监督与制衡:日本《私立学校法》修订的新动态及其争议.pdf
《监督与制衡:日本《私立学校法》修订的新动态及其争议.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《监督与制衡:日本《私立学校法》修订的新动态及其争议.pdf(8页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、2023年第21卷第3期复旦教育论坛Fudan Education Forum 2023.Vol.21,No.3监督与制衡:日本 私立学校法修订的新动态及其争议覃红霞,张金丹,张斌(厦门大学 教育研究院,福建 厦门 361005)摘要:适龄入学人口的减少导致日本私立大学面临生源和破产危机,私立学校丑闻频发也暴露了家族式学校治理的缺陷,私立学校的公益性有待加强。因此,日本文部科学省围绕“积极性治理”和“防御性治理”对 私立学校法 进行修订,包括制定修改规章制度,澄清学校法人权责、细化各方职能,加强信息公开、提高管理透明度等。但 私立学校法 仍存在争议,争议的焦点在于:如何确定理事会和评议会的权责
2、;如何处理学校管理权与教学权,形成权力制衡格局;如何保障监事会的公正性与专业性,避免家族式私立学校监督乏力;如何处理学校法人自主治理和政府责任关系。私立学校法 修订与争议的实质在于日本私立大学权力的监督与制衡。关键词:私立学校法;法人治理;监督与制衡;权力Supervision and Power Balances:New Developments and Controversies in theRevision of the Private School Law in JapanQIN Hongxia,ZHANG Jindan,ZHANG Bin(Institute of Education
3、,Xiamen University,Xiamen 361005,Fujian,China)Abstract:Private universities in Japan are currently facing a range of difficulties,including a decliningschool-age population that is leading to a crisis of enrollment and bankruptcy,the occurrence of school scandalsthat reveal deficiencies in the famil
4、y-type corporate governance of schools,and need to strengthen the publicwelfare of private schools.In response,the Ministry of Education,Culture,Sports,Science and Technology(MEXT)has focused on positive governance and defensive governance to revise the Private Schools Act.The revisionincludes formu
5、lating and modifying school rules and regulations to clarify the rights and responsibilities of theschool corporation,realizing its functions,and enhancing information disclosure and transparency in management.However,the Private Schools Act is still under discussion after the revision is completed.
6、The focus of the dispute ishow to determine the powers and responsibilities of the board of directors and the board of review,how to deal withthe school management and teaching rights to form a pattern of power balances,how to ensure the impartiality andprofessionalism of the board of supervisors to
7、 avoid the lack of supervision of family public schools,and how to dealwith the relationship between independent governance of school corporation and government responsibility.Theessence of the reform and controversy of the Private Schools Act lies in the supervision and power balances ofprivate uni
8、versities.Keywords:Private Schools Act;corporate governance;supervise and balances;power 312023年第21卷第3期复旦教育论坛Fudan Education Forum 2023.Vol.21,No.3改革开放四十余年来,我国民办高等教育迅速发展,民办高等教育已成为高等教育事业的重要组成部分。但是长期以来,我国民办高校受自身生存及家族办学等因素影响,存在着“举办者控制”“家族制治理”等特征,“一言堂”“家长式”决策导致民办高校共治性弱化。因民办高校法人权力失衡而产生的腐败案件时有发生,在一定程度上削弱了
9、民办高校的公益性。民办高校分权监督制衡机制不健全1、董事会成员构成不规范2、举办者控制权力失衡3、治理结构大多形同虚设4等问题束缚了我国民办高校的高质量发展。完善我国民办高校法人治理结构,形成分权制衡格局或成为破解民办高校高质量发展难题的关键。私立大学在日本高等教育体系中占据主体地位5。截至2019年日本有私立大学607所,占大学总数 的 77.2%,其 大 学 生 数 占 在 校 大 学 生 总 数 的73.8%6。这除了受20世纪日本经济高速发展和高等教育需求扩增的影响,也受益于日本私立教育政策法规和其独特的学校法人制度7。日本 私立学校法 专门规定了私立学校法人设立及其运营,理事会、评议
10、会和监事会三者之间的权力监督和制衡机制是法人制度的基本框架。近年来,三者权力失衡导致的丑闻事件时有发生。2019年,日本文部科学省重新修订了私立学校法。这被日本教育界认为是15年来最大幅度的一次修订,其核心在于提升私立学校法人治理能力,强化私立学校法人监督与制衡机制。但 私立学校法 修订出台后立即引发了日本各界激烈讨论与质疑。我国民办高校在法人治理模式与权力监督管理上与日本私立大学具有相似性,且同样面临着生源、市场竞争以及法人治理的困境8,日本 私立学校法 修订的动因、内容及争议对我国完善民办高校法人治理具有重要镜鉴意义。一、日本 私立学校法 修订的现实动因近年来,日本私立大学面临生源危机、丑
11、闻事件和公益法人制度改革等问题,这成为推动日本 私立学校法 修订的现实动因。(一)私立大学面临生源和破产危机,急需修订法律以激发大学治理活力自20世纪90年代开始,日本面临经济停滞和低生育率的困扰,逐渐步入“少子化”社会。日本18岁人口在1992年达到205万人的峰值后开始下降,2009年下降至121万人。这一时期,正值日本高等教育由大众化迈入普及化阶段,大学入学率从1992年的27%上升到2009年的50%9。大学生入学率的提高一定程度上抵消了适龄人口下降带来的冲击。然而,从2018年开始,18岁适龄入学人数大幅度下降,预计2031年将降至 100 万以下。这被称为“2018 年问题”10。
12、受此影响,大学逐渐出现生源和破产危机。2000年以来日本已有14所大学破产,多所大学重组11,有46%的私立大学处于生源不足状态12。同时,随着日本高等教育进入普及化,学生基于学校声誉、区位条件等择优入学的趋势愈发明显,大学之间的竞争环境日趋严峻。办学历史时间短、教学质量不高和区位条件不佳的私立大学处于经营困难的境地。此外,从办学经费看,日本私立大学收入来源比较单一。近年来日本政府财政收紧,对私立大学的财政补助仅占私立大学收入的9%左右,私立大学约70%的收入需要依靠学生支付的学费13。学生入学人数的减少直接导致了日本私立大学经费困难。根据 私立学校振兴资助法规定,日本私立学校的财政补贴额度与
13、学校招生人数相挂钩,这进一步加剧了私立大学的经费紧张。生源危机和经费锐减对日本私立大学造成重创,急需通过修订法律激发其办学活力。(二)私立大学丑闻事件频出,暴露了家族式私立学校治理的缺陷21世纪以来,日本私立大学内部法人治理不完善和监督机制薄弱导致丑闻事件不断发生,如帝京大学不正当入学考试事件和酒田短期大学留学生事件等。丑闻事件也成为日本私立大学法人治理长期存在的“顽疾”。为规范学校法人内部治理,日本文部科学省分别于2004年和2014年对 私立学校法 进行修订,但是两次修订均未从根本上解决私立学校法人治理存在的问题。2004年修订的 私立学校法 改进了理事会管理制度,完善了评议会、监事会的咨
14、询和监督制度,在法令上明确了理事会是私立学校法人业务的最终决策机构,评议会是私立学校法人的咨询机构。但这一规定被部分私立大学认为是在法律上强化理事会权限。随后,部分私立大学掀起了强化理事长、理事会权力运动。如东洋大学废除校长选举制度,改为由理事会提名,使理事会权力不断扩大14。遗憾的是,2004年修订的 私立学校法 并未澄清理事会的权责,导致日本家族式私立大学仍旧存在法人机构管理不规范、理事长和校长同属一人、理事长干预校长教学和人事安排、理事违规领取补贴、理事违规投资高风险金融产品等问题15。2014年修订 私立学校法 肇始于堀越 322023年第21卷第3期复旦教育论坛Fudan Educa
15、tion Forum 2023.Vol.21,No.3学园多次违规,但教育行政部门受监管权限限制无法对其进行有效干预。因此,2014年修订 私立学校法旨在加强教育主管部门对私立学校的管理,增加政府监管的行政权限,使教育行政部门能够采取措施加强干预,甚至解聘董事。但2014年修订 私立学校法 只强调了行政部门的权限,评议会、监事会和教授会监督职能缺失等问题并没有得到实质解决,日本私立大学理事会监管和制衡机制依然薄弱。在日本私立大学中“家族统治”与理事长“一人专制”的现象屡见不鲜。2018年发生的东京医科大学招生舞弊案16、东京社会福祉大学留学生非法移民案17等事件再一次暴露出日本私立大学法人治理
16、存在的问题。这一问题已经严重影响了私立大学尤其是家族式私立大学的公益性和公众形象。(三)公益法人制度改革持续推进,私立学校公益性有待加强日本 私立学校法 的制定一方面依据 教育基本法 和 学校教育法,另一方面也参照 日本民法典 和一般社团法人及一般财团法人相关法律(简称一般法人法)等公益法人制度。21世纪以来,日本政府对公益法人制度进行了系列改革,例如重新修订民法典,颁布一般法人法、公益法人认定法18,对公益法人内部治理做出新规定,增加了理事的赔偿责任、加强社会信息公开力度、向公众披露官员名单和薪酬等。随后,社会福利、医疗等公益法人根据新出台的公益法人制度进行了多次修改和完善,保障了其公益性1
17、9。但遗憾的是,公益法人制度改革的目标并没有在 私立学校法中体现。相较于社会福利法人和医疗法人等公益法人,私立学校法人制度改革明显滞后,私立学校法人的公益性有待加强。2019 年 6 月日本内阁会议通过2019年经济财政运营与改革的基本方法,规定“为了使私立学校法人制度发挥与公司法人、社会福利法人同等治理功能,应该迅速对学校法人制度进行改革”20。自民党改革推进委员会也发布了 公益法人治理改革研究小组建议,指出学校法人存在监督干部业务执行机制不健全等问题,并提出加强学校法人评议会职责、明确理事权限、加强审计监督制度建设等改革建议21。根据内阁会议要求,日本文部科学省成立了学校法人治理专家委员会
18、,开始对学校法人制度修正进行研究和讨论,推动 私立学校法 重新修订。二、日本 私立学校法 修订的主要内容此次 私立学校法 修订目标在于从“积极性治理”和“防御性治理”等方面明确私立学校法人职责与公益性,攻克家族式私立大学的治理难题,使理事会、监事会、评议会相互制衡。(一)为激活治理活力,敦促私立大学制定、修改规章日本私立学校的背景、学校规模和学校章程各不相同,因此其法人治理类型具有多样性和复杂性。日本私立大学按照校长任命方式大致可以分为三类:一是理事长与校长兼任类,占比约为20%;二是理事会任命校长类,占比约为40%;三是校长由教授会选举类,占比约为40%22。私立学校法人类型的多样化带来了治
19、理方式的复杂化和特殊性,这也是 私立学校法 修订过程中一直面临的难题。据此,学校法人制度改善讨论专门小组建议私立学校制定专属于私立学校的治理守则,将其作为 私立学校法 的完善以及指导学校治理的行为准则。日本私立大学协会根据倡议制定了私立大学联合会“宪章”私立大学治理守则。私立大学治理守则 从确保私立学校自主性、公共性、稳定性和连续性四个方面对基本原则、遵守原则、重点事项和实施项目进行了详细阐述23,并要求加入私立大学联合会的私立学校根据建校精神和办学特色制定本校的治理守则。尽管治理守则并非强制性的,但其遵循着“不遵守即解释”原则,即如果不遵守就要解释原因,从而实现了“硬法”和“软法”的有效互补
20、。日本文部科学省早在国立大学改革时就要求其制定6年中期发展规划,并由国立大学法人评估委员会进行评估,但这项制度未能在私立学校得到执行。很多私立学校缺乏中长期发展规划,导致学校发展具有一定盲目性。鉴于当前私立大学发展环境逼仄,学校法人制度改善讨论专门小组一致认为,“实施中期战略规划是私立大学优化管理的有力工具”19。因此,新修订的 私立学校法 要求由文部科学大臣管辖的私立学校法人必须制定中期发展规划,中期规划需要包括学校教学、人力资源等内容。中期规划时间原则上至少为5年,具体内容和期限可由学校根据其实际情况等做出适当调整。法律明确私立学校在制定中期计划时应基于数据和证据,中长期战略规划的制定不仅
21、是理事会、评议会、监事会等机构的职责,教授会和教职工也需要“沉浸式”参与PDCA质量管理和持续改进。中期战略规划一经确认,在没有充分理由和未经过正当程序的情况下即使是最高管理层也难以更改。由此,制定中期战略规划由学校自愿行为变成了一项法定义务,能够实现“以人治校”向“以规划治校”的转变24。332023年第21卷第3期复旦教育论坛Fudan Education Forum 2023.Vol.21,No.3此外,鉴于 私立学校法 修订条款较多,日本文部科学省要求学校根据新修订的 私立学校法 对学校章程进行相应调整。学校章程的变更需要学校在听取评议会的意见后在理事会上做出正式决议,报主管当局批准并
22、向社会公开。这能够敦促私立学校根据其建校精神重新思考其办学定位、发展规划和治理结构,并使其学校章程更加符合时代的新变化。(二)针对权力失衡问题,明确学校法人权责与细化各方职能2014年修改的 私立学校法 只明确了“理事会作为最高决策机构”,但并未明确其具体职责,导致理事会运行相对混乱。此次 私立学校法 修订对学校法人的职责进行了澄清,第24条指出,“学校法人应自主加强办学基础,努力提高教育质量,并确保其管理的透明度”,从而加强了学校法人统筹学校整体发展和应对外部竞争和环境恶化的责任意识。同时,2019年私立学校法 修订新增了禁止提供特别利益条款“学校法人不得给予理事、监事、评议员等有关人员特殊
23、利益”,并进一步指出“特殊利益”包括无偿出租土地和建筑物、提供不合理报酬等25,明确规定私立学校提供特别利益条款属于违法行为。以往的 私立学校法 未细化理事的具体职责,这既导致理事参与私立学校治理的责任意识和积极性不高,也诱致理事长“大权独揽”。本次修订明确了理事的职能,限制理事进行竞业及利益冲突交易,主要包括:“理事会议与理事有特别利害关系时理事不得参与表决”;“理事拟进行竞业及利益冲突交易时,应向理事会披露有关交易的重要事实,并经理事会批准”;“理事由于 玩忽职守 造成损失时应向学校法人承担损害赔偿责任”。同时,为避免理事会权力过大,本次修订加强了监事和评议会的监督和制衡作用。在监事职责方
24、面,修订后的法律扩大了监事监督的范围,监事有权对学校法人执业情况、教学管理情况进行监督。如 私立学校法 修订案第37条、第40条分别指出:“理事有向监事会报告执业情况的义务”;“监事有权要求理事长召开理事会会议,特殊情况下监事可自行召集理事会议”。在评议会职责方面,法律规定评议会需要对学校章程、学校的预算和业务计划等设置中期规划,并规定理事薪酬等,从而进一步强化了评议会对理事的监督,以防止理事会权力集中和泛滥。(三)为强化私立学校公益性,促进信息公开“可视化”随着社会各界对公益法人监督力度的加强,信息公开成为公益法人接受社会问责的重要方式。缺乏社会监督也被认为是导致私立学校丑闻发生的重要因素。
25、修订之前的 私立学校法 仅规定学校需要编制与备存业务报告并向主管部门提供资产清单以供查阅。为维护私立学校的公益性,增强社会信任和支持,确保学校管理透明度,此次修订的法律明确要求私立学校不仅要向主管部门提供信息,还要向社会进行信息公开,从而接受利益相关者问责。为此,私立学校法 规定学校捐赠清单、财产清单、资产负债表、收支表、业务报告、审计报告以及理事名单和薪酬标准等信息应以可下载的形式在网站上公布,以实现信息公开的“可视化”。本次修订加强了私立学校信息公开的数量、范围和程度,重要信息公开也实现了由主管部门向社会公众的转向。此外,法律还明确了学校法人破产处理程序,加强对学生权益的保护。近年来,私立
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 私立学校法 监督 制衡 日本 私立学校 修订 动态 及其 争议
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。