重大工程由建设转向运维的过...制——港珠澳大桥的实践创新_薛小龙.pdf
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1、摘要:重大工程由建设阶段转向运维阶段的过渡期是重大工程全生命周期中具有独特属性的一个重要阶段,建立有效的过渡机制是实现建设到运维平稳过渡的重要保障。本文以港珠澳大桥由建设转向运维过渡阶段的成功管理实践作为研究对象,通过对过渡阶段大量案例文本、田野调查以及访谈数据进行编码、聚类、迭代与归纳,凝练出了重大工程过渡机制的基本框架,该框架包括规则导向、组织适应、制度调节、技术支撑、人才战略与应急迭代6个方面26类管理构念;基于复杂系统管理思想,建立了包含复杂性与整体性两大维度,深度不确定性、技术复杂性、柔性与适应性、情景鲁棒性、环境耦合性、情景整体性、关联动态性、路径迭代性8类属性的重大工程过渡阶段复
2、杂整体性认知框架,提炼出了多准则决策、组合式协调、跨边界交互、自适应协作4个方面的重大工程过渡阶段的融合界面管理策略。港珠澳大桥由建设转向运维过渡阶段创新性实践经验的理论提炼,既是对重大工程建设与运维管理理论的有益补充与完善,也是对具有中国特色重大工程管理理论话语体系的丰富与发展,对解决重大工程全生命周期管理中的重大实践问题具有重要指导意义。关键词:重大工程运维管理过渡机制港珠澳大桥一、研究背景与问题挑战在中国共产党带领全国各族人民建设中国特色社会主义现代化国家的奋斗征程中,我国建设完成了一大批重大基础设施工程(以下简称“重大工程”),如三峡工程、南水北调、西气东输、京沪高铁、港珠澳大桥、大兴
3、机场等,涉及交通、电力、水利、能源等各个社会经济领域。重大工程具有投资规模巨大、实施周期长、技术异常复杂、参与主体众多且利益相关错综复杂等特点,对我国经济、社会、生态环境具有重大影响(盛昭瀚等,2020)。由于重大工程的自身复杂性和管理复杂性,如何在百年新征程中有效发挥重大工程整体效能,持续支撑经济社会的高质量发展,满足保障民生和社会公共安全的重大现实需求,成为重大工程管理面临的巨大挑战(薛小龙等,2020;陈宏权等,2020;索海尔等,2005)。随着重大工程大规模投入使用,重大工程的运营维护(简称“运维”)工作显得愈发重要,成为持续发挥重大工程功能的关键环节和重要保障(萨普,2017)。本
4、研究聚焦于重大工程由建设阶段转向运维阶段(以下简称“建转营过渡阶段”)的过渡机制,主要基于3点考虑。一是重大工程生命周期长,运维要求高,在建设阶段需要提前筹划运维阶段的各项工作,确保重大工程建转营过渡阶段的稳定性,这对于重大工程的安全高效运维具有长远而重大的意义。我国一般按照“项目建议可行性研究设计建设运维”的分阶段建设思维进行工程建设的组织与管理,容易造成系统思维不足,导致每个阶段对后续阶段需求关注度不够。特别是建设阶段转向运维阶段后,实施目标和主体都发生了很大变化,建转营迫切需要有效的融合,而建设阶段的施工方案、设备采购、结构技术参数等对后期运维具有重要影响,运维阶段的结构安全、维护保养成
5、本等受建设阶段影响大。将“建转营过渡阶段”作为重大工程全生命*本项研究得到国家社会科学基金重大项目“我国跨区域重大基础设施工程项目运维管理模式研究”(18ZDA043)的资助。张鸣功为本文通讯作者。重大工程由建设转向运维的过渡机制*港珠澳大桥的实践创新薛小龙张鸣功王亮薛维锐张劲文重大工程由建设转向运维的过渡机制管理科学与工程-158DOI:10.19744/ki.11-1235/f.2023.0086管理世界2023年第7期周期中一个独特的阶段进行研究,建立适应这一阶段管理特点和实践需求的理论和方法,将更符合重大工程建设的实际情况,也是构建具有中国特色工程管理话语体系的创新性探索。二是重大工程
6、过渡阶段复杂性特征突出,主要表现为:不同管理主体的多元异质性、不同阶段衔接的情景鲁棒性、不同专业交织的界面复杂性、不同利益相关者参与的系统开放性等系统复杂性,以及过渡阶段表现出的建设和运营并存的技术复杂性、建转营管理模式的柔性与适应性、建转营管理工作的众多要素联动与管理方案动态迭代等管理复杂性。迫切需要建立建转营过渡阶段的科学管理机制,为建设向运维阶段的平稳过渡提供理论指导。从组织模式上看,重大工程建设与运维模式主要有建设与运维一体化模式和建设与运维独立运作模式。在重大工程投资多元化发展背景下,运维管理模式分为事业单位型、法人公司型、政府部门型、委托运维型、特许经营型等多种模式。选择科学适用的
7、运维管理模式,并与之配套符合重大工程运维属性的系统性解决方案,在正式进入运营阶段前的过渡阶段尤为重要。三是我国建设社会主义现代化强国的百年新征程赋予了重大工程新的历史使命,对重大工程高质量运维提出了更高要求,做好运维前的筹备与管理机制设计工作是确保顺利进入运营阶段的重要保障。重大工程运维管理不同于一般工程项目管理,除了集成质量、技术、安全、经济、管理等要素以外,往往还涉及复杂的环境要素(包括政治环境、自然环境、社会环境)、文化要素等,各类要素互相影响与耦合,呈现出“复杂整体性特征”。传统工程管理的方法无法有效解决重大工程建转营过渡阶段的复杂交互关系问题。需要站在系统整体性的视角,以复杂系统观统
8、筹做好建设与运维阶段的有效衔接与融合。建转营过渡阶段管理意识的出现,是一个循序渐进的过程。早期重大工程投入运营的过程中,受当时的建设经验少的局限,在建设阶段很少关注后续运维阶段的需求,建设与运维阶段独立开展工作,其由建设转向运维是一个“硬交接”的过程,容易引发诸如运营维护成本高、运营效率与服务水平低、环境与社会效益差等问题。随着我国重大工程建设经验的不断积累,特别是三峡工程、南水北调、高速铁路等一系列重大工程的建成并投入运营,加强建设期向运维期过渡阶段管理的思想逐步显现,开始在建设期统筹考虑运营期间环境影响、社会影响以及运营安全、服务水平、成本与效益等重大长远问题。例如,三峡工程1994年12
9、月正式开工,2003年6月具备发电条件,2008年10月三峡水电站26台机组全部投产发电,2020年11月国家发展和改革委员会宣布三峡工程完成整体竣工验收全部程序,进而整个三峡工程进入真正意义上的全面运营维护阶段。三峡工程是由防洪、发电、航运、水资源利用等不同功能子系统组成的呈现高度复杂性的系统工程,因此国家考虑建设和运营维护阶段的有效衔接和过渡,通过了 三峡后续工作规划 和 长江三峡水利枢纽安全保卫条例,对三峡工程在设计建设任务如期完成的情况下,如何全面发挥其防洪、发电、航运、水资源利用等运营维护阶段的综合效益和运行安全等做出了部署。在实施层面,工程建设收尾与运行管理并举过程中,通过实施“建
10、管结合、无缝交接”的管理模式,获得多方面的综合效益,并开启了资本运作、战略导向的人才资源管理、组织架构转型等举措,适应了三峡工程过渡阶段的发展要求,推进了三峡集团的战略转型(葛建华、王利平,2011)。建转营过渡阶段管理实践的不断丰富,越来越多的重大工程在建设阶段开始提前考虑运维期间的经济、社会、环境等重大长远问题,这体现了我国重大工程建设管理实践的日益科学化与系统化。及时开展我国重大工程实践经验的总结,加强有关重大工程建转营过渡阶段的内涵界定与特征认知、过渡阶段组织与管理机制等问题的理论凝练,对于全面充分高效发挥重大工程对构建中国式现代化基础设施体系的基础性重要支撑作用具有重大意义。目前,有
11、关重大工程建转营过渡阶段的研究主要关注重大工程运维工作在设计和建造阶段提前介入的必要性(格尔诺伊等,2021),如何做好运维策划、筹备与组织工作(布鲁塞柳斯等,2002;耶等,2017;高星林等,2017;张等,2020),以及调试服务过程中的知识转移(吉利斯、卡德尼,2015)、系统功能测试评价等。例如,通过分析由建设转向运行过渡过程中管理体制的对立统一关系,三峡工程在过渡期间建立了建设、运行统一协调机制和组织机构(尚存良、陆佑楣,2016);北京大兴机场采用建设运营一体化理念,系统运用总进度综合管控方法保障总进度目标的实现(乐云等,2022;中国民用航空局,2020);中国天眼(FAST)
12、在两年的调试过程-159中,采用分层调试方案实现了实时信息系统和反馈支持系统的安全运行(姜等,2019);我国高速铁路一般采用联调联试及运行试验测试与评价的方式进行运营前的准备工作(王峰,2012;中华人民共和国铁道部,2010);大亚湾核电站实施了周密详尽的总调试后才移交给运行部门运行(莫国钧、钱纪生,2000);西气东输等长输油气管道工程经历了由“建管合一”到“建管分离”的模式转变,积极探索和完善运行筹备中的标准化、程序化、模块化问题(黄君、贾宇,2017);嫦娥五号等重大航天工程在系统运营前,需要实施运营准备评审,对系统功能进行审査后批准启动发射场程序,通过系统融合解决测发流程的复杂性,
13、实现工程的整体性(马尔塞洛斯帕纽洛等,2013;麦强等,2019;刘等,2021)。由于重大工程的建设主体和运维主体的利益目标存在不一致性,导致现有研究成果对重大工程建转营过渡的指引还不健全,无法为重大工程建转营过渡阶段提供借鉴与参考。当前大多数项目管理指导性文件,几乎都集中在设计、建设或运维阶段,很少专门对建转营过渡阶段的特性、要求、程序等进行明确、细致的解析指引,比如,国际咨询工程师联合会出版的 设计、施工和运营合同条件,在项目阶段上划分为设计、施工和运营3个阶段,没有对建转营过渡阶段做出单独界定和任务分解;项目管理协会(Project Management Institute)发布的 项
14、目管理知识体系指南(PMBOK指南),我国发布的 项目管理 知识领域(GB/Z 23693-2009)、项目管理框架(GB/Z 23692-2009)、建设工程项目管理规范(GB/T50326-2017)等标准,也没有对该特殊阶段进行解析和界定。总体上看,重大工程运维管理超越了企业运营管理的边界,已延伸到复杂系统管理范畴。重大工程过渡阶段是设计、建设、调试问题的暴露期,具有阶段性、临时性、非重复性、非稳定性的特点,呈现出从系统性到复杂性的显著变化,导致重大工程建转营过渡阶段的管理工作在管理思维、原则、方法论的层级和内容与建设阶段相比将会发生显著变化(盛昭瀚等,2020;麦强等,2019;麦等,
15、2018)。目前,针对重大工程从建设转向运维过渡阶段的管理机制及其学理逻辑的研究相对分散,缺乏系统分析与整体逻辑,无法满足重大工程过渡阶段管理的实践需求。建立重大工程建转营过渡阶段的科学管理机制,成为重大工程全生命周期管理中亟待解决的重要科学问题。港珠澳大桥是粤港澳三地首次合作共建和共管的超级工程,其建转营过渡阶段的技术和管理极为复杂,主要体现在:政治属性强,涉及“一国两制”的基本国策;技术标准高,属于跨海集群工程,三地标准不同,执行“就高不就低”的原则;跨越三个司法管辖区、三个独立关税区、三个平行的地方政府,协调界面十分复杂;利益相关者众多,高效协同运维难度大;港珠澳大桥采用建管养一体化模式
16、,组织架构和管理职能逐步叠加。基于以上特性,大桥实现建转营平稳过渡的难度大。本文采用单案例研究方法,对港珠澳大桥进行案例研究,总结港珠澳大桥由建设转向运维过渡阶段的管理实践经验,系统分析港珠澳大桥建转营过渡阶段的系统要素和功能,揭示港珠澳大桥顺利实现建转营平稳过渡过程中建立的管理机制及内在的理论逻辑,凝练重大工程建转营过渡阶段的管理思想,可以为新时代中国式现代化征程中开展新的重大工程建设,高效实现由建设阶段向运维阶段的平稳过渡提供重要参考。二、重大工程由建设转向运维阶段及过渡机制的界定(一)重大工程由建设转向运维阶段的界定工程建设的阶段一般包括项目建议书、可行性研究、立项决策等建设前期阶段,设
17、计、施工、安装、试运行等建设阶段,以及竣工验收后的正式运营阶段。重大工程由于建设周期长,在建设阶段的中后期需要提前开展运维筹备工作,为建成后的顺利运营奠定基础。本文将重大工程由建设转向运维的过渡阶段界定为从运营筹备开始到竣工验收完成,正式转入运营维护期的一段时期,简称重大工程“过渡阶段”或重大工程“建转营过渡阶段”。图1给出了港珠澳大桥过渡阶段的划分。港珠澳大桥过渡阶段包含了运营筹备、交工验收、开通启用,以及试运营期结束后的竣工验收等关键环节。尽管不同行业、不同领域重大工程的过渡阶段所包含的具体环节可能不同,但是一般都具有运营筹备和重大工程由建设转向运维的过渡机制管理科学与工程-160管理世界
18、2023年第7期竣工验收这两个基本环节。重大工程由于建设周期长,其过渡阶段持续的时间往往也比一般的工程项目长很多。例如,三峡工程从2010年首次蓄水至175米到2020年11月整体竣工验收持续10年以上,加上前期的运营筹备工作,可以追溯到2003年6月首次蓄水之前(由于三峡工程建设周期太长,各个环节交叉融合,其具体运营筹备开始时间很难精确界定),整体过渡阶段估计持续时间将近20年;港珠澳大桥吸取国内外重大工程建设及运维经验,2012年9月,粤港澳三地政府即成立大桥跨界通行政策研究小组,研究跨界通行的边界条件和制度规则,到2015年7月,大桥管理局审时度势把运营筹备工作列入议事日程,成立港珠澳大
19、桥营运筹备领导小组和工作小组,明确了组织架构和相应职责,到2018年10月正式通车进入试运营阶段,2023年4月完成竣工验收进入正式运营阶段,其过渡阶段持续时间超过10年。由此可见,虽然传统上工程建设阶段的划分没有将过渡阶段作为一个单独的阶段,但是从重大工程建设的实践来看,过渡阶段是实实在在存在的,与建设阶段、运营阶段交叉融合,成为重大工程系统全生命周期中的一个独特阶段,这也为本文留下了研究空间。随着我国对重大工程建设规律与管理认知的不断深化,实践中越来越认识到加强过渡阶段管理的重要性。从现实维度看,过渡阶段是处理重大工程建设阶段与运维阶段之间由于复杂性导致张力的调适性界定,是在深刻把握重大工
20、程情境、深刻总结建设与运维实践、深刻洞察未来发展的基础上进行的科学界定;从理论维度看,过渡阶段不是对全生命周期的重新划分,而是对重大工程复杂系统的新认知,并且这种认知更有助于揭示重大工程的复杂系统管理规律,丰富重大工程复杂整体性认识;从历史维度看,过渡阶段是在遵循建设阶段和运维阶段衔接融合的基础上,揭示出与重大工程需求相适应的独特阶段,是重大工程发展的时代回应。综上,将过渡阶段作为一个独立的研究对象,可以强化对重大工程全生命周期理论的系统化认识,不会破坏重大工程管理理论的复杂整体性,客观上能够更好地丰富和补充重大工程管理的学术话语和理论体系。作为重大工程全生命周期的关键环节,过渡阶段将涌现出新
21、的管理实践与理论需求。将我国重大工程实践中客观存在但又离散化、非逻辑化的过渡阶段的管理实践经验与知识进行系统化、科学化凝练,能够进一步丰富和发展我国重大工程管理话语体系与理论,为我国重大工程高质量发展提供理论支持。(二)重大工程过渡阶段的系统要素与系统功能任何实践都是系统的实践。从系统论的角度看,重大工程过渡阶段也是全生命周期重大工程系统中的一种具有交互融合特质的工程实践复杂系统。重大工程过渡阶段的系统要素主要包括目标、组织、制度、人员、资源、流程、文化等7个方面(申等,2011)。与重大工程项目前期、建设期等确定阶段的状态相比,作为重大工程全生命周期中特殊状态的过渡阶段,其系统要素具有以下特
22、征:(1)动态变化并呈现出多样性,比如设计、施工、监理、检测等建设期参与主体的逐步退出,制度和规则制定、运维监管、运维主体、社会公众等运维阶段参与主体的逐步进入,系统呈现出更为开放的状态。(2)前后阶段各系统要素并非相互独立或简单相加,可能密切联系甚至是相互干扰或融合,比如工程建设收尾主体与运营筹备主体,他们的作业面复杂交织。(3)系统要素与重大工程所处的政治环境、经济环境、文化环境等宏观环境,以及行业内及企业内部等微观环境,都有非常紧密的耦合关系(胡等,2018)。在重大工程系统本身的物理功能基础上,重大工程过渡阶段呈现出生成性功能和涌现性功能(梁茹等,2015;王红卫等,2009)。建设阶
23、段重点关注系统的物理功能实现,各参与主体组成的协作系统相对专业化和相对封闭,而过渡阶段由于公共政策的导入、民众参与等因素,将衍生出生成性功能和涌现性功能。在生成性功能方面,重大工程的功能单元之间的相互集成,即具备外部环境之间、系统要素之间的物质、能量和信息的交换,从而表现 出 工 程 系 统 对 社图1 港珠澳大桥过渡阶段示意图-161会、经济产生直接和间接影响,此即生成性功能,比如在通过正式制度基础上,结合非正式制度安排,过渡阶段管理系统可实现信息交换与共享的需求,表现出充分的结构柔性和行为“适应性”;在涌现性功能方面,重大工程在工程前期决策及设计建造阶段时难以准确预知未来情境(曾赛星等,2
24、021;梁茹等,2015),只能基于有限的认知和若干条件假设前提下开展预测和猜想,而过渡阶段,涌现性功能开始自发产生,部分功能超出或未达到预期,可能需要及时调整或优化,此即为涌现性功能,比如结合试运营期新涌现的运营特性和运维需求,倒逼运维主体及时开展规则补给和适应性协调。(三)重大工程建转营过渡机制的内涵及其理论逻辑机制通常是指系统结构、要素之间的相互作用关系和系统的运行方式。系统中不同要素的存在是机制存在的前提,系统要发挥作用,必然需协调各个要素之间的关系,这种协调工作需要某种具体的运行方式,即通常所说的机制(陈安等,2019)。本文研究的重大工程建转营阶段的过渡机制(简称“建转营过渡机制”
25、),主要是指重大工程建转营过渡阶段的管理机制,可以描述为重大工程过渡阶段涉及的组织结构、管理要素之间的相互作用关系和组织管理方式,是为实现重大工程由建设阶段向运营阶段平稳过渡目标而建立的管理制度、组织模式、协调规则、决策流程与方法等一系列科学、系统的组织措施与管理模式。建立科学高效的过渡机制,探索由建转营过渡阶段的组织结构与系统要素之间相互作用的方式和路径,揭示过渡阶段各主体的相互作用关系,通过规则制定、制度安排实现过渡阶段的既定目标,实现建转营的平稳过渡。重大工程建转营过渡机制是确保重大工程顺利运营,尽早发挥重大工程的整体功能的重要前提和基本保障。在重大工程建转营过渡机制的实践经验与理论凝练
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