项目的PPP模式适用性GOD分析——以智慧城市建设项目为例.pdf
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1、第 22卷 第 2期2023 年 4 月Vol.22 No.2 Apr.2023北京交通大学学报(社会科学版)Journal of Beijing Jiaotong University(Social Sciences Edition)项目的 PPP模式适用性 GOD分析以智慧城市建设项目为例叶苏东,杨家琴(北京交通大学 经济管理学院,北京 100044)摘要:政府和社会资本合作模式的应用越来越广。然而,并不是所有的项目都适合采用 PPP 模式,出现了PPP 模式的滥用。为了判断项目的 PPP 模式适用性,本文提出 GOD(Goods-Operation-Delivery)分析方法,把 PPP
2、模式适用性问题简化为三个步骤及三项判断准则:首先,以公共产品理论为基础,根据项目产出的属性识别出无需采用 PPP 模式的项目;其次,以公共权力理论为基础,根据项目运行的属性识别出不能采用PPP 模式的项目;最后,基于比较优势理念,根据项目交付模式的效率确定是否优先采用 PPP 模式。为了演示 GOD 分析的应用,本文对智慧城市建设项目的 PPP模式适用性进行了演示性分析,结果表明 GOD 分析可以较好地分析项目的 PPP适用性。关键词:PPP模式;适用性;GOD分析;智慧城市中图分类号:F299.23 文献标识码:A 文章编号:1672-8106(2023)02-0117-08一、引言政府和社
3、会资本合作(Public-Private Partnership,简称 PPP)模式在基础设施和公共服务项目中已获得了广泛的应用,并为这类工程项目的建设和运营做出了重要贡献。PPP模式在中国的应用可以追溯到 20 世纪 80 年代以 BOT(Build-Operate-Transfer)模式建设和运营的深圳沙角 B 火电厂。此后,BOT 模式的应用主要集中在火力发电厂、自来水厂、污水处理厂、收费公路、城市轨道交通、垃圾焚烧发电等经营性或准经营性的基础设施和公用事业项目。2014年 9月,国务院颁布国发 关于加强地方政府性债务管理的意见(国发 2014 43 号文),推广使用 PPP 模式,鼓励
4、社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。然而,把 PPP异化为新的融资平台,不管 PPP 模式是否适用,任何项目都采用 PPP 模式。例如,把许多不同类型的智慧城市建设项目打包,将之称为智慧城市建设项目,并采用 PPP 模式由社会资本方投资、建设和运营,而不管 PPP 是否适用于每个项目。这一现象引起财政部的重视,并于 2017 年 11 月 10 日发布 关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金 2017 92号文),明确要求不适宜采用 PPP 模式的项目不得进入“政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库”。不适宜
5、采用 PPP模式的项目包括:不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;其他不适宜采用 PPP 模式实施的情形。这里产生一个关键问题:什么样的项目适合采用 PPP模式?换句话说,项目的“PPP模式适用性”问题。解决项目的 PPP模式适用性问题需要制定适用性判断准则。此外,在一些发达国家,市场化程度非常高,政府负责投资、建设和运营的项目比较少,只需进行项目的物有所值评价就可以决定是否采用 PPP模式。在中国,一些由公共部门负责的项目在国外却是由私营部门负责,因而更需要制定项目的 P
6、PP模式适用性判断准则。是否采用 PPP模式的相关研究主要是物有所值(value for money,简称 VFM)的研究。为了确定是否采用 PPP模式,一些政府制定了自己的物有所值定性评价和定量评价方法。例如,英国财政部 物有收稿日期:2021-09-13基金项目:国家自然科学基金资助项目“BT模式开发城市轨道交通项目的补偿机制研究”(71171017)。作者简介:叶苏东,男,北京交通大学经济管理学院教授。研究方向:项目融资、项目管理、风险管理。杨家琴,女,中铁四川生态城投资有限公司工程师。研究方向:项目投融资、项目管理。北京交通大学学报(社会科学版)2023 年所值评价指南1从可行性(Vi
7、ability)、有益性(Desirability)、可实现性(Achievability)等三方面进行物有所值评价。美国联邦公路管理局2的 VFM 定性评价与英国财政部的 VFM 评价的内容基本相同。澳大利亚 国家 PPP指南(卷 2):实践指南3列举了采用 PPP需要考虑的定性因素,如运营和服务交付要求、界面/关系和项目管理、一系列的设计考虑等。加拿大 PPP中心在 采购模式评估指南4中制定了十八项定性评价准则。韩国的 BTO 和 PPP项目 VFM 检测详细指针5明确要求评价:服务质量的改善,合同执行和管理的效率,风险分担的影响,管理效率与经济连锁反应,项目的鲜明特色等。新西兰、印度、南
8、非、中国香港等国家和地区都提出了各自的物有所值评价框架和流程。中国财政部也在2015年 12月 18日发布了 PPP物有所值评价指引(试行)6,制定了物有所值定性评价的 6项基本指标和若干附加指标及其权重。这些物有所值评价主要依赖于专家的主观判断,容易发生偏差。因此,需要相对客观的 PPP适用性判断准则。本文首先以公共产品理论为基础,根据项目产出的属性排除无需采用 PPP模式的项目;其次,以公共权力理论为基础,根据项目运行的属性把项目分为两类:不能采用 PPP 模式的项目和可以采用 PPP模式的项目;然后,以物有所值定量评价为基础,根据项目运作的效率确定优先采用 PPP 模式的项目。最后,对智
9、慧城市建设项目的 PPP模式适用性进行详细分析。需要说明的是,本文采用严格的 PPP 定义,排除了那些社会资本方没有参与运营的模式,如 BT(Build-Transfer)、BLT(Build-Lease-Transfer)等。二、PPP模式适用性准则在 PPP模式应用实践中,并不是所有的项目都适合于采用 PPP模式。PPP模式是否适用于一个项目可以从 PPP 项目的特性着手分析。PPP 项目涉及投资、建设和运营,由政府还是社会资本方投资建设取决于项目产出的属性;由政府还是社会资本方运营取决于项目运行的属性;如果政府和社会资本方都可以进行投资、建设和运营时,则取决于项目运行的效率。由此可见,P
10、PP模式是否适用取决于项目的三个特性:项目产出的属性(goods attributes of project)、项目运行的属性(operation attributes of project)、项目交付的效率(delivery effectiveness of project)。对三者的分析简称 GOD 分析(Goods-Operation-Delivery Analysis)。(一)PPP模式适用性准则一任何项目投资、建设和运营的目的是提供产品(有形产品和无形产品)。项目的投资、建设和运营可能由政府负责,也可能由社会资本方负责,还可能由政府与社会资本方合作(PPP 模式)共同负责。对于政府而
11、言,由谁负责项目投资、建设和运营取决于谁能更好地实现资源优化配置。一般而言,由于市场经济具有平等性、竞争性、法制性和开放性,它能够较好地实现资源优化配置。然而,市场调节作用的有限性使市场调节又具有自发性、盲目性、滞后性,因而需要政府进行宏观调控,例如,规范市场、打压垄断、鼓励竞争和激励生产等。因此,需要遵守的基本原则是:属于政府的由政府来管,属于市场的由市场来管。哪些属于政府的,哪些属于市场的?公共产品理论为正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化提供了基础理论。公共产品理论根据项目产出的属性(竞争性和排他性)将项目的产出分为私人产品、纯公共产品和准公共产品(或混
12、合产品)三大类。凡是可以由个别消费者所占有和享用,具有消费的竞争性、受益的排他性两个特点的产品就是私人产品。凡是具有消费的非竞争性、受益的非排他性两个特点的产品就是纯公共产品。介于纯公共产品和私人产品之间,具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品就是准公共产品。对私人产品而言,完全可以通过市场由社会资本方提供。市场化运作是目前公认的最具效率和活力的经济运行方式。因此,提供私人产品的项目不属于公共服务领域,不需要政府参与投资、建设和运行。118第 2 期叶苏东 等:项目的 PPP模式适用性 GOD分析以智慧城市建设项目为例对于纯公共产品而言,由于产品具有非排他性和非竞争性,不可避免地出现“免
13、费搭车者”,由社会资本方通过市场提供不具可行性,因而没有社会资本方愿意提供这类产品,这时需要政府来提供。此外,由于外部效应的存在,社会资本方不能有效提供也会造成其供给不足,因而需政府来弥补这种“市场缺陷”,提供相关的公共产品。因此,提供纯公共产品的项目需要政府参与投资、建设和运行。对于准公共产品而言,如果产品是具有非竞争性和排他性的准公共产品,政府可以授予社会资本方特许经营权,由社会资本方提供;如果产品是具有竞争性和非排他性的准公共产品,由于存在哈定(Garrit Hadin)所描述的“公共资源悲剧”(the tragedy of the commons)的问题,无论由谁提供都需要处理好“非排
14、他性”的问题。因此,提供准公共产品的项目理论上应采取政府和市场共同承担的原则,也需要政府参与投资、建设和运行。综上所述,通过对项目产出的属性分析,形成了项目的 PPP模式适用性准则一:若项目的产出是私人产品,则无需采用 PPP模式。(二)PPP模式适用性准则二对于政府而言,政府有政府的职责,不可能什么都通过 PPP模式让社会资本方代劳。例如,危及国家安全或重大公共利益等项目不能由社会资本方投资、建设和运营;当项目的运营涉及到公共权力的运用(公共管理),如规范社会行为、监督和监测社会行为、维护市场秩序和社会秩序的监管行为等时,如果公共权力的运用不能从项目运营中剥离,则不能采用 PPP 模式让社会
15、资本方代劳。因此,有些提供公共产品的项目不能由社会资本承担。项目运行环境可以是封闭的,也可以是开放的;项目管理范围(或内容)可以只针对内部的管理,也可以是针对外部的管理;二者结合起来形成四种类型的管理:生产管理、服务管理、混合管理、公共管理,见表 1。根据运行属性可以将项目运行管理分为四类(表 1):一是生产管理,主要是产品的生产,如电厂项目、水厂项目、污水处理项目、垃圾焚烧发电项目、智慧能源等。项目运行是生产性,表现为内部封闭式运行,不直接与用户接触,没有执法问题。二是服务管理,主要是为项目用户提供服务,如养老项目、医养项目、公租房项目、收费公路、智慧物流系统、智慧教育系统、智慧医疗项目等。
16、项目运行是服务性,虽然与用户接触,但没有执法问题。在项目提供产品的过程中,用户必须遵守当地的法律法规,如有违法行为,项目公司不能直接处理,而是由政府机构负责处理。三是混合管理,主要是设施、物业、环境等管理,为社会公众提供准公共产品或纯公共产品,如环境治理、旅游景观、智慧照明等。项目运行是开放式,不直接与用户接触,没有执法问题。四是公共管理,主要是对社会公众进行管理,包括规范社会行为、监督和监测社会行为。如智慧社会管理系统、智慧安居服务系统、智慧公共服务系统等项目。公共服务的管理主体必然是具有社会公共权威的机构公共行政机关,而行政职权不得转让给社会资本方,因而涉及执法问题。如果相关法律规章要求由
17、政府直接提供服务,则不能采用 PPP 模式。以“智能交通违章监摄管理系统”项目为例,根据 中华人民共和国道路交通安全法 规定,县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。属于法律规章要求由政府直接提供服务项目,不能采用PPP模式。“智能交通违章监摄管理系统”项目行政处罚。根据中华人民共和国行政处罚法的规定,任何个人或组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚。行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定表 1项目运行管理类型(运行属性)项目运行作用对象物人项目产出的用户或受益者付费用户生产管理服务管理社会公众混合管理公共管理119北京交通大学学报(社会科学
18、版)2023 年职权范围内实施,限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。虽然行政机关可以在其法定权限内委托“受委托组织”实施行政处罚,但受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的“事业组织”。项目公司不是事业组织,因此,涉及行政处罚的项目是不能采用 PPP的。在利益面前,即使行政机关也难逃“逐利执法”诱惑。中华人民共和国道路交通安全法 规定:公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚,应当依照有关法律、行政法规的规定,实施罚款决定与罚款收缴分离;收缴的罚款以及依法没收的违法所得,应当全部上缴国库。把利益与执法分开,从而避免“逐利执法”。然而,一些地方交管部门仍然采取 BOT 模式,由企业出资
19、建设“智能交通违章监摄管理系统”,在合同期内通过抓拍交通违法的罚款获得收入,结果出现“逐利执法”。例如,某市电子警察系统以 BOT 模式外包给一家私营企业,这家企业获得的利益分成高达 39%,仅每年从交通违法行为的行政罚款中获得运营收入就有数千万元。很显然,智能交通违章监摄管理系统不能采用 PPP 模式。综上所述,通过对项目运行的属性分析,形成了项目的PPP模式适用性准则二:若项目运行涉及公共权力的运用,则不能采用PPP模式;若相关法律规章要求由政府直接提供服务,则不能采用PPP模式。(三)PPP模式适用性准则三PPP 模式适用于一个项目并不等于 PPP 就是最优项目交付模式。是否优先采用 P
20、PP 模式应进行项目交付模式的效率分析。传统的项目交付模式将项目的设计、施工和运营分开处理,即使是整合程度最高的 EPC 模式,也把项目的设计和施工与项目的运行维护分开。PPP 模式把项目的设计、施工和运营整合在一起,一般来说 PPP 模式可以缩短建设工期,降低工程造价,减少运行维护费用,提高项目绩效,具体的比较优势可以通过物有所值的定量计算进行评价。因此,PPP 模式是否优于传统的项目交付模式可以通过物有所值定量评价来判断。物有所值定量评价一般在可行性研究或初步设计之后、招标之前进行,其评价依据是投资估算或设计概算,评价的结果只是估算值,在此称之为物有所值估算。由于详细的可行性研究阶段的项目
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