一。此外 5 部国家公园地方立法中法律责任、动态调整机制规定各异。本文拟对国家公园实践过程中出现的分区管控进行剖析,为国家公园分区管控法律制度的构建及完
3、善提供管窥之见。1 我国国家公园分区管控的实践样本与立法梳理1.1 国家公园分区实践样本2020 年国家林草局以国家代表性、生态重要性以及管理可行性为指标进行试点公园验收,最终确立 5 个国家公园。国家公园虽均采用二阶分区结构,Abstract At present,subregion control of national parks in China is still in exploratory phase,and there exist problems of differentiation of subregion standards,deficiency of legal resp
4、onsibilities,and lack of mechanisms for dynamic adjustment.In order to realize the goals of strict protection and rational utilization of national park resources simultaneously,the authorities should promote the scientific construction of national parks,standardize subregion criterion,strengthen the
5、 legal responsibility of subregion control,deepen the mechanisms for subregion dynamic adjustment and other ways to improve the subregion control system of national parks.This essay aims to realize the differentiated management and control of national parks,and provide new ideas for the construction
6、 of national park system.Key words National park;Subregion control;Legal responsibility;Dynamic adjustment国家公园分区管控的实践反思与法治路径探析吴 晗 朱 强*(河海大学法学院,江苏南京211100)摘要 目前我国国家公园分区管控制度仍处于探索阶段,存在着分区标准差异化、法律责任虚化、动态调整机制真空化等诸多问题。为实现国家公园资源严格保护与合理利用的双重目标,推进国家公园科学建设,提出规范分区标准、强化分区管控法律责任和深化分区动态调整机制等方法,完善国家公园分区管控制度,实现国家公园
7、的差异化管控,为我国国家公园制度建设提供新的思路。关键词 国家公园;分区管控;法律责任;动态调整 中图分类号:X36 文献标志码:A 文章编号:1673-3290(2023)04-0078-05 Rethinking of the Practice of Subregion Control of National Park and Choices of Legal ApproachesWU Han ZHU Qiang*(Hohai University Law School,Nanjing 211100,Jiangsu,China)收稿日期:2023-04-25作者简介:吴晗,硕士研究生,主要
8、研究方向:国际环境法。E-mail:*通讯作者:朱强,副教授,博士,主要研究方向:国际经济法和国际环境法。E-mail:DoI:10.3969/j.issn.1673-3290.2023.04.1679 第 4 期第 19 卷 第 4 期湿地科学与管理 Vol.19No.4 2023 年 8 月WETLAND SCIENCE&MANAGEMENT aug.2023但由于管控目标不同,致使分区差异化显著,如分区数量、名称不同。此外,通过梳理相关管理条例,将国家公园的分区制度设计分为以下 3 类(表 1)。1.2 国家公园分区有关立法梳理由于我国国家公园法尚在规划中,关于分区管控的制度多为政策性导
9、向。但在国家公园试点过程中,发挥作用的 5 部地方国家公园立法囿于个体差异与国家公园总体建设方案存在偏差。不难发现三江源国家公园试点立法忽略分区法律责任,其他地方立法虽列举不同处罚方式,但受制于立法位阶较低,因此,保守设置罚金标准、混同处罚违法主体个人与单位、条款设置简化等,致使地方立法威慑力不足、分区法律责任流于形式(表 2)。2 国家公园分区管控实践的问题审视与剖析2.1 分区标准差异化从表 1 中不难发现,各国家公园分区表现多样化,具体可归纳为 2 个方面:1)功能分区形式不一。表 1 国家公园分区现状Table 1 Status quo of zoning of National pa
10、rks 国家公园 管控-功能分区 分区类型三江源国家公园核心保育区、传统利用区、生态保育修复区兼顾生态环境保护与资源合理利用的分区制度设计类型大熊猫国家公园核心保护区、一般控制区以人类行为控制为起点的分区制度设计类型东北虎豹国家公园核心保护区、特别保护区、恢复扩散区、镇域安全保障区以生态环境保护为起点的分区制度设计类型海南热带雨林国家公园核心保护区、一般控制区以人类行为控制为起点的分区制度设计类型武夷山国家公园特别保护区、严格控制区、生态修复区、传统利用区兼顾生态环境保护与资源合理利用的分区制度设计类型表 2 有关国家公园分区法律责任条款Table 2 Related to the Natio
11、nal park zoning legal liability clause 名称 效力等级 公布时间 有关分区法律责任的条款国家公园法(草案)(征求意向稿)法律2022 年 8 月 19 日(尚未生效)处罚详细处罚类型多,处罚方式包括责令停止、没收违法所得、罚金等,其中罚金标准呈阶梯式,数额 1 万至 1 000 万立法威慑力适中三江源国家公园条例省级地方法规2020 年 7 月 22 日该条例未规定神农架国家公园保护条例省级地方法规2019 年 11 月 29 日处罚详细规定在不同保护区违法所应承担的法律责任处罚类型多,处罚方式包括责令停止、没收违法所得以及罚金立法威慑力较轻,罚金上限为1
12、00 万元,此外未对处罚对象的单位或个人进行区分武夷山国家公园条例(试行)省级地方法规2017 年 11 月 24 日处罚详细处罚类型多,处罚方式包括责令停止、恢复原状以及罚金立法威慑力较轻,罚金上限为 100万元,此外未对处罚对象的单位或个人进行区分云南省国家公园管理条例 省级地方法规2015 年 11 月 26 日处罚详细处罚类型多,处罚方式包括责令停止、限期拆除以及罚金立法威慑力较轻,罚金上限为 100万元首先是分区数量不同,除少数国家公园仅有 2 个功能分区外,大多数国家公园将园区规划为 3 个或 4个分区;其次是分区名称不同,对于一般控制区的命名各国家公园差异显著;最后是分区表达方式
13、不同,如海南热带雨林国家公园在一般控制区列出禁止性项目及例外情形,而三江源国家公园采用原则性规定。2)分区实质标准不一。如三江源国家公园的核心保育区是为提高水源涵养,其生态系统安全的短板在于江源河流,而大熊猫国家公园设置核心保护区是为营造适宜栖息地,即实质上的功能差异是基于不同生态系统的安全性、保护对象的特定性以及社区居民环境影响性的综合考量(吕晓倩等,2019)。实践中国家公园分区形式和实质上的差异本质是分区标准模糊、管控与保护目标的不同,溯及根源是国家公园总体规划顶层设计缺失,“一园一法”模式大行其道。在尚未统一立法的前提下,对生态环境资源的不同价值取向催生了迥异的分区管控样本,如东北虎豹
14、国家公园虽细化分区,但由于严格吴 晗等:国家公园分区管控的实践反思与法治路径探析80湿地科学与管理 第 19 卷限制资源的利用,忽视园区内耕地占比高的现状(张星烁,2022),生态保护与利用严重失衡,致使社区居民对公园建设持消极态度。此外,一园一法试点难以结合各国家公园特点,缺乏创新性规定解决人地冲突(秦天宝等,2019),或过于保守无法实现其差异化管控目标。如大熊猫国家公园采取简化分区(表 1),忽略公园的自身特性,仅依赖设置正面清单试图缓解人地矛盾,反而造成一般控制区内功能复杂化,毋庸置疑会提高管理的难度。面对不同的管控保护目标,分区管控的制度设计仍需进一步完善,以缓解生态环境资源保护与利
15、用之间的张力与矛盾。2.2 分区法律责任规定“虚化”法规没有任何“牙齿”,公共治理将无法有效进行(姜明安,2011)。其中,三江源国家公园条例未规定违反分区管控的法律责任(表 2),不可否认的是在立法威慑力严重不足的情形下,单位或个人会突破法律的底线损害环境公益。海南热带雨林国家公园虽对分区法律责任采用举轻以明重的方式,即违禁进入有关保护分区处罚金,但立法对破坏性更强的建设、建筑行为未设置适格罚金;除罚金外,该条例设置的处罚类型较少。此外,如神农架国家公园保护条例仅针对传统利用区内的违法经营活动区分不同的处罚对象,而在其他分区未对单位或个人进行区分并设置不同梯度的罚金,无疑会导致管理机构自由裁
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- 国家公园 分区 实践 反思 法治 路径 探析
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