生态环境执法中责令停止行政行为的法律属性研究_潘晨苗.pdf

51ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023问题的提出责令停止是行政执法常用的一种方式，具体表现形式多样，尤其在生态环境执法领域，呈现出责令停产整治、责令停业关闭、责令停止建设、责令停止生产、责令停止违法行为等诸多形态。但是关于责令停止行政行为的性质，学术界历来争议较大，常见观点包括行政处罚说1、行政强制说2、独立行为说3、行政命令说4、混合行为说5等。同时，在中华人民共和国环境保护法（以下简称环境保护法）、中华人民共和国大气污染防治法中华人民共和国水污染防治法等生态环境保护法律中，对于责令停止行政行为的规定存在表述不一、界限模糊的现象。2021年新修订的中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）依然没有完全消解上述争议，对于责令停止行政行为的性质归属，在行政处罚种类中仅明确规生态环境执法中责令停止行政行为的法律属性研究文/潘晨苗 汪厚冬Study on the Legal Attribute of Administrative Actions of Ordering to Stop in Ecological Environment Law Enforcement摘 要 责令停止行政行为作为常用的行政执法方式之一，在实践中呈现出不同的形态。以生态环境执法程序为线索，通过对实务中责令停止行政行为的表现形式类型化总结整理，大致可以将生态环境执法中的责令停止行政行为分为中间型责令停止行政行为与终局型责令停止行政行为。对生态环境执法中责令停止行政行为的内部结构进行分析后得出，中间型责令停止行政行为是在进行时态的环境违法行为可能造成潜在危险的情况下作出，而终局型责令停止行政行为针对的是已经造成实质性危害的进行时态的环境违法行为。根据各自的行为结构，生态环境执法中的中间型责令停止行政行为应被定性为行政命令，而生态环境执法中的终局型责令停止行政行为应属于行政处罚。关键词 生态环境执法；责令停止行政行为；法律属性；行政命令；行政处罚定了责令停产停业与责令关闭这两种行政决定。而生态环境保护法律规范中的责令停止生产是否属于责令停产停业不断引发争议，甚至在生态环境执法实务中，由于相关法律属性判别不清，“重处罚，轻改正”的现象时有发生。本文选取了生态环境执法中一些典型的责令停止行政行为进行研究，详细分析相关行为的结构，并在此基础上结合实务案例总结归纳责令停止行政行为的法律属性，以期为生态环境执法中责令停止行政行为相关的行政执法实务困境破解提供理论支持。生态环境执法中责令停止行政行为的表现形式基于案例考察责令停止行政行为在生态环境执法过程中表现形式多样，实施目的及措施也不尽相同。本文以行政执法程序为线索，依据责令停止行政行为在执法过程中所处的阶段，结合相关生态环境执法案例，对多种责令停止行政行为进行分析。通知程序中责令停止行政行为的类型化分析在生态环境执法过程中，生态环境部门在作出最终行政决定之前，最常见的是向行政行为人下达责令停止违法行为通知书。除此之外，通知程序中的责令停止行政行为还包括责令停止建设、责令停止生产、责令停产整治等。（1）责令停止建设在“江苏有限公司大气污染防治设施不正常运转案”中，行政人员检查发现，该公司2号车间的两条生产线尚未建成，于是该市生态环境局下达了责令停止建设通知书，责令该公司停止2号车间丁腈手套生产线的建设。1根据环境保护法和中华人民共和国环境影响评价法的规定，环境影响评价是建设项目开工的前提。2 1参见盐环罚字202017号。DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.06.010观察52由此可见，生态环境执法中的责令停止建设是指生态环境部门对正在建设的项目检查时，发现该建设单位项目的环境影响评价文件未经审核批准或者环保设施不完备便私自开工时，责令其停止违法建设的行政行为1。在实践中，责令停止建设的目的在于及时制止违法行为，避免损害的发生。（2）责令停止生产在“东海县易和石英加工厂与东海县环境保护局处罚上诉案”中，原东海县环境保护局因工厂新建的熔融炉等设备没有办理环境影响评价手续、未取得排污许可证便在洗涤工序中直接外排废水，发出东环责改字2015第N031101号环境违法行为限期改正通知书，责令工厂立即停止未经批准的石英熔融扩建项目生产，后又作出东环罚字2015第N040701号行政处罚决定书。中华人民共和国水土保持法也规定设施未验收或不合格便投入生产的，责令停止生产直至合格。4 可见，通知程序中的责令停止生产是在行政相对人未取得相应许可与权利的情况下作出，目的在于纠正现存违法行为，要求行政相对人履行其本应承担的合法排污等义务，防止产生新的污染。（3）责令停产整治根据环境保护法第六十条的规定，责令停产整治是生态环境主管部门针对超标、超总量的违法排污行为作出的责令排污者在一定期限内停止生产经营，并要求其自行制定、实施整改方案，淘汰落后生产工艺设备的行政行为。如果在停产整治期间发现排污者不履行整改治理义务，暗自恢复生产的，报经有批准权的人民政府批准，采取责令停业、关闭。5 在“北京市门头沟区龙泉镇人民政府与杨帆侵犯房产权案”中，原北京市门头沟区环境保护局发现永恒瓦厂没有大气污染防治设施，依据环境保护法第六十条的规定，作出门环停产字2017003号决定责令该厂立即停产整治。如未完成改正任务，将依法作出行政处罚。6 责令停产整治作出后对违法行为的处理并未结束，该措施的目的在于要求排污者履行本该完成的稳定达标排污义务，引导排污者自觉整改、升级设备、主动守法，从源头治理污染，有效减少污染物排放。总之，上述这些责令停止行政行为都是为了避免危险产生或继续扩大，以通知书的形式，责令当事人先停止相关行为，视改正情况决定是否进行后续的行政处罚或允许恢复生产经营活动。作出决定时责令停止行政行为的类型化分析在生态环境执法中，生态环境部门除了在通知程序等过程性阶段中作出责令停止行政行为外，还有可能在行政执法程序的最终阶段继续作出责令停止行政行为，并将其作为执法程序的最终结果，如责令停产停业、责令停业关闭等。（1）责令停止生产在实践中，生态环境部门会将责令停止生产作为最终决定。如在“重庆市绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水污染责任民事公益诉讼案”中，磺厂坪矿业公司硫铁矿选矿项目在水污染防治设施未建成的情况下，便擅自投入生产，非法排放废水和尾矿、倾倒至厂房下方的洼地内，导致千丈岩水库水体污染。原环境保护部明确该起事件已构成重大突发环境事件，湖北省原环境保护厅作出行政处罚决定，责令停止生产直至验收合格并处罚款。7 在法律法规中，建设项目环境保护管理条例规定，造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。8 与通知程序中的责令停止生产不同，此时针对的违法行为已经造成了重大环境污染而非仅是未履行环保手续。同时，对应的停产范围也不尽相同，通知程序中一般为责令停止未经批准的部分项目生产，而本阶段责令停止生产的作出并未明确停止生产的范围，大多为全面停产。根据当前环境执法现状及法律规范，应当结合违法行为的性质具体作出责令停止生产的决定。（2）责令停产停业责 令 停 产 停 业 适 用 于 已 获 得合法从业资格的行政相对人。在2参见环境保护法（2014年4月24日修订）第十九条，中华人民共和国环境影响评价法（2018年12月29日修正）第二十五条。3参见江苏省连云港市中级人民法院（2016）苏07行终261号行政判决书。4参见中华人民共和国水土保持法（2010年12月25日修订）第五十四条。5参见环境保护法（2014年4月24日修订）第六十条。6参见北京市第一中级人民法院（2021）京01行终243号行政判决书。7参见重庆市第二中级人民法院（2016）渝02民终77号判决书。8参见建设项目环境保护管理条例（2017年7月16日修订）第二十三条。53ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023“原重庆市北碚区环境保护局申请强制执行北碚区红姐餐馆行政处罚行政裁定书”中，由于被执行人在无公共烟道的小区内经营产生油烟的餐饮项目，存在环境违法行为。原重庆市北碚区环境保护局向法院申请强制执行碚环罚20179 3 号 中 责 令 停 产 停 业 等 决 定。9 在实践中，生态环境主管部门作出责令停产停业决定时，一般不指明停产的范围和恢复生产经营的期限，对行政相对人合法享有的生产经营权进行限制与剥夺6。（3）责令停业关闭在“彭胜前诉铜仁市碧江区人民政府”一案中，彭胜前作为马岩村黄腊溪电站经营造纸厂的个体工商户，在铜仁市碧江区生态环境局下达责令停止生产通知书和贵州省环境监察执法通知书后，仍处于待生产状态，尚未彻底关闭，后碧江区人民政府决定对彭胜前小型造纸厂（作坊）实施关闭处理，并由其自行拆除生产设备。10 根据中华人民共和国水污染防治法的规定，对建设不符合国家产业政策的严重污染水环境的生产项目或者严重污染水环境的情形，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。11 故而，责令停业关闭是在建设项目造成污染后，情节严重时责令实施的，目的是制裁违法行为。根据上述针对案例的类型化分析，生态环境执法中的责令停止行政行为大致可以分为中间型责令停止行政行为和终局型责令停止行政行为两大类。具体而言，中间型责令停止行政行为是指生态环境部门在执法过程中为了预防危险进一步发生，在行政相对人还没有造成实质性危害时，要求行政相对人停止违法行为和履行所应承担义务的行政行为，主要表现为上述所列举的责令停止建设、责令停产整治以及其他符合条件的责令停止行政行为。这类责令停止行政行为只是全部行政执法过程中的一项中间性决定，之后还会进一步作出最终的行政决定。终局型责令停止行政行为是指生态环境部门以惩戒为目的，对行政相对人已经造成实质性危害的违法行为，以减损权利或者附加义务的方式进行惩戒，防止其再次发生并对社会上的潜在类似行为加以警示，主要表现为上述列举的责令停产停业、责令停业关闭以及其他符合条件的责令停止行政行为等。另外，还有一些如责令停止生产等责令停止行政行为在不同的执法语境下会归属于不同类型，正如布莱克所言：“法律存在于可以观察到的行为之中，而非存在于规制中”7。生态环境执法中责令停止行政行为的内部结构上述生态环境执法中责令停止行政行为的实践案例，充分展示了实务中责令停止行政行为的复杂多样性。正因如此，生态环境执法中责令停止行政行为的法律评价也较为复杂。为此，我们需要对这些复杂多样的责令停止行政行为进行细致解剖，分解其行为的内部结构，为准确评价其法律属性奠定基础。环境违法行为因行政执法中责令停止行政行为针对的是一系列行政违法行为，故而，在系统论述生态环境执法中责令停止行政行为的内部结构前，我们首先需要对环境违法行为的行为模式和结果状态进行简要阐释。在理论与实务中，可以将行政违法分为作为的违法和不作为的违法。具言之，作为的违法一般是指，以积极主动的形式实质性地做出了行政法律规范所禁止的行为；不作为的违法则是指，以消极抑制的形式拒不做出行政法律规范所要求的行为，不履行应当履行的作为义务8。进而根据发展状态，作为的行政违法还可分为完成时态的违法和进行时态的违法9。完成时态的违法是指行政违法行为已经实施结束，如在生态环境执法领域，企业故意破坏排污检测装置使得超标排污的行为不被发现，此时的破坏排污检测装置就是完成时态的行政违法；进行时态的违法则是指行政违法行为正在持续不断地进行,如工厂持续超量排污行为。而不作为的违法由于违法状态一直持续，因此可都归于进行时态的违法。但在实践中依然存在诸如“无证排污”之类的特殊行政违法形态需要进一步探究，即行政相对人没有依法履行申办排污许可证的前置性义务，在没有获得排污许可证的情况下非法处理污染物，暂且不论其排污是否超标，法律规制的重点首先在于“无证”。此时的违法是由于行政相对人没有依法履行相关法定义务的不作为，进而引发了法律的全部否定评价。故而，诸如“无证排污”之类的特殊环境行政违法形态9参见重庆市渝北区人民法院（2017）渝0112行审847号裁定书。10参见贵州省高级人民法院(2019)黔行终927号行政判决书。11参见中华人民共和国水污染防治法（2017年6月27日修正）第八十三、八十五、八十六、八十七条。观察54应属于不作为的行政违法范畴。而法学上的“行为除了通常意义上的身体动静外，还应包括由此产生的结果”10。此处的结果不仅包括削弱法律权威并可能进一步扩大蔓延的潜在危险，同时还包括已经造成的实质性危害。同样在生态环境领域，以非法排污为例，这一违法行为不仅会直接导致水污染事件的发生，而且如果非法排污者因此获得不当利益，则将给生态环境保护的良好社会价值观带来错误导向，进而引发更多类似行为。生态环境执法中的中间型责令停止行政行为从上述违法行为的分类来看，除了完成时态的行政违法行为已经终结，其余进行时态的行政违法行为都可以责令停止。从结果分类来看，行政违法行为引起的“危险”与“危害”之间存在着时间递进关系，随着违法行为的持续进行，潜在的危险将会质变为实质性危害。由此我们可以进一步明确中间型责令停止行政行为的基本概念，即为了阻止进行时态的生态环境违法行为所导致的危险状态持续累积，生态环境部门作出的预防造成实质性危害的行政行为。结合前述“江苏有限公司大气污染防治设施不正常运行案”，企业建设废气处理工序不合格的生产线是持续进行的作为的违法行为，具有破坏环境的潜在危险，生态环境部门针对该种违法行为责令行政相对人停止作为，预防危害结果的发生。根据上述分析，可以对生态环境执法中的中间型责令停止行政行为的行为结构进行图示（见图1）。生态环境执法中的终局型责令停止行政行为对比中间型责令停止行政行为，终局型责令停止行政行为则主要适用于进行时态的行政违法行为已经造成实质性危害的情形。环境保护法第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的”，县级以上生态环境部门可以责令限制生产或停产整治等，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，继续作出责令停业关闭的行政决定。行政主体作出最终决定时，企业违规排放污染物的行为已导致污染物持续累积，给环境造成了严重损害，此时危害结果已经产生，责令停业关闭等决定的作出实现了威慑目的，发挥了惩罚之效。对生态环境执法中的中间型责令停止行政行为与终局型责令停止行政行为的行为结构对比后不难发现，两者间可能具有一定的递进关系，如前述责令停产整治与责令停业关闭。故而，在日常生态环境执法中，生态环境部门作出中间型责令停止行政行为的决定之后，如果相关生态环境违法行为已经造成实质性危害，通常会继续作出终局型责令停止行政行为的决定。但这并不表明中间型责令停止行政行为与终局型责令停止行政行为之间存在必然的递进关系，在实践中，还需要根据环境违法行为的变化分情形具体适用。根据上述分析，我们对终局型责令停止行政行为的内部结构进行图示（见图1）。通过对生态环境执法中责令停止行政行为的结构进行分析，我们发现中间型与终局型责令停止行政行为的适用前提基本相同，它们都是针对进行时态的行政违法行为做出的。具体而言，对于不作为的环境违法行为，责令停止行政行为要求违法者履行法定义务，停止不作为的状态；对于作为的生态环境违法行为，责令停止行政行为要求违法者停止作为的行为。生态环境执法中的中间型责令停止行政行为与终局型责令停止行政行为在内部结构上的差异主要集中于结果的不同。中间型责令停止行政行为的决定是在进行时态的环境违法行为可能造成潜在危险的情况下作出的，而终局型责令停止行政行为的决定是在进行时态的环境违法行为已经造成实质性危害的情况下作出的。两者不仅可以独立适用，还可能存在适用顺序上的递进关系。图1 中间型与终局型责令停止行政行为的内部结构责令停止行政行为终局型责令停止行政行为中间型责令停止行政行为可能不作为的违法作为的违法进行时态的环境违法结果危险危害55ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023生态环境执法中责令停止行政行为的法律属性目前对于责令停止行政行为的法律属性存在着一系列争议，如何科学有效地对其定性，将直接决定着生态环境执法中责令停止行政行为的实施程序以及适用效果。为此，本文将以上述生态环境执法中责令停止行政行为的内部结构为基础，科学确定责令停止行政行为的法律属性。生态环境执法中的中间型责令停止行政行为如前所述，生态环境执法中的中间型责令停止行政行为针对的是未造成实质性危害的环境违法行为，这类责令停止行政行为实质上是在生态环境部门作出最终决定前，为预防危害结果的发生而采取的现时性制止措施。据此，可以根据这一结构特性将中间型责令停止行政行为与其他行政决定进行较为明确的区分，进而为生态环境执法中的中间型责令停止行政行为的准确适用提供理论支持。（1）不属于行政处罚在生态环境执法中，针对企业的排污行为，生态环境部门的监管通常分为事前、事中与事后监管三步，即对排污资质的许可、对排污设施的监督以及对环境污染事件的及时查处。其中，事中监管是在未造成实质性危害之前所采取的系列预防性措施，这种预防性措施表现形式虽然具有多样性，但其与中间型责令停止行政行为内部结构基本一致，即为要求生产经营者直接落实法定义务或第一性义务的基础性行政决定。与之相对应的是事后监管中如行政处罚等保障行政实效性的手段，这类行政决定要求相对人履行第一性义务只是前提，若行政相对人仍未履行该义务，行政主体继而会运用强制力增加行政相对人的义务或者削减其原有的权益，以达到惩戒的目的，并保障第一性义务更加顺利地履行11。在行政执法实务中，中间型责令停止行政行为常表现为附属于行政处罚中，但这并不表示中间型责令停止行政行为的法律属性就是行政处罚，对于常见的环境违法来说，有着累积性、隐蔽性和难以恢复性的特点，介于行政处罚严格复杂的法律程序，不能起到及时制止的作用，而基础性行政决定的便捷性可以起到即时有效的救济作用4。故而，生态环境执法中的中间型责令停止行政行为并不属于行政处罚。（2）不属于行政强制措施虽然中间型责令停止行政行为与行政强制措施的目的相似，都是为了阻止违法行为、防止证据损毁、预防危害发生等，但它们的法理特性有所不同。以生态环境执法中的责令停止建设与查封场所为例，当生态环境部门发现某工厂的环保设施装配不合规时，会作出责令停止建设的决定，用平和的方式要求行政相对人停止违法行为、履行法定义务，若其不履行，行政相对人将会面临行政处罚或行政强制执行；而查封场所则是直接用强制行为阻断了环境违法行为的继续发生。中间型责令停止行政行为在作出之时已经产生了法律效力，通过行政相对人的主观接受来履行相关义务，而行政强制措施不依赖行政相对人的配合，直接动用强制力量执行行政决定。因此，生态环境执法中的中间型责令停止行政行为也不属于行政强制措施。（3）属于行政命令在学理上，行政命令通常是指行政主体遵照职权具体化法律规范中为特定行政相对人设定的义务，并要求其实际履行的行政行为12。从这一概念来看，行政命令的适用是对法律义务的进一步明确，为相对人设定作为或者不作为的义务，而义务一旦被违反，则会引发行政处罚或者会被采取行政强制措施5。行政命令的救济性、阶段性、激励性符合中间型责令停止行政行为的内部特性。故而，中间型责令停止行政行为的法律属性应认定为行政命令。生态环境执法中的终局型责令停止行政行为在法规范层面，2021年新修订的行政处罚法第九条规定责令停产停业属于行政处罚的种类之一，环境行政处罚办法第十条将责令停产、停业、关闭等作为行政处罚的具体形式。根据上述行为结构的分析，对比生态环境执法中的终局型责令停止行政行为与行政处罚的特征，其法律属性应为行政处罚，合乎行政处罚的实质内容与目的。（1）惩戒性终局型责令停止行政行为符合行政处罚的最显著的特征，即“以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”12“以制裁性作为行政处罚行为的基本定位”13。该处的惩戒性，是指以过去的私人违法行为作为对象，以课予不利后果为目的，以对相对人附加行政法外的负担为内容14。在生态环境执法中，责令停业关闭适用的情形通常是在实质性的环境危害结果已经发生的情况下实施的，此时，结果已不具可逆性，对于这种违12参见中华人民共和国行政处罚法（2021年1月22日修订）第二条。观察56反环境行政管理秩序的行为，报经有批准权的人民政府批准，实施责令停业关闭，体现“制裁目的是惩戒”的实质内涵13。作为终局型责令停止行政行为代表的责令停业关闭可以说是最为严厉的行政处罚种类之一，一般适用于不能通过限制开展生产经营活动达到目的的严重情形15。（2）报应为主，预防为辅从现行行政处罚的目的来看，其仍然是以报应论为主要目的，以预防论为次要补充，即“报应论的对象是违法行为人，面向的是过去已经发生的违法行为，秉持过罚相当的原则；而预防论的对象是整个社会，面向的是未来可能发生的违法行为，允许权力扩张”16。这可以从行政处罚法治规范体系中得以窥见，如行政处罚中的人身自由罚、行为罚、财产罚和声誉罚都是直接针对违法行为人作出的，故而，现行行政处罚的主要目的，仍然是以传统的报应论为主，威慑行政违法者，防止违法行为再次发生。预防论的存在只能作为立法目的，而不能是行为目的。以责令停止生产为例，若责令停止生产仅要求行政相对人及时停止违法行为，履行法定义务并消除违法行为所造成的损害，对法律秩序进行救济，其法律属性应属于行政命令；若停止生产的范围还涉及合法生产部分的禁止，使得行政相对人丧失继续获取收益的可能性，超出履行原本所应承担义务而造成的损失，由此达到制裁违法行为人的目的并警示其他潜在违法者，其法律属性应认定为行政处罚。结语在生态环境执法中，形式多样的责令停止行政行为可被分为中间型与终局型两种类型。在表现形式上，以结果状态作为区分的关键，中间型责令停止行政行为针对具有潜在“危险”的环境违法行为，终局型责令停止行政行为针对造成实质性“危害”的环境违法行为；在法律属性上，以是否具有惩戒性作为区分标志，中间型责令停止行政行为以责令环境违法行政相对人履行法定义务为目的，属于行政命令。而终局型责令停止行政行为则是以制裁环境违法行政相对人为目的，属于行政处罚；在衔接关系上，呈现形式多样，一般将中间型责令停止行政行为作为前置性措施，行政主体在告知程序中通常作如下表述，即“责令停止若拒不改正，拟作出责令停止行政处罚”，以达到基础性与保障性措施相结合的效果，更好地维护社会秩序。对责令停止行政行为的整合分类，有利于进一步明确责令停止行政行为的内部结构和法律属性，明晰行政命令与行政处罚的界限，有助于生态环境部门在执法中科学规制并准确运用责令停止行政行为，最终有效推动生态环境行政目标的实现。参 考 文 献1冷罗生.环境执法中的责令停止建设与责令停止生产J.环境保护,2009(19):60-61.2陈新民.中国行政法学原理M.北京:中国政法大学出版社,2002:212.3李孝猛.责令改正的法律属性及其适用J.法学,2005(2):54-63.4涂永前.环境行政处罚与环境行政命令的衔接J.法学论坛,2015(6):62-70.5夏雨.责令改正之行为性质研究J.行政法学研究,2013(3):39-43.6薛艳华.环境行政命令与环境行政处罚的错位与匡正：界分基准与功能定位的视角J.大连理工大学学报（社会科学版）,2019(6):91-99.7布莱克.法律社会学之范围J耶鲁法学评论,1972(6):1096.8张文显.法理学M.北京:高等教育出版社,2018:149.9黄锫.行政执法中责令改正的法理特质与行为结构J.浙江学刊,2019(2):161-169.10李海东.日本刑事法学者（上）M.北京:法律出版社,1995:500.11胡静.我国环境行政命令体系研究J.华中科技大学学报（社会科学版）,2017(6):82-89.12胡晓军.行政命令研究：从行政行为形态的视角M.北京:法律出版社,2017:34.13黄海华.新行政处罚法的若干制度发展J.中国法律评论,2021(3):48-61.14王贵松.论行政处罚的制裁性J.法商研究,2020(6):19-32.15杨伟东.中华人民共和国行政处罚法理解与适用M.北京:中国法制出版社,2022:122.16熊樟林.行政处罚的目的J.国家检察官学院学报,2020(5):32-48.（潘晨苗，扬州大学法学院；汪厚冬系扬州大学法学院讲师）