激励相容视角下亲清政商关系的全面构建:一个集体行动分析框架.pdf
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1、以“两个健康”为指引全面构建亲清政商关系,函需厘清政商关系的本质和政商互动的底层逻辑。亲清政商关系是一种稳定的良性互动状态,构建和维系这种状态的关键在于实现政商之间的激励相容。因此,可从经济嵌入、政治吸纳和法律规制三个维度构建政商之间利益共识的集体行动理论分析框架,并以政商之间的共同利益和制度共识的凝聚以及信任关系的建构为分析进路,从培育信任关系、转化制度优势、约束政治权力和理顺府际关系等方面探讨全面构建亲清政商关系的实践战略,并从建立制度化的利益分配机制与保障机制角度探寻全面巩固亲清政商关系的长效机制。关键词:政商关系;制度共识;信任机制;集体行动;营商环境;激励相容中图分类号:D630;F
2、2 7 9.2文献标志码:A文章编号:10 0 8-2 50 6(2 0 2 3)0 2-0 0 7 5-13一、问题提出自有人类历史以来,政商关系就是国家与社会关系中的重要组成部分。2 0 16 年3月4日,习近平总书记在全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员联组会上,首次提出“亲”“清”新型政商关系,并从领导干部和民营企业家两个主体维度阐述了亲清政商关系的行为特征;党的十九大报告进一步明确“构建亲清政商关系,促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”的建设方针;党的二十大报告更提出要全面构建亲清政商关系,促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。那么,应当如何理解“全
3、面构建亲清政商关系”中的“全面”?如何衡量和判断非公有制经济及非公有制经济人士是否“健康发展和成长”?如何以“两个健康”为方向指引,全面构建亲清政商关系?对于这些问题的解答,呕需从国家与民营企业和企业家的长期多方位互动角度进行深人思考。江泽民同志曾在全国政协九届四次会议民建、工商联界委员联组会上提出“三个结合”的主要标准,即要引导非公有制经济人士把自身企业的发展与国家的发展结合起来,把个人富裕与全体人民的共同富裕结合起来,把遵循市场法则与发扬社会主义道德结合起来。这覆盖了经济效率、收入分配收稿日期:2 0 2 3-0 1-31基金项目:国家社会科学基金重点项目(2 2 AZD033)作者简介:
4、梁平汉(198 3-),男,四川成都人,中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授,博士生导师:赵玉兰(1993-),女,四川泸州人,中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。参见江泽民李瑞环参加政协民建工商联联组会,https:/ 0 2 3年第2 期和道德规范等多个方面,被认为是“两个健康”的判断标准。习总书记对新时代民营经济统战工作作出重要指示,强调要坚持两个毫不动摇”,把团结好、引导好民营经济人士作为一项重要任务。2 0 2 0年12 月2 1日,中共中央发布修订后的中国共产党统一战线工作条例,将“信任、团结、服务、引导、教育”确立为开展新时代非公有制经济领域和非公有制经
5、济人士统战工作的指导方针。笔者认为,以促进“两个健康”为根本要求的亲清政商关系的全面构建,其底层逻辑可以理解为非公有制经济在经济层面与国家形成共同利益,在行为层面遵从国家整体制度安排,通过共同利益和制度共识两条进路实现领导干部与非公有制经济人士的激励相容、国家与非公有制经济的协调发展。因此,笔者从行为互动视角提出一个全面构建亲清政商关系的集体行动分析框架,以建立共同利益与制度共识为主体架构,以经济嵌人、政治吸纳和法律规制为主要路径,从实现领导干部和民营企业家之间的激励相容角度切人,探讨全面构建和巩固亲清政商关系的实践战略与有效机制本文结构如下:第二部分基于文献分析,从中国政商关系的发展与演变提
6、炼亲清政商关系建设的重大难题和突破空间;第三部分基于集体行动逻辑,提出一个全面构建亲清政商关系的分析框架;第四部分基于集体行动分析框架,以政商激励相容为切人点,提出全面构建亲清政商关系的实现战略;第五部分基于构建信任关系的底层逻辑,提出亲清政商关系的进一步巩固机制;第六部分为结论与讨论。二、文献回顾(一)中国政商关系的发展与演变自二战结束以来,亚洲的工业化进程突飞猛进,涌现出一大批发展迅猛的经济体,尤以“亚洲四小龙”的新加坡、中国香港、中国台湾和韩国为代表。这些经济体在短短几十年中从缺乏技术和资本的低收人国家和地区成功迈进高收入行列,与其对政商关系的高度重视和大力培育密不可分(Lim等,202
7、1)【1。早期对发展中国家政商关系的研究,往往集中在对特定国家情境下政商互动过程的描述以及对政商之间为何低效或无效互动的解释两个方面(Kanchoochat等,2 0 2 1)【2】。Evans(1995)【3 根据韩国的成功赶超经验提出了“嵌入型自主”概念,政府官员与企业之间的紧密合作由此被认为是提高发展型国家经济效率的关键动因。有关政商之间关系的研究受到学界越来越多的关注,形成了以美国和英国为代表的“距离保持型”、德国和北欧为代表的“战略协调型”以及以日本、韩国、新加坡为代表的“发展型国家 三种主流的政商关系类型(周黎安,2 0 2 1)【4中国作为亚洲五大经济体之一,一直非常重视政商关系
8、建设。中国的政商关系虽带有“发展型国家”的印记,但其内嵌于国家的制度和结构的变迁(黄冬娅,2 0 13)【5。深刻的制度变迁、独特的体制优势以及经济、社会和制度层面的共同演变造就了中国独特的政府与市场、政府与企业的关系4。耿曙和刘红芹(2 0 18)6 指出,中国政商关系历经了复苏萌芽、协调共荣、道路再探到“亲清”关系的阶段性演变。新中国成立后的一段时间内,由于党和国家对资本腐败性和丑恶性的深刻认识,权力和资本长期处于紧张状态(张国清等,2 0 16)【7 ,政商关系表现为“清而不亲”。2 0 世纪8 0 年代初,民营经济获得新的发展空间,政商关系开始复苏。改革开放政策为广大民营企业和民营企业
9、家带来了蓬勃发展的契机,基层政商关系成为推动市场机制逐步进人计划经济体制的关键力量。2 0 世纪90 年代至2 1世纪初,在国有企业占据主导地位的经济发展格局中,乡镇企业为了应对政治不确定性和换取稀缺发展资源,积极寻求地方政府庇护或与地方政府结盟形成利益共同体。这一时期,政府和市场出现短暂的协调共荣发展,但同时也产生了诸如庇护关系、共生性庇护关系、非正式关系、政企合谋、双向寻租等政商之间“亲而不清”的腐败问题党的十八大以来,“反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固”,政企合谋空间进一步压缩;“放管参见中国共产党统一战线工作条例,http:/w w w.n p c.g o v.c n/n p c/c
10、 30 8 34/2 0 2 10 4/7 4e 3e 98 47 10 446 0 c a 99f 6 8 6 1b f 7 1f 156.s h t m l。为简化模型方便分析,本研究的理论框架从领导干部与民营企业家互动的微观视角探讨政商关系,该分析路径和相关结论实际上也适用于政府与外资企业等其他非公有制经济之间的政商关系。77梁平汉,赵玉兰激励相容视角的全面构建:动分析框架服”改革和数字政府建设稳步推进,极大地改善了营商环境;五大新发展理念深人人心,重塑了地方政府的发展观念和激励结构。随着市场改革的深化和高压反腐的推进,过去以非正式关系和经济增长联盟缔结的政商关系式微,削弱了政企之间的底
11、护关系(黄冬娅,2 0 13;2 0 14)5.8 。规则和法律逐步重塑由官场和市场双重竞争机制缔造的以权力不对等和资源依赖为内核的政商纽带型关系(周黎安,2018)9,正式化、组织化和制度化的政商关系日益显现。制度环境的优化促进了政商关系转型,为亲清政商关系的形成奠定了基础条件。习总书记将中国新型政商关系概括为“亲”“清”二字,首次提出亲清政商关系,并针对领导干部与民营企业家提出了政商交往的根本宗旨和行为规范:“对领导干部而言,所谓亲”,就是要坦荡真诚同民营企业接触交往,特别是在民营企业遇到困难和问题的情况下更要积极作为、靠前服务,对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导,帮助解决实际困难。
12、所谓清,就是同民营企业家的关系要清白、纯洁,不能有贪心私心,不能以权谋私,不能高权钱交易。对民营企业家而言,所谓亲”,就是积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流,讲真话,说实情,建净言,满腔热情支持地方发展。所谓“清,就是要洁身自好、走正道,做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。”“政商关系”是“政”与“商”互动结果的一种表征。从既往研究来看,国内对政商关系的界定主要存在三种代表性观点:一是从宏观上将政商关系理解为权力与资本的关系(张国清等,2 0 16;张向东,2018)7,10 ;二是从微观上将政商关系看作是政府与企业的关系(冯伟,2 0 2 1)1】,或是政府官员与民营企业家的关系(孙
13、德超和钟莉莉,2 0 19)【12 ;三是从整合视角认为政商关系是一种复合形态,既包括权力与资本的关系,又涉及国家与社会、政府与市场、官员与商人的关系(杨典,2 0 17)【13。目前,较为普遍的观点认为,政商关系是政府领导干部与民营企业家之间的一种互利合作关系,而亲清政商关系则是在此基础上的一种提纯与升华。不同于政企关系中政府和企业之间更偏重于制度化的互动,政商关系更侧重于领导干部与民营企业家这两类群体之间的人性化互动(符平和李敏,2 0 2 0)【14。结合习总书记对亲清政商关系的要义阐释,为了简化模型方便分析并把握人际互动的根本特征,本研究主要以领导干部与民营企业家为政商分析对象,从行为
14、互动视角将亲清政商关系理解为一种制度约束下的良性互动与稳固合作关系。(二)亲清政商关系建设的两大难题当前我国亲清政商关系建设中仍然存在诸如官员和企业家相互勾结谋取不正当利益、官员懒政避责不履行服务于企业的职责等问题。本研究从“亲”和“清”两个维度,归纳了政商合作、政商合谋、政商回避与政商无序四种不同类型的政商关系形态(如图1所示),进一步分析全面构建政商关系面临的“亲”而不“清”、“清”而不“亲”两大难题亲政商合谋政商合作官员:以权谋私、权钱交易官员:真诚服务、清正廉洁企业家:围猎官员、非法经营企业家:主动沟通、遵纪守法政商回避政商无序官员:避责、懒政、急政政商关系尚未建立企业家:求助无门、消
15、极沉默清图1政商关系的四种主要类型参见习近平在看望参加政协会议的民建工商联委员时强调毫不动摇坚持我国基本经济制度,推动各种所有制经济健康发展,http:/w w w.g o v.c nxinwen/2016-03/04/content_5049192.htm。78东财经大报(2 0 2 3年第2 期)第一,共生庇护下的政商合谋:政商关系“亲”而不“清”。权力和资本是驱动社会发展的两股重要力量7 。政治权力与经济权力的相互融合与渗透缔造了以政绩业绩为纽带的地区增长联盟4,同时也催生出庇护主义、共生庇护关系、特殊主义互惠和非正式关系等政企合谋现象。这为权钱交易、以权谋私等寻租腐败行为提供了土壤,政
16、商之间“亲”而不“清”造成的腐败问题严重损害了民营企业的生产经营与营商环境的优化(Gunter,2017)15。一方面,腐败会严重影响企业的生产经营。方明月和聂辉华(2 0 15)【16 从企业契约实施角度考察了地区腐败对企业生产的影响,发现腐败严重增加了企业生产过程中不必要的交易成本;地区的腐败程度越高,企业越倾向于采用非正式制度的方式来解决各类商业和劳资纠纷,进一步加剧了公权私用、以权谋私、寻租共谋等贪腐问题。Nguyen 和Van Dijk(2 0 12)17 以越南私营企业和国有企业为分析对象,从企业经营视角研究了腐败对企业增长的影响,发现尽管腐败不会对国有企业的发展造成损害,但会严重
17、阻碍私营企业的发展,损害整体经济的长期发展。此外,腐败还会严重损害企业家精神、破坏企业创新活动、扭曲企业人才资源配置(Murphy等,1993)【18 另一方面,腐败会侵害营商环境,造成持续负面影响。长期以来中国政府在生产要素市场、产品准入、新企业进入等领域的严格管制,让地方官员在资源配置中拥有较多权力并获得权力寻租的机会,由此滋生的腐败问题扭曲了企业平等获取要素的机会(夏后学等,2 0 19)【19,降低了政府行政效率。优化营商环境是一项复杂的基础性、系统性工程,需要廉洁高效的政务环境作为基础。黄少平和蒋政(2 0 16)2 0 的研究表明,廉洁健康的官商文化是建设社会主义法治国家以及发展繁
18、荣社会主义市场经济的基本前提。腐败作为一种非正式制度,也会影响营商环境,因此惩治腐败有助于消除政商之间的非正式联系,优化营商环境。韩喜平和孙小杰(2 0 17)2 1 的研究表明,反腐倡廉行动能够有力打击寻租行为,推动经济社会发展,为社会主义经济建设提供优质高效的营商环境;汪锋等(2 0 18)2 2】发现持续性反腐可以降低总体腐败程度,从而提高国内外投资者的信心;邓慧慧和刘宇佳(2 0 2 1)2 3 基于各地区反腐力度的准自然实验研究,发现加强反腐力度有利于持续优化营商环境。第二,避责心理下的政商回避:政商关系“清”而不“亲”。党的二十大报告指出:“我们开展了史无前例的反腐败斗争,以得罪千
19、百人、不负十四亿 的使命担当祛治乱,不敢腐、不能腐、不想腐一体推进,打虎、拍蝇、猎狐多管齐下,反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。”然而,在全面从严治党和高压反腐败斗争的震慢下,基层弥漫着一定程度的避责氛围。相较于以往经济绩效导向的积极创新,现阶段基层行政人员更倾向采取审慎的中立态度,以风险最小化的避责行为来应对日益严格执行的规章制度和行为准则(倪星和王锐,,2 0 18)【2 4。在政治压力和避责心理的作用下,相当一部分官员产生了严重的“惧商”“避商”心态,抱着“不求有功但求无过”的消极服务心态被动回应民营企业家的需求,不仅丧失了对区域经济发展的自觉有力调节2 4,也无法为民营企业创造良好的
20、营商环境,保障民营企业的合法权益(王帅,2 0 19)2 5这种由避责心理主导的政商关系以牺牲政商之间正常有序的良性互动为代价,虽然维护了政府官员与民营企业家之间关系的清白,但舍本逐末的清白表象显然违背了亲清政商关系的建设初衷和本质。政府官员对民营企业家的需求和困难漠不关心、一味避责,而没有针对民营企业的生产经营困境积极作为、靠前服务,甚至不履行基本的为企业服务的职责,表现出避责、懒政、不作为等消极行为。这也进一步导致民营企业家在遇到困难时不会也不敢向政府部门寻求帮助,生产经营难题难以得到解,无法服务于地区经济发展,长此以往将造成政府官员不敢亲近民营企业家、企业家遇到困难不敢向政府求助的恶性循
21、环,致使政商关系“清”而不“亲”(三)亲清政商关系建设的突破空间既往研究主要从宏观制度环境和微观行为主体两种视角考察构建亲清政商关系的实施战略。从参见习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜,为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告,ht-tp:/ 0 19)【2 5 与黄毅(2 0 2 1)【2 6 等学者从转变政府职能、规范企业行为和引导行业协会发展等角度探讨构建亲清政商关系的可行性策略,具体路径涉及市场准人、产权保护、企业党建与企业家理想信念教育等;杨典(2 0 17)【13、梅德平和洪霞(2 0 18)【2 7 总结了国家角色、政府职能、企业行为和
22、制度环境对于构建亲清政商关系的重要性。无论是国家和政府层面为优化发展环境进行的制度性改革,还是为规范市场主体行为建立的制度体系设计,其核心目的仍在于通过单向度地促进企业自身发展来构建亲清政商关系。但上述研究均忽略了对“政”与“商”自身行为能动性的深人考察,缺乏从行为互动视角对政商关系之“亲”与“清”的本质追问,以及对构建亲清政商关系的底层逻辑与实现其长期稳固发展的巩固机制的深度探寻。鉴于此,本研究基于微观行为视角聚焦于领导干部与民营企业家群体的良性互动过程,把亲清政商关系的构建视为互动主体之间基于激励相容达成集体行动的过程,并在此框架下探寻全面构建和巩固亲清政商关系的实践战略和有效机制。三、激
23、励相容下的集体行动:全面构建亲清政商关系的一个分析框架(一)政商良性互动的前置条件:经济嵌人、政治吸纳与法律规制亲清政商关系的本质是政商在良性互动中形成稳定的合作关系,双方共享的价值与利益被认为是二者建立紧密合作的基础5。实践中,政商之间共同价值和利益的建立前提在于实现经济嵌人、政治吸纳与法治规制三个维度的协同推进。在经济层面,持续促进非公有制经济嵌入社会主义基本经济制度,凝聚政商共同利益。改革开放四十多年来,非公有制经济贡献了50%以上的税收,6 0%以上的GDP,7 0%以上的基础创新,8 0%以上的城镇劳动就业,90%以上的新增就业和企业数量。非公有制经济已经成为我国解决社会就业的主要渠
24、道、财政收人的重要来源、自主创新的重要力量、对外投资的重要主体,是坚持和发展中国特色社会主义的重要经济基础,在我国整个经济体系中占据重要地位。因此,亲清政商关系的全面构建需要加强政企沟通,稳定市场预期,减少经营环境的各种障碍和政策不确定性,持续促进非公有制经济的成长壮大在政治层面,通过政治吸纳促进非公有制经济人士的健康成长。非公有制经济人士指个体工商户、私营企业主、股份制公司中的自然人股东等群体中的代表性人物。2 0 2 0 年中共中央办公厅印发的关于加强新时代民营经济统战工作的意见指出,“民营经济人士作为我们自已人,始终是我们党长期执政必须团结和依靠的重要力量。因此,亲清政商关系的全面构建要
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