重构双轨:我国乡村治理中单向治理的生成逻辑与困境破解_任中平.pdf
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1、党 政 研 究.基金项目 国家社科基金重大委托项目“全过程民主与基层社会治理研究”()作者简介任中平,西华师范大学政治学研究所教授,四川 南充。重构双轨:我国乡村治理中单向治理的生成逻辑与困境破解任中平 摘要 进入新世纪以来,国家在推动新农村建设和城乡一体化进程,随后启动乡村振兴战略的背景下,在对农村社会空前加大资源投入和政策优惠的同时,运用行政力量加强对乡村社会的直接治理,一些地方的乡村治理逐渐出现了新的景象:行政吸纳自治,管理替代治理,或者说基层治理中基层民主弱化和不足。从制度视角进行分析,基层单向治理是压力型体制直接下沉到基层社会的必然产物。一方面,国家权力下沉村庄,基层政治生态发生变化
2、,造成了单向治理生存的外部环境。另一方面,村庄精英“缺席”村治,村委会变为“村政府”,成为单向治理形成的主要内因。正是在这样的场域之中,原有的国家和社会之间的分层治理体系发生很大改变,随着国家行政力量的强势推进,打通了乡镇科层化和村治行政化这两个关节点,自上而下的行政力量便可以一杆子插到底,基层单向治理的难题便由此形成。这种基层单向治理的状况已成为目前一些地方推进乡村振兴、实现有效治理的瓶颈制约。基层单向治理的长期运行必然造成乡村治理的僵化,不仅影响到乡村振兴进程和基层有效治理,而且会导致基层治理功能弱化,潜藏着引发基层社会的不稳定风险。今天要推进和落实全过程人民民主,务必下大力气破解乡村治理
3、中的单向治理困境,重构基层治理中的双向轨道,实现行政与自治之间的良性互动,为基层民主与基层治理留下更多自主活动空间,从而为实现乡村振兴战略和基层有效治理创造有利条件。关键词 乡村治理;单向治理;双轨政治;基层民主 中图分类号文献标识码文章编号 ()一段时期以来,一些地方的基层治理实践中出现了一种非常吊诡的现象:一方面,基层治理难的呼声持续不断,而且声浪见涨。常听一些乡村干部说基层工作的常态就是白加黑,五加二,往往缺乏足够的睡眠和休息时间,有时甚至一天就会来多个督查组,基层干部疲于应付,常常处于一种被考核、被监督、被审计、被问责的境地,基层干部的劳累和压力可想而知。而另一方面,随着乡村治理进入强
4、国家时代,国家每年向农村投入数以万DOI:10.13903/51-1575/d.2023.02.003亿计的资金开展精准扶贫、乡村振兴,与历史上的任何一个时期相比,现在的农村政策都可以说是最好的。然而,一些地方在为农民办实事的过程中,往往存在着“政府干、农民看”的现象,甚至还出现个别村民故意阻挠乡村正在开展的公益项目建设,以至于造成国家投资为农民办好事却办不了的问题,这就是本文所要探讨的当前一些地方的基层单向治理难题。究竟应当如何看待和破解这一难题呢?借鉴费孝通先生多年前研究乡土中国时提出的“双轨政治”视角,有助于我们今天分析和研究当前基层治理中的此类难题。显然,我们今天所处的乡村社会与费孝通
5、生活的乡土中国已有了天壤之别。不过,今天的乡村社会仍然是在传统乡土中国的基础上演变而来,因而,我们也就可以参照费孝通的双轨政治分析视角来观察今天的乡村治理实践。当然,与费孝通当时研究的传统时期乡土中国的时代背景截然不同,我国现阶段乡村治理是在进入新世纪以来,国家在推动新农村建设和城乡一体化,随后实施乡村振兴战略的背景下,国家在空前加大对农村的资源投入和政策优惠的同时,运用行政力量加强对乡村社会进行直接治理,于是一些地方的乡村治理逐渐出现了新的情况。在这种全新的宏观社会背景下,为了保证国家资源的有效使用和治理效能的不断提升,伴随国家资源下乡的同时便是国家权力下乡,于是,各级行政部门都致力于把各项
6、农村工作压紧压实,不断强化对基层的检查监督。因此,这就迫使基层工作的重心发生转移,农村基层工作主要不再是服务农民和对下负责,而主要忙于应付各种会议、填报统计材料和迎接上级督导检查,从而导致基层工作中的官僚主义和形式主义普遍盛行。与之相应,由村民民主选举产生的村委会也逐渐蜕变为上级行政机关的附属机构,村治“行政化”趋势愈演愈烈。正是上述原因导致了当前一些乡村治理中出现了单向治理倾向,严重损害和挫伤了广大农民群众的主体地位和参与热情,致使一些地方的乡村振兴实践陷入了“政府干,农民看”的治理困境。由此看来,形成这一症结的关键在于行政吸纳自治,管理替代治理,或者说基层治理中基层民主弱化和不足。那么,怎
7、样才能破解这一难题呢?从根本上来讲,就是要在乡村振兴实践中积极推进和落实全过程人民民主,国家对基层社会的治理要从自上而下的行政管理转向政府与社会的合作治理,为基层民主与基层治理留下更多自主活动空间。根据这一研究视角,本文试图具体分析单向治理的负面效应及生成逻辑,然后进一步探讨应当如何重构基层治理双轨从而走出单向治理困境的可行路径。一、单向治理:基层治理的瓶颈约束及负面效应从费孝通先生的双轨政治分析框架出发,观察当前我国的乡村治理过程,可以说单向治理是当前某些地方基层治理中不容回避的客观事实,已成为制约乡村振兴进程的一大瓶颈,并且产生了一系列负面效应。在乡村治理实践中,原本存在着自上而下和自下而
8、上两条运行轨道,但由于进入本世纪以来一些地方的行政化趋势愈演愈烈,甚至导致行政吸纳自治,管理替代治理,而原有的村民自治机制被弱化或虚化,结果是自上而下的行政渠道畅通无阻,而自下而上的基层民主渠道则往往堵塞,于是便发生了基层治理中的双轨互动不畅,中央政府与农民之间的沟通渠道逐渐淤塞。由于代表村民行使自治权的村干部已经被吸纳到行政体制当中,亦步亦趋地追随乡镇政府,而难以兼顾村庄的利益,很难再通过与乡镇政府沟通协商去修订政策,这就必然造成中央政策的局部或整体失效。这不仅影响到乡村振兴和基层治理的绩效,而且还导致基层治理功能弱化,潜藏着引发基层社会不稳定的风险。(一)单向治理已成为当前乡村振兴的瓶颈约
9、束第一,基层治理行政化,自治功能日渐衰落。随着村级治理机构“四合一”,村支书名正言顺地成为乡镇党政的一条腿。原有村民自治组织式微,村民自治逐渐流于形式,已然被科层化行政管理取而代之。由于行政力量在村级选举中的渗透客观上消解了选举的乡土空间,从而致使村庄自治空间消解。对于上述状况,有两种不同的解释:一种观点认为,“乡政村治”已完成了其历史使命,逐渐应该走向终结。随着农村社会开放和流动扩大,市民下乡、资本下乡、农民大规模流动,国家发展已经不需要农民提供剩余产品,反而是用国家工业化发展的成果反哺农村。随着乡村振兴战略的提出,有效治理取代管理民主,成为新时代乡村治理体系构建的核心目标。另一种观点则认为
10、,由于乡村社会的“空心化”和自治力量的弱化,需要党政行政化力量下沉包揽各项项目任务,而行政化力量的不断下沉,又不断地挤压和蚕食着自治空间。也就是说,自治力量越小,越需要行政化下沉,行政化力量越强势,自治空间越被挤压。尽管这两种观点对上述过程的解释不同,但都承认这一基本事实:基层自治力量不断弱化,党政行政力量替代乡村公共权威成为基层治理主体,村民自治走向形式化。第二,基层治理官僚化,形式主义久治不愈。由于单向治理的驱动,形式主义和官僚主义成为当今基层治理中难以治愈的一大顽疾。随着国家资源下乡而来的便是国家权力下乡,上级各部门为了深入推进工作,防止基层应付,于是不断强化对基层的检查监督,各种手段和
11、方法层出不穷。而基层治理的日常工作主要是迎接各式各样的督导检查,没完没了地填写五花八门的统计报表,上级要求越多越严格,于是形式主义也就越来越泛滥。近年来,党中央持续整治形式主义、官僚主义,为基层松绑减负,让干部有更多时间和精力搞好基层的实际工作。中办先后数次发文,要求着力解决困扰基层的形式主义问题,真正把广大基层干部从形式主义的束缚中解脱出来。然而,一些地方的基层减负措施走了样,变了花样的检查监督和痕迹主义有增无减。有报道称,某社区在过去一年接受各类工作检查高达 次,相当于平均每 天便要接受检查一次。不久前 半月谈 记者调查发现,要求基层工作“处处留痕”的“痕迹主义”,仍然是当前不少地方进行基
12、层治理的重要内容,甚至已经内化为日常的工作习惯和工作方式。并且,留痕的范围越来越广,留痕方式也在升级换代,与日常的检查监督、考核评价捆绑在一起,成为一种常用的督导方式,给基层治理造成很大的消极影响。第三,村庄治理精英化,村干部自治成为常态。当下,村庄治理的各种事务主要由村支书统揽,村干部自治常态化。这无形中助长了一些村干部的个人专断作风,很容易搞成“一言堂”。同时,由于基层权力监督难以到位,事实上的权力监督形式化也更容易滋生腐败。中央纪委国家监委网站报道:征地拆迁过程中,一个项目少则数百万元,多则上亿元,资金密集、资源集中,存在廉政风险,违纪违法问题时有发生。这些贪污受贿、失职渎职问题不仅给国
13、家财产、人民群众利益造成重大损失,也会给经济社会健康发展和社会和谐稳定带来负面影响。有位村干部进行事后反思:“组织生活流于形式,村务公开弄虚作假,村干部睁只眼闭只眼,多种原因造成了一人管、一言堂的情况。”村务监督委员会成员反映:“我们年龄偏大,对财务专业知识不了解。村里的好多事情,也很少开会通报,村监会不知道该如何开展监督。”第四,基层治理精致化,基层工作陷入困境。河北一名基层干部告诉 半月谈 记者,在工作中,主要是“三多一急”影响干部的休息,即:组织会议多、制发文件多、迎接检查多、工作任务急。这种僵化管控导致基层干部战战兢兢,“不怕没创新,只盼少出错”。在各种重压问责之下,基层干部不敢有丝毫
14、自己的“想法”,只想着能够赶紧过关,完成任务就万事大吉。有基层干部反映:下面一旦出事,“总得有人担责”,结果就是“多处分几个干部”;以问责数量来衡量整治效果,这样的“泛化问责”纯粹是为了“找茬”。贺雪峰直言:越来越精致的制度,越来越现代的技术,越来越严格的考核,本来是要推动基层工作更加规范、有效,推动基层治理现代化,现在却似乎正在变成基层工作中的困扰。(二)单向治理的负面社会效应单向治理在基层治理中造成了一系列负面社会效应。单向治理说到底就是一种官僚政治,基本的游戏规则是对上而不对下负责。官僚政治的最大特点就是政治系统内的信息单向流动,缺乏及时准确的信息反馈,致使决策中心无法进行有效的调控来改
15、变信息的再输出,从而使该系统与环境之间的交流出现障碍,最终会影响到系统自身的生存。单向治理的负面社会效应主要有以下表现:第一,政绩工程层出不穷,公共服务的供给脱离了农民需求。从党的路线方针政策而言,乡镇政府在乡村治理中应当坚持以人民为中心、为人民服务的核心理念,各项工作都要为农民群众服务、向农民群众负责。然而,一旦官僚主义的意图强加于乡村工作,基层政府的工作重心就会变为对上负责而不对下负责,那么要为了完成上级下达的各种量化指标而不得不向上应付,就必然走向形式主义泥潭。可见,在单向治理的惯性驱使下,即便乡镇政府的权力运作有利于国家对下达农村的资源进行安排和使用,但却不见得会增进农民的利益和促进农
16、村的发展。究其根本原因就在于公共服务的供给和需求不匹配,脱离了农民群众的迫切需要,而农民对此却没有什么话语权。比如在农村基础设施建设中,有的村最迫切需要的是改水,有的村是改电,有的村是建路,很可能每一个村的实际需求是不一样的。而一些地方政府却忽视了各村农民的差异化需求,只是按照自己的主观意图搞政绩工程,结果是浪费了国家的不少资金,却干了许多农民群众不需要的事。第二,基层自治功能弱化,折腾式治理广泛存在。在单向治理驱动下,由于基层自治功能弱化,折腾式治理成为一种普遍存在的现象。这些年来,基层折腾式治理几乎成了一些地方基层治理中的又一痼疾。一旦上级有个指示,相关部门就要制定政策、分解任务、开会动员
17、、层层下达,严格要求基层积极落实。然而,各级看似都在认真落实政策,但效果却背离了政策初衷;各级层层加码,基层手忙脚乱,不仅折腾各级干部,同时也折腾群众。在这种情形下,上级各部门的目标任务便成了乡镇工作的指挥棒,迫使基层干部忙于应付上面下达的诸多行政事务,导致基层工作中调查报表多、台账资料多、会议活动多、证明盖章多、检查考核多等等,而基层所干的许多事情往往并不符合农民群众意愿,也难以达到上级领导要求,其结果是农民不满意、基层不满意、上面不满意。第三,“内卷化”趋势日渐明显,基层治理有效性边际递减。基层治理有效性边际递减,可以说是当前基层治理困境的一个突出表现。近年来,国家通过加大资源投入、加强制
18、度创新、引入新的治理技术等方式来提升基层治理的有效性,然而实际效果不但没有得到显著提升,反而呈现出“内卷化”的趋势。本世纪以来,随着农业税取消后,财政管理体制变为村财乡管、乡财县管,原来资源吸纳时期是由乡村养县,现在进入财政反哺时期则变为由县养乡村。当乡村财政权上移后,在所谓属地管理的“原则”下,上级各个部门便把自己的任务和目标延伸到乡村,同时也把自身的责任转移到乡镇。于是,乡镇每年都要源源不断地接受上面层层下达的各项任务,几乎无所不包,无所不管,无所不干,乡镇政府成了无所不能的“万能政府”。这种情况导致了乡镇政府职能错位、越位、缺位,这种基层政府治理绩效的“内卷化”趋势使基层治理成本不断增加
19、,因而基层治理有效性便日益呈现出边际递减的效应。第四,基层矛盾不断累积,社会不稳定风险增加。在单向治理下,由于基层的真实情况无法及时准确地反馈到上层决策中心,失效的政策很难及时得到调整,有可能导致底层社会的矛盾不断累积而难以在基层化解。近期以来,农村恶性突发案件明显增多,暴露出基层治理存在着严重的隐患。加之,由于被政治责任束缚的基层政府,追求的并不是“服务”农民,而是追求不出事,追求没有上访,追求不被“一票否决”,于是,基层政府便通过各种手段应付农民,利益安抚就成了基层工作的最有效手段。然而,这种状况很难长期延续下去。当这些矛盾积累到一定程度,就随时可能爆发出来。总而言之,单向治理是不可持续的
20、政治生活过程,必然导致基层治理的低效甚至无效,在一定条件下还有可能诱发基层社会的矛盾和冲突。二、单向治理的社会环境及生成逻辑(一)单向治理的社会环境那么,单向治理是如何形成的呢?现实生活中,单向治理的突出表现是形形色色的官僚主义、形式主义,这种种弊端尽管表现在下面,但其总病根却在上头。从根本上看,由于国家权力在基层社会的建设逐渐改变了基层社会的间接治理方式,实现了治理结构从“双轨”到“单向”的转变。从制度视角分析,单向治理是压力型体制直接下沉到基层社会的必然产物。一方面,国家权力下沉村庄内部,基层政治生态发生变化,造成了单向治理生存的外部环境。乡村政治发生“双轨淤塞”的体制性原因,是随着国家资
21、源的大量输入乡村,国家权力渗透到村落内部,导致基层社会的政治生态发生了深刻变化,从而为单向治理营造了适宜的外部环境:一是基层干部政绩观异化。一些领导干部追求升迁心切,在贯彻上级机关指令时,往往不结合本地实际,而是机械式执行,并进行“痕迹管理”以彰显政绩。二是考核机制不科学。压力型体制下,上面布置任务,中间层层加码,层层往下甩锅,最终基层兜底,导致上级的政策无法在基层落地,造成形式主义泛滥和上级问责滥用。三是选用干部制度有缺陷。单向治理运行中,层层向上负责,层层向下施压,逐渐形成了固定的用人导向:选用干部时喜欢提拔重用那些眼睛向上、惟命是从的下属,淘汰那些不太听话、有创新精神的干部,从而为单向治
22、理造就了一支基层干部队伍。另一方面,村庄精英“缺席”村治,村委会变为“村政府”,是单向治理形成的主要内因。费孝通认为,乡村社会的“双轨淤塞”会导致村治恶化。民国时期的保甲制将自上而下的轨道筑到每家的门面,使得乡村自治遭到破坏。这样,自下而上轨道就被拆除。其后果是人民的意见不能上达,政府意志强加于人民,贪污无能腐蚀了行政效率,基层行政出现僵化。而在当前的乡村治理中,基层治理行政化已然成为基层单向治理的重要原因。不久前,何朝银和张驰越等对于闽西 村的个案研究表明,目前乡村社会发生“双轨淤塞”的原因主要有:一是大量青壮年外流而“缺席”村治;二是留守村庄的“老弱妇孺”没有治理能力;三是村委会变为“村政
23、府”;四是除村“两委”外,没有其它乡村社会组织。可见,就村庄内部而言,由于村庄精英“缺席”村治,于是村委会变为“村政府”,便成为村庄单向治理的内在根据。(二)单向治理的生成逻辑 世纪 年代后期以来,我国广大农村开始推行村民自治,农民在村庄事务中自己当家作主,在自治实践中建立村庄共识和村规民约,逐步走向“四个民主”和“三个自我”的村民自治时代。尽管这一时期的村民自治诞生不久也很不完善,并且行政力量对自治组织的主导和把控也很严密,但从总体上看,当时村民自治正处于蓬勃兴起时期,国家刚刚颁布 村民委员会组织法(试行)不久,因此,国家对农村基层事务进行直接干预较为少见,村民自治还有较大的活动空间。而进入
24、本世纪以来,伴随着国家资源下乡,国家对基层的管理越来越严格规范,乡村干部和村级组织作为国家“代理人”的角色越来越凸显。在监管很严、问责很多的背景下,基层干部必须向上级负责、向考核负责、向制度负责。正是在这一历史进程中,原有的国家和社会之间的分层治理体系发生很大改变,而在国家行政力量强势推进之下,打通了乡镇科层化和村治行政化这两个关节点,一旦乡镇政府演变为上级政府的内部科层,而村级组织蜕化为乡镇政府的执行机构,于是自上而下的行政力量就可以一杆子插到底,基层单向治理的局面便成为现实。乡镇科层化这里所讲的乡镇科层化并不是指乡镇政府内部管理的科层化,而是指县级政府不再把乡镇政府当作一级政府来管理,只是
25、作为一个县级政府内部的一个科层机构来运作。于是,乡镇政府实际上已经丧失了作为一级政府应当具有的相对独立性和自主性。乡镇政府科层化大致经历了这样一个过程。改革初期,撤销人民公社的同时建立了乡镇政府,乡镇政府作为最基层的一级政府,还是具有一定的自主性。到本世纪初以来,由于取消农业税,实行税费改革之后,农村公共品筹资筹劳出现困难,农村社会的基本生产生活秩序无法维持,乡镇政府职能转变迟滞,进入“悬浮”状态,面对农村出现的各种新情况新问题无力应对。而在党的十八大以来,国家财政开始大规模向农村转移支付,为了保证国家资源安全下达并有效落地,国家权力越来越多地介入到乡村社会内部,随之而来的便是国家标准、规范的
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