历史地区城市更新中的话语、理念与制度.pdf
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1、城市更新的理论框架,讨论历史地区城市更新中作为范式的理念、技术型理念和作为公众情绪的理念。基于案例讨论,提出“旧城改造”作为范式的理念主导了历史地区城市更新中的问题界定,并基于此建立了具体的更新制度;“历史(风貌)保护”作为范式的理念的研究则仍停留在技术层面的讨论。在此基础上,分析技术型理念层面的具体制度,认为土地收储、规划管控和建设管理等3类制度在运作时呈现出时空分离、自我演进、互相加强的特征,虽然共同支撑了“旧城改造”作为范式的理念发挥作用,但是也阻碍了新范式理念的落实。由此,基于话语制度主义方法,提出在历史地区城市更新中需要推进范式理念的转变和技术型理念的革新,并将历史文化保护作为“公众
2、事业”来推动。关键词历史地区;旧城改造;历史保护;制度分析;话语分析文章编号1006-0022(2023)07-0056-08中图分类号TU984文献标识码B引文格式张皓,姚桂凯历史地区城市更新中的话语、理念与制度J规划师,2023(7):56-63The Discourse,Concept,and Institution in Historic Area Regeneration/ZHANG Hao,YAO GuikaiAbstract A theoretical framework for analyzing the urban regeneration in historic areas
3、 based on the discourse institutionalism approach is proposed.This framework reveals the interrelationship among the paradigm ideas,technical ideas,and ideas as public sentiments.First,by applying this framework in the case study,the concept of old city reconstruction as a paradigm has led to the de
4、finition of problems in the urban renewal of historical areas,and based on this specific renewal system is established.In contrast,the historic conservation as a competitive discourse remains at the technical level.Secondly,by exploring the specific institutions in regeneration,the institutions affe
5、cting historic areas regeneration into three core institution clusters are classified:land expropriation,planning regulations,and construction management;then that these three institution clusters are spatial-temporal separating,self-evolving,and mutually reinforcing are proposed.Moreover,these thre
6、e institution clusters constitute a conventional mode,making it difficult to implement new paradigm ideas.Finally,it is necessary to promote the transformation of paradigm ideas and the innovation of technical ideas and promote historic heritage conservation as a collective enterprise.Key words hist
7、oric areas;old city reconstruction;protection of history;institution analysis;discourse analysis基金项目作者简介中国博士后科学基金项目(2023M732643)张皓,同济大学建筑与城市规划学院博士后。姚桂凯,规划师,现任职于上海市上规院城市规划设计有限公司。“要坚持以人民为中心,坚持创造性转化、创新性发展,将保护传承工作融入经济社会发展、生态文明建设和现代生活,注重民生改善,不断满足人民日益增长的美好生活需要”。从这两点来看,意见强调了历史文化遗产中“保护与利用”统筹协调的重要性,这也是历史地区城市
8、更新中一个非常重要的研究和实践议题。从广义上讲,历史地区可以看作是有关历史保护范围相关概念的原型,是一个范畴最广和包含内容最多的概念1,包括历史文化名城、名镇、名村、历史地段、历史文化街区等。本文所称的历史地区主要是指由城市中大量普通历史建筑或居住建筑构成的具有地方特0引言中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年8月底印发了关于在城乡建设中加强历史文化传承保护的意见(以下简称意见),就进一步在城乡建设中加强历史文化保护传承提出了“总体要求、构建保护传承体系、加强保护利用传承、建立健全工作机制、完善保障措施”5个方面的要求。意见提出,“要完善制度机制政策、统筹保护利用传承,着力解决城乡建设中历史
9、文化遗产屡遭破坏、拆除等突出问题,确保各时期重要城乡历史文化遗产得到系统性保护;在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真”,同时也指出57历史地区城市更新中的话语、理念与制度张皓,姚桂凯色的历史街区和居住街坊2,是一个中观尺度的概念。在城市的实际建设中,大量的更新活动主要集中在这一尺度,即针对某一街坊或地区开展城市更新工作,因此也最能体现实际工作中的问题所在。依据上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例,风貌保护街坊是指“历史建筑较为集中,或者在空间格局和街区景观具有历史特色的街坊”。风貌保护街坊与历史风貌区的区别在于其保护范围限于街坊而不是街区或地区3,从文化遗产的角度来看,两者具有一致性
10、,可以认为是国家层面的历史文化街区在地方层面的两种表现形式3-4。因此,针对风貌保护街坊的分析对历史风貌区等其他历史地区具有一定的适用性。为了行文方便,本文采用“历史地区”一词指代城市中这些具有保护价值的地区,并以上海某风貌保护街坊作为分析案例展开研究。历史地区城市更新集中反映了城市更新中各种价值、利益、权利等的矛盾冲突,各式各样的矛盾冲突和关系又是围绕着更新方式这一核心议题铺陈展开的。许多城市的历史地区的建筑年久失修、设施落后陈旧,不少居民并不愿意继续居住其中。一方面,历史地区受制于严格的保护规定难以发展,加之市场化资金投入的缺乏使其面临长久衰落、破败不堪的困境;另一方面,对历史地区进行拆迁
11、搬光后的重新开发,容易造成“建设性破坏”或者拆真建假的“保护性”破坏2,5-6。因此,如何在留住原住民的同时改善历史地区的环境条件,需要在观念和制度上进行创新5。历史地区城市更新作为一项复杂的城市治理活动,其本身是内嵌在特定时空的各种制度环境中的。在此认识基础上,本文尝试对历史地区城市更新中的话语、理念和制度进行整体分析。首先,在借鉴话语制度主义的基础上,建构一个话语分析框架;其次,使用这个框架,结合上海某风貌保护街坊城市更新中的各类话语、理念和制度,对其运行的机制和后果影响展开讨论;最后,从理念转变和革新等角度讨论话语制度主义对历史地区城市更新的启示。1话语制度主义的核心概念和分析框架20世
12、纪下半叶开始,在社会科学领域出现了制度主义转向,制度逐渐成为社会科学中重要的研究对象和理论工具。诸多学科的学者纷纷从制度视角出发,解释各自学科的理论及存在的现实问题7-8。话语制度主义是近年来在政治分析领域发展起来的一种分析方法和学术流派,被称为是理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义之外的第四种制度主义9-10。这种分析方法采用社会建构主义的观点,认为并不存在由不变法则支配的单一社会现实,社会现实和问题的界定是一个复杂的社会建构过程,而理念和话语在社会建构及制度演变过程中起着重要的作用。1.1理念的定义和作用在政治分析文献中,理念如同制度、文化一样,很难对其给出明确定义。理念既可以很
13、具体,也可以很宽泛和普遍化。政策规定/规范、理论、对特定秩序和关系的认知、因果信念、意识形态、世界观等,在某种程度上都可以被看作是理念。在社会建构主义者看来,并不存在客观上独立于人们认知体系的所谓问题,也不存在客观上明确、稳定的个人利益。对此,需要搭建一个诠释框架来认知问题,也需要构建一个意义体系来界定利益,而能起到诠释框架和意义体系作用的便是理念。理念影响着人们如何理解问题、界定行动目标和明确发展战略,并且是人们传达和交流上述内容的重要载体。通过界定人们的价值观念和偏好,理念为人们提供了解释社会现实的基本框架,使人们得出某些事物很重要而另外一些事物则不那么重要的认知11。话语制度主义者认为,
14、存在 3 个层面的理念,或者说理念在 3 个层面发挥作用12-13。首先是在具体政策层面的技术型理念。这一层面的理念是在明确了要解决的问题和追求的目标后,能够提出政策制定方向的技术型理念。其次是作为范式的理念(以下简称“范式理念”)。范式理念是与问题界定相关的理念,主要起到界定主要问题、制定针对性的政策方案、明确实施路径等作用。最后是作为公众情绪的理念(以下简称“公众情绪理念”)。公众情绪理念意味着一般民众对问题的认识和对解决对策的假定,也包括更为抽象的文化、意识形态及潜在的社会价值观等。虽然问题的解决方案在技术层面具有有效性,但是如果无法得到公众的认可,就会降低解决方案的可行性14。总体来说
15、,范式理念主要是界定问题和提出政策制定方向,技术型理念主要是提供解决问题的具体手段,而公众情绪理念则会对政策可选范围产生约束。1.2话语过程及其与制度的关系话语是比理念更为通用和全面的概念。有学者认为,话语是指理念、概念及各种分类的集合,人们通过这些集合(也就是话语)赋予社会和物质世界以意义,并且通过实践生产和再生产这些集合15。SCHMIDT V A进一步界定了话语概念的两个领域,即理念领域和互动领域13。话语的理念领域主要指各种具体的理念。作为名词的话语与理念在概念上存在同义反复之嫌,但话语概念中更为重要的是其互动领域,即话语过程。话语过程就是指某一理念从产生到经历争论和合法化,再到最后对
16、实际政策产生影响的过程。话语过程又可分为两类:一是协调类话语过程,指的是政策相关部门、决策主体之间的相互协调过程。二是沟通类话语过程,指的是向公众传58第 39 卷2023 年第 7 期 递理念的过程,包括对特定理念的传播及其合法化过程。这一过程所涉及的主体也更为广泛,包括专家、媒体、民众、政府部门等。根据话语制度主义的观点,理念内嵌于制度之中,也是制度的基础11。理念为人们界定问题、确定行动目标等提供诠释框架和意义体系。首先,通过话语过程识别出需要解决的问题;其次,针对这些问题提出看起来合理的解决方法;最后,通过政治过程(协调或沟通)使得提出的政策获得合法性,并在重复实践中固定下来进而成为制
17、度16。对每一项具体的制度来说,必定存在与之相对应的话语过程17。在整个话语过程中,比较重要的是问题的界定和政策与公众情绪的相互兼容。问题的界定决定了政策的基本走向,而政策内容和制度能否得到公众认可直接决定了政策是否可行。1.3历史地区城市更新的话语分析框架在借鉴话语制度主义的基础上,结合上文对理念和话语的分析,本文提出了一个话语分析框架(图1)。分析框架从理念领域和具体行为两个维度展开,而中间则是话语过程,即理念、制度与行为之间的交互关系。理念领域包括范式理念、技术型理念和公众情绪理念,这3个层面的理念相互渗透影响,共同组成理念体系。需要强调的是,各层面的理念以及同一层面的不同理念之间并不都
18、是协调关系,不同理念之间(尤其是范式理念之间)往往存在矛盾和对立关系。何种理念占据主导地位则取决于持续的行为者互动和话语过程。在话语过程中,范式理念界定关键问题,并结合技术型理念,形成符合公众情绪的能够解决问题的手段(被固定为制度)。制度直接影响具体行为,而行动者在行为过程中对制度进行正面或负面的反馈,并不断重塑理念。整个话语过程并不是一个分步骤的线性过程,而是一个不同环节/阶段在同时发生变化的动态过程。将这个分析框架用于分析历史地区的城市更新,需要讨论的问题包括:在历史地区的城市更新中哪些理念分别属于范式理念、技术型理念及公众情绪理念,这些理念之间的相互关系是怎样的;从话语过程的角度来看,哪
19、种理念成为以及如何成为范式理念,并且对历史地区的城市更新产生了哪些影响;在具体的技术型理念层面,具体的制度又是如何运作和作用于实际的更新活动的。在这些问题中,最为核心的问题是界定历史地区城市更新中的范式理念,因为范式理念主导了更新项目中问题的界定和解决过程,是认知历史地区城市更新中各类矛盾的基础。2范式理念:是旧城改造还是历史(风貌)保护本文选取的案例项目位于上海市中心,是上海市政府公布的第二批风貌保护街坊。上海先后于 2016 年、2017 年公布了两批风貌保护街坊,共计划定250处约17 km2的风貌保护街坊,扩大了原有的历史文化风貌保护范畴和保护体系。从风貌保护街坊的划定和研究来看,风貌
20、保护街坊是由道路或自然边界围合而成,拥有一定数量且具有保护价值的历史建筑保护区域,在空间肌理、整体格局方面能够体现城市特色和底蕴4,18-19。就案例项目而言,其范围内分布着多栋老式和新式石库门里弄建筑以及广式里弄建筑,且大多建成于20世纪上半叶,有的甚至建成于1900年,呈现出典型的上海里弄布局特征。由鱼骨状的总支弄构成的基本街坊空间骨架,以及部分建筑的结构、建造方式、立面、装饰等具有重要的保护价值。可见,被划定为风貌保护街坊体现了此街坊在历史遗产保护方面的价值,同时“历史(风貌)保护”也成为其更新发展中的重要话语。2.1作为范式理念的旧城改造从项目的整体运作来看,真正起到范式理念作用的是“
21、旧城改造”话语。旧城改造与历史(风貌)保护是城市更新中两个互相竞争的范式理念。旧城主要指历史上形成的、现今需要维护、改造的地区,一般指古老城区和新中国成立前建成的地区20。同时,旧城区往往也是城市中重要的历史地区,如上海旧城改造范围内的里弄建筑中约84都是历史建筑,而且这些历史建筑基本上都在历史风貌区内,旧城改造地块与历史风貌区高度重合。虽然在国家层面的法律、政策法规中并没有出现过“旧城改造”的提法,其他的部门规章和规范性文件图 1历史地区城市更新的话语分析框架图59历史地区城市更新中的话语、理念与制度张皓,姚桂凯中也极少使用“旧城改造”一词21,但是在过去几十年里,“旧城改造”却成为地方政府
22、在政策法规中广泛使用和家喻户晓的词语。其中一个重要的原因是旧城改造作为范式理念,已经渗透到公众话语(公众情绪理念)中,成为主要利益主体(政府、居民、开发商)所共享的观念基础。共享的观念基础又为利益主体的行动提供了合法的舆论外衣,利益主体也可以通过对共享观念的阐述来达成各自的目的。在日常叙述中,旧城区意味着衰败、市政设施落后、建筑年久失修、居住环境差、生活水平低等,加之高地价区位关系与居民生活环境等现实问题突出所形成的巨大反差,直接影响到相关部门和普通市民对此类地区的认知判断22。推进旧城改造对政府来说是民生工程,是城市发展的重要举措,是必要且必须做的工作。以案例项目为例,该项目所在区域首先被认
23、定为“由于建造年代久远,房屋破旧,存在很大安全隐患,当地居民多年来盼望旧城改造的呼声十分强烈”,从话语沟通视角来看,这种叙述符合公众对该区域的认知,也直接证明了旧城改造的合法性。随着案例项目被纳入区旧城改造规划,旧城改造正式成为界定该案例项目所面临核心问题的范式理念,由此围绕旧城改造展开了包括改善民生、融资创新、风貌保护、公共利益、制度创新等一系列工作。从话语的协调过程来看,为了推进旧城改造,上海在案例项目地区实行了“市区联手、政企合作、以区为主”的模式,由区属国有企业和市属国有企业共同出资组建了城市更新建设发展有限公司,负责编制改造实施方案(包括房屋征收、规划设计、资金平衡、建设开发)、筹措
24、改造资金和安置房源、组织开发建设和招商等工作。2019年5月区政府正式做出征收决定后,于2020年9月完成房屋征收并交地,于 2020 年 11 月完成控制性详细规划的局部调整,于2021年2月进行相关地块挂牌出让,地块由城市更新建设发展有限公司竞得。此后,该案例项目又进行了部分股权转让,引进了新的开发企业,目前该案例项目正在推进中。从出让文件来看,除了部分保留的建筑和规划绿地,核心地块的用地性质是Rr1(一类住宅组团用地),即低层高品质住宅用地。从更为综合的视角审视案例项目,可以发现几乎所有的工作都是围绕“旧城改造”话语来展开的,包括对该街坊的风貌保护。长期以来,人们认为旧城改造对城市历史风
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