生态环境执法中责令停止行政行为的法律属性研究_潘晨苗.pdf
《生态环境执法中责令停止行政行为的法律属性研究_潘晨苗.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《生态环境执法中责令停止行政行为的法律属性研究_潘晨苗.pdf(6页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、51ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023问题的提出责令停止是行政执法常用的一种方式,具体表现形式多样,尤其在生态环境执法领域,呈现出责令停产整治、责令停业关闭、责令停止建设、责令停止生产、责令停止违法行为等诸多形态。但是关于责令停止行政行为的性质,学术界历来争议较大,常见观点包括行政处罚说1、行政强制说2、独立行为说3、行政命令说4、混合行为说5等。同时,在中华人民共和国环境保护法(以下简称环境保护法)、中华人民共和国大气污染防治法中华人民共和国水污染防治法等生态环境保护法律中,对于责令停止行政行为的规定存在表述不一、界限模糊的现象。2021年新
2、修订的中华人民共和国行政处罚法(以下简称行政处罚法)依然没有完全消解上述争议,对于责令停止行政行为的性质归属,在行政处罚种类中仅明确规生态环境执法中责令停止行政行为的法律属性研究文/潘晨苗 汪厚冬Study on the Legal Attribute of Administrative Actions of Ordering to Stop in Ecological Environment Law Enforcement摘 要 责令停止行政行为作为常用的行政执法方式之一,在实践中呈现出不同的形态。以生态环境执法程序为线索,通过对实务中责令停止行政行为的表现形式类型化总结整理,大致可以将生态
3、环境执法中的责令停止行政行为分为中间型责令停止行政行为与终局型责令停止行政行为。对生态环境执法中责令停止行政行为的内部结构进行分析后得出,中间型责令停止行政行为是在进行时态的环境违法行为可能造成潜在危险的情况下作出,而终局型责令停止行政行为针对的是已经造成实质性危害的进行时态的环境违法行为。根据各自的行为结构,生态环境执法中的中间型责令停止行政行为应被定性为行政命令,而生态环境执法中的终局型责令停止行政行为应属于行政处罚。关键词 生态环境执法;责令停止行政行为;法律属性;行政命令;行政处罚定了责令停产停业与责令关闭这两种行政决定。而生态环境保护法律规范中的责令停止生产是否属于责令停产停业不断引
4、发争议,甚至在生态环境执法实务中,由于相关法律属性判别不清,“重处罚,轻改正”的现象时有发生。本文选取了生态环境执法中一些典型的责令停止行政行为进行研究,详细分析相关行为的结构,并在此基础上结合实务案例总结归纳责令停止行政行为的法律属性,以期为生态环境执法中责令停止行政行为相关的行政执法实务困境破解提供理论支持。生态环境执法中责令停止行政行为的表现形式基于案例考察责令停止行政行为在生态环境执法过程中表现形式多样,实施目的及措施也不尽相同。本文以行政执法程序为线索,依据责令停止行政行为在执法过程中所处的阶段,结合相关生态环境执法案例,对多种责令停止行政行为进行分析。通知程序中责令停止行政行为的类
5、型化分析在生态环境执法过程中,生态环境部门在作出最终行政决定之前,最常见的是向行政行为人下达责令停止违法行为通知书。除此之外,通知程序中的责令停止行政行为还包括责令停止建设、责令停止生产、责令停产整治等。(1)责令停止建设在“江苏有限公司大气污染防治设施不正常运转案”中,行政人员检查发现,该公司2号车间的两条生产线尚未建成,于是该市生态环境局下达了责令停止建设通知书,责令该公司停止2号车间丁腈手套生产线的建设。1根据环境保护法和中华人民共和国环境影响评价法的规定,环境影响评价是建设项目开工的前提。2 1参见盐环罚字202017号。DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.0
6、6.010观察52由此可见,生态环境执法中的责令停止建设是指生态环境部门对正在建设的项目检查时,发现该建设单位项目的环境影响评价文件未经审核批准或者环保设施不完备便私自开工时,责令其停止违法建设的行政行为1。在实践中,责令停止建设的目的在于及时制止违法行为,避免损害的发生。(2)责令停止生产在“东海县易和石英加工厂与东海县环境保护局处罚上诉案”中,原东海县环境保护局因工厂新建的熔融炉等设备没有办理环境影响评价手续、未取得排污许可证便在洗涤工序中直接外排废水,发出东环责改字2015第N031101号环境违法行为限期改正通知书,责令工厂立即停止未经批准的石英熔融扩建项目生产,后又作出东环罚字201
7、5第N040701号行政处罚决定书。中华人民共和国水土保持法也规定设施未验收或不合格便投入生产的,责令停止生产直至合格。4 可见,通知程序中的责令停止生产是在行政相对人未取得相应许可与权利的情况下作出,目的在于纠正现存违法行为,要求行政相对人履行其本应承担的合法排污等义务,防止产生新的污染。(3)责令停产整治根据环境保护法第六十条的规定,责令停产整治是生态环境主管部门针对超标、超总量的违法排污行为作出的责令排污者在一定期限内停止生产经营,并要求其自行制定、实施整改方案,淘汰落后生产工艺设备的行政行为。如果在停产整治期间发现排污者不履行整改治理义务,暗自恢复生产的,报经有批准权的人民政府批准,采
8、取责令停业、关闭。5 在“北京市门头沟区龙泉镇人民政府与杨帆侵犯房产权案”中,原北京市门头沟区环境保护局发现永恒瓦厂没有大气污染防治设施,依据环境保护法第六十条的规定,作出门环停产字2017003号决定责令该厂立即停产整治。如未完成改正任务,将依法作出行政处罚。6 责令停产整治作出后对违法行为的处理并未结束,该措施的目的在于要求排污者履行本该完成的稳定达标排污义务,引导排污者自觉整改、升级设备、主动守法,从源头治理污染,有效减少污染物排放。总之,上述这些责令停止行政行为都是为了避免危险产生或继续扩大,以通知书的形式,责令当事人先停止相关行为,视改正情况决定是否进行后续的行政处罚或允许恢复生产经
9、营活动。作出决定时责令停止行政行为的类型化分析在生态环境执法中,生态环境部门除了在通知程序等过程性阶段中作出责令停止行政行为外,还有可能在行政执法程序的最终阶段继续作出责令停止行政行为,并将其作为执法程序的最终结果,如责令停产停业、责令停业关闭等。(1)责令停止生产在实践中,生态环境部门会将责令停止生产作为最终决定。如在“重庆市绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水污染责任民事公益诉讼案”中,磺厂坪矿业公司硫铁矿选矿项目在水污染防治设施未建成的情况下,便擅自投入生产,非法排放废水和尾矿、倾倒至厂房下方的洼地内,导致千丈岩水库水体污染。原环境保护部明确该起事件已构成重大突发环境
10、事件,湖北省原环境保护厅作出行政处罚决定,责令停止生产直至验收合格并处罚款。7 在法律法规中,建设项目环境保护管理条例规定,造成重大环境污染或者生态破坏的,责令停止生产或报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。8 与通知程序中的责令停止生产不同,此时针对的违法行为已经造成了重大环境污染而非仅是未履行环保手续。同时,对应的停产范围也不尽相同,通知程序中一般为责令停止未经批准的部分项目生产,而本阶段责令停止生产的作出并未明确停止生产的范围,大多为全面停产。根据当前环境执法现状及法律规范,应当结合违法行为的性质具体作出责令停止生产的决定。(2)责令停产停业责 令 停 产 停 业 适 用 于 已 获 得
11、合法从业资格的行政相对人。在2参见环境保护法(2014年4月24日修订)第十九条,中华人民共和国环境影响评价法(2018年12月29日修正)第二十五条。3参见江苏省连云港市中级人民法院(2016)苏07行终261号行政判决书。4参见中华人民共和国水土保持法(2010年12月25日修订)第五十四条。5参见环境保护法(2014年4月24日修订)第六十条。6参见北京市第一中级人民法院(2021)京01行终243号行政判决书。7参见重庆市第二中级人民法院(2016)渝02民终77号判决书。8参见建设项目环境保护管理条例(2017年7月16日修订)第二十三条。53ENVIRONMENTAL PROTEC
12、TION Vol.51 No.06 2023“原重庆市北碚区环境保护局申请强制执行北碚区红姐餐馆行政处罚行政裁定书”中,由于被执行人在无公共烟道的小区内经营产生油烟的餐饮项目,存在环境违法行为。原重庆市北碚区环境保护局向法院申请强制执行碚环罚20179 3 号 中 责 令 停 产 停 业 等 决 定。9 在实践中,生态环境主管部门作出责令停产停业决定时,一般不指明停产的范围和恢复生产经营的期限,对行政相对人合法享有的生产经营权进行限制与剥夺6。(3)责令停业关闭在“彭胜前诉铜仁市碧江区人民政府”一案中,彭胜前作为马岩村黄腊溪电站经营造纸厂的个体工商户,在铜仁市碧江区生态环境局下达责令停止生产通
13、知书和贵州省环境监察执法通知书后,仍处于待生产状态,尚未彻底关闭,后碧江区人民政府决定对彭胜前小型造纸厂(作坊)实施关闭处理,并由其自行拆除生产设备。10 根据中华人民共和国水污染防治法的规定,对建设不符合国家产业政策的严重污染水环境的生产项目或者严重污染水环境的情形,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。11 故而,责令停业关闭是在建设项目造成污染后,情节严重时责令实施的,目的是制裁违法行为。根据上述针对案例的类型化分析,生态环境执法中的责令停止行政行为大致可以分为中间型责令停止行政行为和终局型责令停止行政行为两大类。具体而言,中间型责令停止行政行为是指生态环境部门在执法过程中为了预防
14、危险进一步发生,在行政相对人还没有造成实质性危害时,要求行政相对人停止违法行为和履行所应承担义务的行政行为,主要表现为上述所列举的责令停止建设、责令停产整治以及其他符合条件的责令停止行政行为。这类责令停止行政行为只是全部行政执法过程中的一项中间性决定,之后还会进一步作出最终的行政决定。终局型责令停止行政行为是指生态环境部门以惩戒为目的,对行政相对人已经造成实质性危害的违法行为,以减损权利或者附加义务的方式进行惩戒,防止其再次发生并对社会上的潜在类似行为加以警示,主要表现为上述列举的责令停产停业、责令停业关闭以及其他符合条件的责令停止行政行为等。另外,还有一些如责令停止生产等责令停止行政行为在不
15、同的执法语境下会归属于不同类型,正如布莱克所言:“法律存在于可以观察到的行为之中,而非存在于规制中”7。生态环境执法中责令停止行政行为的内部结构上述生态环境执法中责令停止行政行为的实践案例,充分展示了实务中责令停止行政行为的复杂多样性。正因如此,生态环境执法中责令停止行政行为的法律评价也较为复杂。为此,我们需要对这些复杂多样的责令停止行政行为进行细致解剖,分解其行为的内部结构,为准确评价其法律属性奠定基础。环境违法行为因行政执法中责令停止行政行为针对的是一系列行政违法行为,故而,在系统论述生态环境执法中责令停止行政行为的内部结构前,我们首先需要对环境违法行为的行为模式和结果状态进行简要阐释。在
16、理论与实务中,可以将行政违法分为作为的违法和不作为的违法。具言之,作为的违法一般是指,以积极主动的形式实质性地做出了行政法律规范所禁止的行为;不作为的违法则是指,以消极抑制的形式拒不做出行政法律规范所要求的行为,不履行应当履行的作为义务8。进而根据发展状态,作为的行政违法还可分为完成时态的违法和进行时态的违法9。完成时态的违法是指行政违法行为已经实施结束,如在生态环境执法领域,企业故意破坏排污检测装置使得超标排污的行为不被发现,此时的破坏排污检测装置就是完成时态的行政违法;进行时态的违法则是指行政违法行为正在持续不断地进行,如工厂持续超量排污行为。而不作为的违法由于违法状态一直持续,因此可都归
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 生态环境 执法 责令 停止 行政行为 法律 属性 研究 潘晨苗
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。