类市场化治理:高等教育改革的运作逻辑及价值定位.pdf
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1、 2 0 2 3年7月河南师范大学学报(哲学社会科学版)J u l.2 0 2 3 第5 0卷 第4期 J o u r n a l o fH e n a nN o r m a lU n i v e r s i t y(P h i l o s o p h ya n dS o c i a lS c i e n c e s)V o l.5 0N o.4 D O I:1 0.1 6 3 6 6/j.c n k i.1 0 0 0-2 3 5 9.2 0 2 3.0 4.2 0类市场化治理:高等教育改革的运作逻辑及价值定位张浩正,张瑞瑞(河南师范大学 教育学部,河南 新乡4 5 3 0 0 7)摘 要:
2、公共性是现代教育事业的基本特征,在市场化改革进程中,高等教育越来越体现出市场化的特质。市场具有先天的逐利性和效率优先性特征,而高等教育具有公共性的同时,也表现出相应的滞后性。高等教育的类市场改革以市场方式配置教育资源,具有准市场和不完全市场的特点。具体而言,在治理主体上,“类市场化”治理模式主张政府“集权管理”与“有限分权”相结合;在治理手段上,遵从政府“行政主导”与“有限竞争”相适配;在议程设置上,恪守“政府主导”与“社会参与”互动;在政策工具上,落实“混合性政策工具”与“强制性政策工具”的组合运用;在关键驱力上,实现“德治”与“法治”的有效融入。在对高等教育治理模式进行价值调整时,需要进一
3、步理顺政府与高校的关系,完善市场竞争机制,持续构建更为民主、科学和法治的决策机制。关键词:高等教育改革;类市场化治理;教育政策作者简介:张浩正(1 9 8 7-),男,河南周口人,博士,河南师范大学教育学部副教授,主要从事高等教育理论与政策研究;张瑞瑞(1 9 8 7-),女,河南漯河人,博士,河南师范大学教育学部讲师,主要从事教育理论与政策等相关研究。基金项目:河南省软科学一般课题(2 2 2 4 0 0 4 1 0 1 6 6)中图分类号:G 5 2 1 文献标识码:A 文章编号:1 0 0 0-2 3 5 9(2 0 2 3)0 4-0 1 3 8-0 6 收稿日期:2 0 2 2-0
4、4-2 0一、引言传统时期,在总体性支配的结构框架下,国家以资源垄断为基础,以计划经济体制为手段对政治、经济、文化、教育等领域实行严格、全面的管理和控制,政府通常以指令性计划的方式进行高等教育管理。在计划经济体制与市场体制机制的不断糅合下,中国高等教育领域逐渐形成了具有中国特色的治理模式 双重体制下的类市场化治理。毫无疑问,在市场化进程和全球化影响下,“公共资源的配置降低了核心行政部门高效运作的能力,使之更少地依靠操作指令”。诚然,合法性与有效性是检视教育治理以及教育产品供给的重要价值走向,但合法性常常与绩效价值相冲突,政府面对“能力有限”的领域越多,教育政策科层执行的效果就越弱。国家的创新能
5、力必须确保教育的行为主体致力于公共利益,才能不断拓展政府提供公共物品的合法性范围。二、高等教育类市场化治理:核心特征与运作逻辑类市场化治理是以市场化手段为基础,基于科学和高效的政策设计,在教育领域形成的以市场导向为手段的治理模式。具体而言,高等教育的治理主体、治理手段和议程设置等方面都存在其独特的核心特征与831王浦劬,臧雷振:治理理论与实践:经典议题研究新解,中央编译出版社,2 0 1 7年,第2 2页。张浩正;项目制:“类市场化治理”模式实施的重要工具:以H大学“2 1 1工程”建设为分析案例,高教探索,2 0 2 0年第1期。运作逻辑。(一)治理主体:政府“集权管理”与“有限分权”相结合
6、新中国成立初期,我国仿照苏联模式建立了高度集权的高等教育管理体制。政府“管得过多、统得过死”导致高校缺乏办学活力和办学特色。改革开放以后,为了解决上述问题,中央政府以简政放权为着眼点,以市场为手段积极推进管理体制改革。高等教育管理体制改革主要遵循两条路线:一是调整中央与地方以及中央各业务部门的关系,目标在于加强政府对高等教育宏观管理的能力,提高高等教育宏观管理的效能。二是扩大高校办学自主权,目标在于把高校建设成为真正面向社会依法独立自主办学的法人实体。从实践层面看,政府间权力关系的调整成效显著。经过体制改革,中央与地方的关系以及中央各业务部门之间的关系得到了有效调整,基本实现了从“条块分割”到
7、“以块为主”的管理架构转型。在扩大高校办学自主权方面,政策层面与现实层面仍然存在着一定的差距。例如,按照 高等教育法 相关规定,高等学校具有法人资格,并依法享有在学科设置、专业调整、教学计划制定、科学研究、教师聘任、教材选编、机构设置、经费管理与使用、对外交流与合作等七个方面一定的自主权。在办学过程中,虽然高校获得了一定的办学自主权,如部分重点高校可以自主招生,大部分高校可以根据实际情况进行专业调整、科学研究等,但办学自主权的扩大程度远远不够。另外,从高等院校的创设到学制设置,从专业配置到招生收费等多个方面仍由政府定向管理或行政审批。上述表明,高等教育体制改革调整的只是“婆婆关系”,而不是“婆
8、媳关系”。换言之,我国历次的高等教育体制改革,总体上并没有触动政府与大学的关系。(二)治理手段:政府“行政主导”与“有限竞争”相适配为了解决高校创新性不足、教育教学质量下降、“千校一面”等问题,政府积极在高等教育领域引入市场竞争机制且成效显著。例如在投资体制上引入竞争机制,形成了“综合定额+专项补助”的拨款方式;在管理体制上引入市场竞争机制,形成了“条块结合”“以块为主”管理架构。此外,市场竞争机制也被广泛引进到诸如招生与就业、教学与科研、国际交流与对外合作等领域。政府在高等教育领域构建的市场竞争机制具有两个显著特点:第一,高校面向政府,而不是面向社会展开竞争。在我国,虽然高校也面向社会展开生
9、源和经费等方面的竞争,但高校之间的发展竞争主要是面向政府的竞争,即政府设置和掌控的各种各样的办学授权和办学资源。具体来看,一是政府掌握着大量的办学资源,作为典型的资源依赖性组织,为了获得更多的办学资源和政策支持,高校不得不面向政府以及同类高校展开激烈的竞争与角逐。二是高校办学自主权虽然不断扩大,但其作为政府延伸机构和附属机构的身份并未转变。在这种情况下,高校积极地面向政府展开竞争,有利于确保正确的办学方向。第二,高校之间地位不平等。从平等的法性质上,权利论者认为,平等权是宪法和法律规定的实体性权利,包括法律面前一律平等和禁止差别对待。原则论者认为,平等不是一种权利,而是一项原则,是权利实现的保
10、障形式。尽管两种观点的侧重点有所不同,但均从应然层面指出了平等是人与人、群体与群体之间和谐相处的一种价值或理念。从应然层面来看,不同层次、不同类型高校竞争的起点应是平等的,机会应是均等的。从实践层面来看,不同层次、不同类型高校在市场中的地位并不平等。一方面,政府与高校地位不平等。在改革持续推进的过程中,政府及其业务部门往往扮演着高等教育改革的设计者、发动者、推动者、管理者、监督者以及评价者等多重角色,而高校往往只扮演着执行者的角色。相对于政府,高校在博弈中始终处于弱势地位。另一方面,高校与高校之间地位不平等。高校之间地位的不平等不仅在不同类型高校之间存在,也在同一类型不同层次的高校之间存在,不
11、同类型、不同层次的高校在展开竞争时面临着政府人为设定的起点不平等和机会不均等。931张应强:我国高等教育改革的反思和再出发,深圳大学学报(人文社会科学版),2 0 1 6年第1期。张应强:关于将高等教育改革纳入法治化轨道的思考,江苏高教,2 0 1 5年第6期。韩大元:宪法学,法律出版社,2 0 0 0年,第7 1-7 2页。张千帆:宪法学导论、原理与应用,法律出版社,2 0 0 4年,第4 7 4页。(三)议程设置:“政府主导”与“社会参与”互动改革开放以来,以民主集中制的逐步完善为契机,在高等教育领域逐渐形成了民主科学的政策议程设置模式。在民主科学的政策议程设置模式下,来自政府内外的多元利
12、益主体,包括学生及其家长、独立或半独立的高等教育机构、不同领域的专家学者等通过规范化、制度化的程序和机制被安排共同参与到政策议程设置中来。与改革开放之前高度集权的政策议程设置模式相比,民主科学的政策议程设置模式具有两个方面的显著特征:一是在政策议程设置过程中,高校和社会的力量大大增加,二是政策议程设置的程序和规则进一步规范化和制度化。尽管议程设置朝着民主化科学化方向发展,但仍然存在两个方面的问题:第一,社会参与度有待进一步提高。历数以往的重大改革,例如高等教育管理体制改革、高等教育招生考试制度改革、高等教育投资体制改革、高等学校大扩招、大学生自主择业制度改革、高等教育收费制度改革、高等教育评估
13、制度建设、高等教育重点大学建设,“双一流”建设等,从政策问题的提出到参与人员的确定,从议程价值的选择到议程程序的设定,尽管部分专家、半官方中介机构以及民间学术团体等民间力量在议程设置中发挥着重要作用,但社会力量的参与在很大程度上仅是一种象征性补充。第二,议程设置有待进一步规范。改革开放以来,虽然技术治理的理念逐渐得到了强化,但在议程设置的诸多环节中,如政策问题的界定、政策结果的预测和政策方案的论证等方面仍然存在着严重的随意性和无约束性。以高校扩招为例,该项政策从问题提出、政策方案设计、可行性论证到政策全面实施在4个月左右的时间完成,决策程序之简化、决策过程之迅速急迫在国内外公共政策发展的历史上
14、是不多见的。(四)政策工具:“混合性政策”与“强制性政策”工具相组合按照加拿大公用政策学者霍莱特和拉梅什对政策工具的分类标准(具体情况见表1),根据政府介入高等教育治理的程度,将影响高等教育治理的政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三种类型,每种类型的政策工具又由多种形式的次级政策工具组成。在计划经济体制下,政府通常运用直接行政的强制性政策工具进行高等教育治理。随着市场化的强势推进,教育主管部门认识到,市场是国家更有效管理教育的一种工具,市场工具逐渐成为中国高等教育改革与发展的一项重要政策工具。高等教育治理中政策工具的运用也逐渐从直接的、单一的强制性政策工具向间接的、多元的混合性政策
15、工具转变。表1 政策工具分类自愿性政策工具家庭与社区、自愿性组织、市场、市场自由化、自我管理强制性政策工具规制体系建设与调整、设定和调整标准、禁止、法规、许可证和执照、建立和调整规制、法令、检查检验、特许、监督、处罚、考核、裁决、制裁公共企业直接提供直接生产、直接服务、直接管理、公共财政支出、政府购买、转移支付命令性和权威性工具权威设置、政府机构改革、政府机构能力建构、政府间协定、指示指导、计划、命令执行、强制保险、政策实验混合性政策工具信息与倡导信息发布、信息公开、建设舆论工具、教育学习、舆论宣传、鼓励号召、呼吁、象征、劝诫、示范补贴赠款、直接补助、财政奖励、实物奖励、税收优惠、票券、利率优
16、惠、生产补贴、消费补贴、政府贷款、补贴限制产权买卖政府出售、服务权拍卖、排污权拍卖、生产权拍卖税收和用户收费使用者付费、社会保险金、消费税、生产税、营业税、个人所得税契约公私合作、服务外包诱因型工具社会声誉、权力下放、利益留存、信任、程序简化 分权是促使政策工具从强制性向混合性转变的重要前提。从政策层面来看,中共中央于1 9 8 5年颁发的 关于教育体制改革的决定(下简称 决定)是我国教育体制改革的起点,同时也是高等教育领域分权的起点。此后,随着1 9 9 3年 中国教育改革和发展纲要、1 9 9 8年 中华人民共和国高等教育法 等系列标志性法律法规的颁布,政府以及相关教育主体的职能得以厘定。
17、通过一系列改革,高校逐步在法律上增加了办学自主权和确立了法人地位。在混合型政策工具中,激励工具、符号和劝诫工具等较为常见。而激励工具的运041刘复兴:教育政策的价值分析,教育科学出版社,2 0 0 3年,第2 2 1页。卢乃桂,操太圣:中国改革情境中的全球化:中国高等教育市场化现象透析,北京大学教育评论,2 0 0 3年第1期。H o w l e t tM&R a m e s hM,S t u d y i n gP u b l i cP o l i c y:P o l i c yC y l e sa n dP o l i c yS u b s y s t e m s,O x f o r dP
18、r e s s,1 9 9 5.涂端午:高等教育政策制定的宏观图景,北京大学教育评论,2 0 0 7年第1 0期。用存在一个假设,即个体是效用最大化的个体,除非受到金钱、自由或其他切实的回报,否则不会积极采取与政策相关的行动。尤其在高等教育治理中,专项资金是政府选择的重要激励工具之一。2 0世纪8 0年代中期以来,特别是1 9 9 4年分税制改革以来,中央政府开始把大量的财政资金以“专项”和“项目”的形式进行配置。据统计,2 0 2 2年中央对地方转移支付规模达到9.7万亿元,其中一般性转移支付8.1万亿元,专项转移支付1.6万亿元。除了采用激励性政策工具,政府还往往采用象征和劝诫的政策工具来
19、激发高校参与高等教育治理的主动性和积极性。例如,在 统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案 中,符号和劝诫政策工具体现为:“建设世界一流大学和一流学科,是党中央、国务院作出的重大战略决策。”有时符号和劝诫政策工具也往往体现在领袖的重要讲话中,例如,在清华大学建校1 1 0周年之际,习近平总书记考察清华大学时强调:“一个国家的高等教育体系需要有一流大学群体的有力支撑,一流大学群体的水平和质量决定了高等教育体系的水平和质量。”豪利特和拉米什认为,国家计划能力的大小和政策子系统的复杂性共同影响着一个国家政策工具的选择。如表2所示,政策工具选择的综合模型表明,当政府拥有对社会行为主体较强的管控能力
20、,而政策子系统的复杂性较低的情况下,决策者通常采用规制、命令性和权威性工具,甚至采用直接提供等强制性政策工具来实施政策。我国目前正处于国家计划能力较强,而政策子系统复杂性程度较低的时期。在这种社会背景下,强制性政策工具通常在我国推进高等教育治理中发挥着决定性作用。例如,在高等教育体制改革和结构调整、高校招生并轨制度改革、高等教育收费制度改革、高等教育重点建设、高等教育质量工程、本科教学水平评估等推进过程中,政府往往依靠体系建设和调整、计划、指示指导、建立和调整规则等强制性政策工具有计划地推进改革。表2 政策工具选择的综合模型政策子系统的复杂性高低国家能力高市场工具受管制的公共企业,或是直接规定
21、工具低自调节的,基于社区或家庭的工具混合工具 (五)关键驱力:“德治”与“法治”并用在人类历史上,大体上有两种治国理政的基本方略,一种为德治,另一种为法治。德治的基本方略通常把君主、领袖或领导群体德行上的贤明作为治理国家的希望支点。与德治所依仗的“贤明政治”不同,法治则往往把治理国家的希望寄托在较为完备的法律法规基础之上。改革开放以来,关键人物或领导群体的贤明德行是高等教育治理的重要力量,这具体表现在行政部门的行政性指令、特别是政治精英的建议或批示往往是改革举措迅速落实的关键因素。改革开放以来,为了顺应民主与法治建设进程,适应我国高等教育迅速发展的内在需求,加强高等教育法治建设势在必行。譬如,
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