村规民约如何助推乡村治理——基于功能演化与动力机制的分析.pdf
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1、社会变迁对农村社会治理方式创新提出了新的要求,科学合理的治理工具可以为提高乡村治理能力提供支持。在治理现代化背景下,需要推动村规民约在法治、自治、德治等具体领域的功能演化,以此复兴、重塑和优化村规民约,推动传统村规民约在当代社会的时代性转变和创新性发展。作为一种族群性文化象征符号的村规民约在乡村治理中具有多重功能,如增强社会资本、促进社区自治、传播价值观念等。村规民约通过强化耦合式演进机制、内源性塑造机制和均衡性治理机制,能有效推进“三治融合”治理体系制度化实践、推动“三农”政策在基层自主落实、促进国家治理与村民自治动态协调。为了提高村规民约助推乡村治理的效能,应从整体规划、功能拓展和机制调试
2、方面,完善村规民约制度顶层设计,构建发展型村规民约体系,以赋权推动多元参与格局的构建。关键词:治理现代化;村规民约;乡村治理;三治融合;村民自治中图分类号:C 9 1 6 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 8-7 1 6 8(2 0 2 3)0 4-0 0 3 1-1 0 党的十九届五中全会将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”作为2 0 3 5年远景目标之一。实现乡村治理现代化是一个系统工程,是国家治理现代化的题中应有之义,也是推进国家治理现代化的关键和难点所在1。国家治理现代化不仅意味着城市治理的现代化,也意味着乡村治理的现代化。乡村治理现代化包括乡村治理体系和治理能力的现代化,因
3、此要加强乡村治理制度建设并提高治理主体执行力,从而推动乡村治理理念、治理制度、治理结构、治理方式的现代化转型。习近平总书记指出,应充分发掘乡村历史遗存及传统民俗承载的道德理念,继承古圣先贤爱国、讲仁义的嘉言懿行,让有形的乡村文化留得住2(p.2 9 4)。在农村社会形态和治理基础发生深刻变革的背景下,村规民约将成为新时代推进乡村治理现代化的重要抓手。村规民约的治理机制要适应不同的治理场域。相对于传统村规民约,当代村规民约有着不同的经济、文化和制度环境基础,在指导思想、生成机制、形式体例、款项内容和实施程序等方面都存在差异,对村民的约束方式和约束效应也有所不同。13治理现代化并不意味着完全抛弃历
4、史传统,而是将传统价值理念与当代治理理念进行有机结合,充分发挥其综合性价值的引领作用。在漫长的历史演进中,村规民约从来都不是静止的、停滞的,而是经历了与时代相适应的发展过程。国家治理现代化战略目标的提出,进一步推动了村规民约的功能定位和运行机制的转型,深入分析、解构这种转型有助于增强村规民约参与乡村治理的成效。因此,本文着眼于治理功能和动力机制,为分析村规民约提供一个基本的分析视角。一、治理现代化要求村规民约助推乡村治理的功能演化在治理逻辑上,国家治理现代化要求农村基层建立完善的公共事务治理规则和秩序,乡村治理也相应地需要提质增效,一个重要途径就是复兴、重塑和优化村规民约,从而推动传统村规民约
5、在当代社会的时代性转变和创新性发展。在当代社会,村规民约对乡村治理的发展完善仍然具有促进作用,治理现代化推动了村规民约在法治、自治、德治等具体领域的功能演化。(一)治理现代化要求村规民约的法治功能现代化“建设社会主义法治国家”要求我们建立健全制度体系、法治体系并提升公众的法治意识,改变农村社会的制度供给和法治运行方式。在乡村法治从现代法缺失向现代法治的转变进程中,应从城乡社区一体化治理、社区经济社会事务分类治理、多元主体参与现代社区治理、社会关系调节及社会行为规范、居民权利保障及权益维护等层面构筑现代法治社会3。村规民约是具有丰富文化内涵的群体规范,推动村规民约的法治功能转型,强化其作为民间法
6、分支的准法规范属性,有助于以法治精神规范村级治理,培养村民的法治意识和遵守秩序的习惯。一是从“感性化”到“理性化”。城乡二元结构体制下资源配置制度的区隔,造成保障村民利益的规则的缺失,以“感性化”为特征的人治成为典型治理手段。在这种状态下,国家法治体系对农村治理规则的渗透度较低,导致基层自治组织不能按照国家法治体系依法行事,国家法也无法及时传导到基层社会。当代村规民约是传统村规民约制度变迁的结果,它回应了市场经济条件下村民关系理性化和契约化程度不断增强的趋势。村规民约经国家法律承认而成为一项正式制度,即所谓的“诱致性变迁型”正式制度,这使民间权威具备了合法性基础。明确村规民约的制定程序和使用方
7、式,用公认的伦理守则和价值规范来约束行为、解决纠纷,其实现不仅需要村民自治组织注重倡导型村规民约的制定,还要推动规制型村规民约的制定,促使乡村秩序结构从旧有的“感性秩序”向现代的“理性秩序”转向。二是从“孤立化”到“体系化”。村规民约在形成初期较为粗略和简陋,更多的是孤立化的存在。在当代社会,村规民约被整合到宪法和法律的框架下因地制宜地加以利用,明确了国家法对村规民约的监督指导角色,形成了以国家法为主导、民间法为补充的理性化社会秩序,建立了乡村治理的多层次规范体系。村规民约与村民自治规章是村民共同遵守的区域性规则体系,对其进行完善有助于整合乡村法治服务形式及服务载体,推动农村社会法治体系的科学
8、化、系统化建构,最终在传统与现代法治文化之间实现价值传承和应用整合。将法律制度中的部分内容具体化为村民行为指南,能够减少国家法律在乡村基层所呈现的距离感,提高国家正式制度的可接受性,最终使其服务于乡村法治建设工作。由于农村法治建设仍然滞后,乡村中原有的村规民约可能存在与法律法规相冲突、违背国家现行政策、侵犯公民合法权利的问题,它们甚至成为村干部对抗国家政策和谋取私利的工具。随着国家“送法下乡”的实施,法治思维和法治方式逐渐深入人心,村规民约的审议表决首先由乡镇政府对其进行合法性审查,从而对村规民约在制定主体、程序和内容上的违法违规问题予以纠正,特别是要对村规民约处罚条款的使用方式、程度和范围进
9、行规范,以保障村民人身权利、民主权利和财产权利不受23侵害,维护国家法律制度的统一性和权威性。村规民约与国家法联系的建立,使村规民约在特定空间范围内具备了法律支持保障,避免了乡村自治中的“多数人暴政”,从而促进治理方式从“以情代法”向“以约促法”、从“以权代法”向“以约限权”转变,推动乡村治理主体运用法治思维规范村民行为、维护村民权益和平衡各方利益。(二)治理现代化要求村规民约的自治功能现代化中国社会自古以来就存在着乡村自治的传统,即所谓的“国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、自治靠伦理、伦理造乡绅”4(p.3)。在农耕社会,国家对乡村的非直接管控并不意味着国家对乡村社会的完全放任,乡村中一直
10、存在着维系秩序和团结的明文或非明文规定,它们以村规民约形式对乡村内部琐碎事务进行管理。村规民约在新中国成立后渐趋式微直至隐性化存在,最终让位于国家对基层社会的全面控制。当代村规民约以参与式治理为存在形式,在其制定过程中,保障村民表达利益诉求的局域性制度安排得以形成。一是从“抑制权利”到“维护权利”。在社会转型期,基层政府凭借其对村民自治组织中的人事和资源控制,通过科层化政策运行体系,以政治任务方式向下传导工作压力,这往往体现为行政力量对村民自治事务的不当干预和过度监管,对村规民约生搬硬套或实施“一刀切”,导致村民自治机制的目标含混、功能紊乱和运作无序,致使村民处于被动参与状态。随着国家向村级组
11、织放权,村规民约的维权作用愈发凸显,其制定过程使国家治理的地方性基础得到强化,村民作为利益主体对公共事务的责任意识和发声意愿日益增强。村规民约的制定必须经过民意征集、群众协商和村民会议表决三个环节,这既强化了规则制定的正义性、公开性和民主性,也提高了村民的主体意识、自治能力和参与能力。二是从“单一主体”到“多元协商”。传统村规民约由乡村士绅主导制定,村民在其中的主体地位有所缺失。在村规民约从不成文向成文、从潜规则向显规则转化的过程中,村民自治组织按照规范的集体议事、民主投票程序,逐步建立吸纳乡村多元主体共同参与的治理模式。在协同性治理体系中,村规民约有助于减少治理主体间的内部摩擦,使之建立相互
12、信任、休戚与共、集体合作的人际关系,促进村民之间的矛盾化解和风险共担意识,降低了乡村治理的成本。非正式组织的建立与发展为村民参与村规民约制定提供了依托,以往参与制定村规民约的主体只包括村党支部、村委会等正式组织,当前,越来越多的文化、经济、社会性质的非正式组织已参与进来,为建立多元协商的村规民约制定机制提供了组织基础。我国基层政府承担的管理职责过多,存在职能的无限扩充性和权力的无限膨胀性问题。在从“政务”向“村务”转化的过程中,村两委和村民在公共事务治理中拥有了更多的自主权和决定权。村规民约的效力来自于个体建立在村民合意基础上的对自身权利的让渡,即为实现整体利益而放弃个人的一部分自由。邓小平指
13、出:没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化5(p.1 6 8)。村规民约的“参与式民主”模式激发了民间的自治动能,村民依照自治规则进行自我管理、自我监督,改变了村级事务决策权集中在少数人手里、自由裁量权过大、滥用惩戒性手段的问题,推动了基层政府从“无限权力”向“有限权力”的转变。村规民约的执行机制不仅能确保村民遵守规定,还能让村民对村委会及其成员进行监督,在一定程度上规范了村委会的权力行使。(三)治理现代化要求村规民约的德治功能现代化乡土社会关系和秩序建立在地缘和血缘关系基础上,由于国家权力能够触及的范围受限,主流价值观对具体乡域文化的影响力相对薄弱,封建迷信、官本位思想、狭隘家族观等
14、落后文化在农村仍占有较大市场。在市场经济影响下,工具理性超越价值理性占据乡村文化生态系统的主导地位。习近平指出:“优秀传统文化是一个国家、一个民族传承和发展的根本,如果丢掉了,就割断了精33神命脉。”6(p.3 1 3)当代村规民约作为由乡村共同体创制的一种“软法”,更多地是以情感、道义和互惠为逻辑的非强制性倡导,这就需要我们将德治涵养民风、润化人心的元素内化于具体制度,依靠道德感召、传统习俗和社会舆论的机制潜移默化地改变村民价值观念,提升村民对集体规则的心理认同。一是从“束缚压制”到“柔性调节”。传统村规民约介入乡村秩序是在乡绅族长主导下通过权力威慑、宗族影响来实现的,村民在其中处于被束缚、
15、被压制的地位,这使村规民约带有一定的阶级压迫性。乡风的形成是特定乡村社区价值观转化为社区居民的情感认同和行为习惯的过程7。近年来,乡村人文脉络中社会历史资源的重要性不断提升,成为重塑村民文化自觉和主体意识的推动因素。当代村规民约建立在文化振兴、移风易俗和道德引领基础上,具有文化归属性和群体特定性,其采取引导、劝导、奖励等柔性调节机制,在国家法无法触及的道德领域发挥调整、评价和预估作用,它推动了基层治理结构与传统文化和当代价值的有效衔接,改变了当前乡村文化生态存在的底线动摇、伦理缺失和乡风失序等问题,从而助力实现传统的“无讼”价值取向。二是从“儒家价值体系”到“社会主义核心价值观”。历史上,作为
16、国家正统意识形态的儒家德治理论倡导“仁政”,这是村规民约的历史文化基础,其中蕴含着向善惟德、患难相恤、荣耻分明的道德礼俗思想,但这其中也有“反映旧制度的旧思想的残余”8(p.4 5 0)。党中央提出“以德治国”,对儒家“德治”思想进行了创造性转化,赋予了村规民约以新的时代内涵,使其不仅包含私人道德层面的个人品德、家庭美德,还包括了公共道德层面上的集体精神、社会公德。随着乡村文化体系建设的推进,在主流伦理文化的熏染下,村规民约所体现的新时代伦理文化内容愈发增多,社会主义核心价值观逐步替代传统儒家礼俗思想,并作为文化中介渗入村规民约治理体系之中,有力推动了乡村精神文明建设。需要指出的是,随着乡村社
17、会从信息对称向信息不对称、从封闭体系向开放空间转变,差异化、多元化成为乡村社会结构的发展特点。村规民约作为族群性文化象征符号,其背后蕴藏着丰厚的社会资本。将其与典型示范、舆论引导、群体压力和精神激励等机制有机结合,有助于解决乡村中存在的价值观虚化、秩序失衡和道德失范问题,从而提高民众的精神文化境界,促进群体互动和基层整合。村规民约有利于建立以公平、公开、公正为基础的信任关系,使相对独立的家族观念向乡村共同体的集体观念转变,使亲族亲友范围内的团体信任向更为广泛的社会信任转变,使村民从被动接受规则向主动参与规则转变,从而改变当前农村的“非组织化”状态,最终使农村社会的整体信用水平提高。二、治理现代
18、化要求强化村规民约助推乡村治理的动力机制在国家治理现代化背景下,村规民约助推农村社会治理工作发展的作用得以凸显,村规民约不仅推动形成了多元化的治理机制,也引发了乡村治理结构和治理手段的变革。一方面,治理现代化要求农村基层完善治理体系和治理能力,通过加强村规民约与国家法之间的制度性联系,不断推进村规民约的制度化、规范化和现代化,并赋予村规民约更多助推乡村治理的机会;另一方面,村规民约要在构建共建共治共享治理格局的过程中不断完善自身,为促进村民参与乡村治理提供更多支持。要想深化改革,加快推进乡村治理现代化,政府就必须重视村规民约对农村治理体系、治理能力和治理机制发展创新的促进作用。(一)耦合式演进
19、机制:推进“三治融合”治理体系制度化实践国家治理现代化要求提升农村治理水平,村规民约与农村自治、法治、德治相融合,治理体系的耦合演进成了不可阻挡的发展趋势。从系统构成要素来看,村规民约的核心是公民权利、制度准则和伦理文化,而这也是“三治”体系的核心内容,共同的内核拉近了二者的距离,使村规民约与“三治”体系紧密相联。以理性治理规则为核心的村规民约可以推动“三治”体系的均衡化发展,这也为二者的耦43合演进创造了条件。在全面推进治理现代化的进程中,村规民约与“三治”体系面临相似的机遇、困难与挑战,这使得二者之间的耦合关系进一步加深。在实践探索中,村规民约通过集体合意、行为规范和道德感召的机制与“三治
20、”体系形成“互构”关系,进而形成对应性的内在契合关系。具体而言,这种契合关系主要体现为如下两个方面。一方面,村规民约整合了“三治”的调节机理和内在优势。建立“三治融合”的基层社会治理体系是党中央提出的发展方略,因此要实现自治、法治和德治的整体推进和深度融合,在基层形成治理合力。村规民约充分结合了区域特点、社会结构和文化传统,它能将权力、规范和道德的运行机制有机整合起来,以社会主义法治为指导思想,建立道德激励约束机制,进而在基层自治场域中提供发扬协商民主的渠道,最终有效激活乡村治理。村规民约有助于丰富村级组织的治理资源,避免因缺乏抓手导致村民自治工作出现软弱涣散、治理失灵的状况,从而促进农村社会
21、构建开放、包容、民主的治理格局。当前,一些乡村不仅制定了针对某一事务的单项式村规民约,还制定了包括多方面内容的综合式村规民约,从而进一步强化了对自治、法治和德治的综合利用。另一方面,村规民约推动“三治融合”的制度化实践。将村规民约的制度资源和文化资源注入原有的乡村治理中,可以起到对村民的教育、约束和警醒作用,继而推动村民自治体系、信法守法体系和乡风民俗体系的整体性发展。当前,乡村治理中的村民主体作用仍未充分发挥出来,乡村法治建设的干部群众基础薄弱,对乡村德治理念的传承呈现衰落态势。而村规民约可以成为推动“三治融合”制度化的重要渠道和有效载体,并借助乡村振兴充分发挥其自身优势。村规民约规范化建设
22、是保障村规民约推动“三治融合”制度化的重要举措,这也是新时代乡村治理发展的需要。推动农村“三治融合”的制度化,应确保村规民约反映社情民意,政府要加强对村规民约内容的合法性审查,助力村规民约对优秀传统文化的传承。(二)内源性塑造机制:推动“三农”政策在基层自主落实尊重人民群众的主体地位和首创精神是中国共产党的根本宗旨,是我们党坚持群众路线的重要体现。由于不同乡村有着不同的资源条件、人口结构和风俗习惯,乡村社会的原生规则往往更符合当地实际情况,且更易于被贯彻执行,合理利用这些原生规则有助于降低国家治理成本。乡村振兴战略要求推动形成农业农村发展新局面,群众对“三农”改革发展的需求更加迫切,而村规民约
23、作为乡村中的内生性因素,可以为解决“三农”问题提供新思路。相对于外源性配给机制而言,内源性塑造机制能够因地制宜地反映最真实的基层信息,使村规民约具有高度的适恰性。一方面,村规民约是具有中国文化特色的内生历史遗产。在根本属性上,村落群体在长期的生产生活中自有一整套维系村落团结与秩序的规范体系9。与诸多产生于西方的外源性治理机制不同,村规民约是在中国千百年历史传承和文化积淀基础上产生的一种内源性机制,它先是基于农民的传统风俗、朴实话语、群体经验进化为乡村内生秩序,再被提炼成团体性共治契约作为地域性行为准则,然后再反作用于乡村秩序。村规民约受到不同时期政治生态和社会结构的影响,其自北宋由儒家士大夫吕
24、大钧创立后,在明清时期被统治者改造为管控乡村的工具,继而得以广泛传播和发展。村规民约是乡土社会自我完善、与时俱进的产物,当代村规民约最早由广西省宜山县合寨村村民自发设立。1 9 8 7年 中华人民共和国村民委员会组织法(以下简称 村委会组织法)颁布后,村规民约被国家确认为村民自治的基本方式之一,崇德向善、和衷共济的优秀传统文化也因此而得以继承发扬。村规民约的内容反映了乡村内生性自治组织的具体诉求,是我国习惯法的重要组成部分,构成了一种内源性塑造机制。另一方面,村规民约凸显了村民的主体性,促进了民间自治制度的自主供给。身份是个体在长期53实践中形成的自我认知,一旦个体明确了自身责任与担当,其主体
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