全方位夯实粮食安全根基:理论内涵、现实基础与实现路径.pdf
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1、40农村金融研究1June20232023年第0 6 期(总第5 19 期农衬金融研究全方位夯实粮食安全根基:理论内涵、现实基础与实现路径钱龙曹宝明赵霞摘要党的二十大报告提出要“全方位夯实粮食安全根基”,这为端牢中国人的饭碗和更好地保障国家粮食安全指明了方向。为正确理解这一重大创新表述,首先,论文解构了“全方位”的科学内涵和五大基本特征,从六个维度解释了何谓粮食安全的“根基”。其次,基于SWOT法识别了实现这一新标准新要求的优势和劣势、困难和机遇,明晰“全方位夯实粮食安全根基”的现实基础。最后,论文针对性地提出了十大对策建议,阐述了实现“全方位夯实粮食安全根基”的可能路径和主要举措。关键词全方
2、位;粮食安全根基;理论内涵;现实基础;实现路径中图分类号F320文献标识码A文章编号10 0 3-18 12(2 0 2 3)0 6-0 0 40-11粮食安全是“国之大者”,对中国这样一个有着14亿多人口的大国,粮食安全是在任何时候都不能掉以轻心的重大战略问题。党的十八大以来,党和政府“始终绷紧粮食安全这根弦”,提出了新粮食安全观。中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议更是将保障粮食安全列为国家安全的基石之一。由于党和政府的高度重视,2 0 2 2 年中国粮食总产量高达6 8 6 5 3 万吨,粮食生产取得了“十九连丰”的历史性成绩。当前,国内粮食市场稳定可控,粮食库存充裕,粮食产
3、业逐步迈入高质量发展阶段。可以说,国内粮食安全形势持续向好,这为中国应对各种风险挑战提供了坚实支撑(韩杨,2 0 2 2)。然而,在取得历史性成绩的同时,也需要居安思危,清晰认识到中国粮食安全仍存在隐患,面临一系列不确定因素可能导致的负面冲击。从国内来看,广大人民群众对美好生活的需求日益强烈,粮食消费升级态势日益显现,粮食需求呈刚性增长态势,结构性矛盾不断凸显(张应良、徐亚东,2 0 2 3)。另一方面,城市化和工业化进程带来的“非农化”和“非粮化”问题,以及水资源短缺和污染严重等一系列资源环境约束日益加剧,导致粮食增产难度加大(王钢、钱龙,2 0 19)。在未来相当长一段时间内,国内粮食供需
4、紧平衡格局难以改变。从国际视角来看,世界局势动荡,贸易保护主义抬头(朱晶等,2 0 2 1);全球气候变化和极端自然灾害事件频发;俄乌持续冲突带来国际粮价波动,各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生,从而给我国粮食进口贸易带来严峻挑战(赵玉菌、李先德,2 0 2 2)。内外部的不确定性加大对新时期粮食安全提出了更高要求,因此,必须要做好粮食安全这篇大文章。在新的历史节点,党的二十大报告适时提出,要全方位夯实粮食安全根基。这充分显示了党中央对粮食安全的高度重视,以及对端牢中国人饭碗的信心与决心,为我国粮食安全战略指明了方向(全世文,2 0 2 2)。作者简介:钱龙,南京财经大学粮食和物资学院副
5、教授;曹宝明,南京财经大学粮食和物资学院教授、博士生导师;赵霞(通讯作者),南京财经大学粮食和物资学院教授、博士生导师。基金项目:本文为研究阐释党的十九届六中全会精神国家社会科学基金重大项目“党的十八大以来党领导维护国家粮食安全的实践和经验研究”(编号:2 2 ZDA117)的研究成果。June20231农村金融研究41全方位夯实粮食安全根基:理论内涵、现实基础与实现路径全方位实粮食安全根基,既是对保障新时期国家粮食安全的更高要求,又是牢牢把握粮食安全主动权的战略部署和实现路径(程国强,2 0 2 2)。只有深刻领会其科学内涵和核心要义,才能更好地实现新时期的粮食安全目标。全方位夯实粮食安全根
6、基这一新的重大提法,是应对百年未有之大变局背景下国内外各种风险挑战,对粮食安全保障提出的更高要求,进一步凸显了粮食安全在国家安全治理体系和经济社会全局发展中的极端重要性(钟钰,2 0 2 3)。但如何正确理解这一重大创新表述,仍然是一个有待解决的时代命题。目前,已有一些学者初步对“全方位夯实粮食安全根基”进行了解读(樊胜根,2 0 2 3;彭玮,2 0 2 3;杜志雄,2 0 2 3)。但通过梳理发现,有限的几篇成果存在以下几点不足:首先,已有研究多是对党的二十大报告中具体表述进行解释,停留在文件解读层面,缺乏一个系统的逻辑框架来支撑,理论构建尚显不足。其次,绝大多数研究,对当前夯实粮食安全根
7、基的现实基础没有进行系统分析。最后,现有研究针对如何实现“全方位夯实粮食安全根基”的对策建议呈现碎片化,促进这一薪新局面尽快来到的路径分析完整性有待提升。基于上述判断,为更好理解“全方位夯实粮食安全根基”,推动相关政策要求走深、走实,首先,论文致力于深度解读“全方位”和“根基”两大关键词,全面阐释“全方位夯实粮食安全根基”的科学内涵。其次,通过系统扫描和比较分析,识别全方位保障中国粮食安全根基的优势与劣势、困难和机遇,进而明晰全方位夯实粮食安全根基的现实基础,从而为更好地保障新时期的粮食安全奠定良好的理论与认知基础。最后,在明晰理论内涵和现实基础上,找到重点难点,进而针对性地提出对策建议,梳理
8、“全方位夯实粮食安全根基”的路径。一、全方位夯实粮食根基的理论内涵(一)全方位的科学内涵党的二十大报告有相当篇幅涉及粮食安全,体现了党和政府对粮食安全一如既往的高度重视。但此次报告中最值得关注的还是“全方位夯实粮食安全根基”这一新表述新提法(金文成,2 0 2 3)。这一方面凸显了粮食安全在经济社会全局发展中的极端重要性,另一方面体现了党中央对粮食安全的新思考和再部署(张云华、张,2 0 2 3)。何谓“全方位”?从主流解读来看,学者们普遍认为这意味着町紧抓实粮食安全的全领域、全过程、全环节,意味着环环相扣,扣扣紧实,不留死角(杜志雄、肖卫东,2 0 2 2;钟钰,2 0 2 3)。但上述表述
9、和解读偏抽象,更多是对政策表述的再阐释,逻辑体系并不完整,巫需更加深人地解构“全方位”的科学内涵。深度剖析“全方位”是贯彻和落实这一新表述新提法的第一步。本文认为,“全方位”既代表着对粮食安全的新标准和新要求,是更高水平、更高层次的粮食安全;也意味着实现新时期粮食安全需要秉持新思维、新理念,依靠新方式、新路径来达到目标。可以说“全方位”是手段也是目标,是二者的有机统一。论文认为,“全方位”的科学内涵包括以下六个维度(见图1):1.短期的粮食产量和供需平衡安全,以及长期的粮食产能和生产潜力安全相结合。即“全方位”必须兼顾长期和短期安全,在时间维度始终保障粮食安全。2.粮食生产布局和水土资源等自然
10、赋相互匹配,实现数量、质量、结构的粮食需求,与生产、储备、流通支撑下的粮食供给相匹配,做到粮食供需的空间格局安全。即“全方位”需要在空间维度做到粮食随时产得出和可持续,供得上和供得优。3.粮食产业链前端的物质投入、中端的粮食生产、后端的粮食427农村金融研究1June20232023年第0 6 期(总第5 19 期农村金融研究消费与减损的全链条安全,以及供应链的各环节高质量衔接。即“全方位”必须保障粮食产业链、供应链安全,而非单一环节安全。4.粮食生产能力、储备与流通能力、宏观调控能力、国际贸易调节能力等多重能力安全。即“全方位”不仅面向粮食安全现状,而且需图1“全方位”的科学内涵时间维度空间
11、维度产业链供全方位的多重安全应链维度科学内涵能力维度各层次粮食内外粮食安全部安全维度维度要锻造多重能力安全,以底线思维和综合能力来保障国家粮食安全。5.在大食物观引领下实现不同层次的粮食安全(口粮安全、粮食安全和食物安全)。“全方位”需要科学谋划上述三类安全的界限和相互关系,并根据外在约束变化动态调整各自权责,确保各层次的粮食安全。6.粮食内部安全和外部支撑因素安全相结合。“全方位”夯实粮食安全不能仅仅着眼于粮食本身,应从更大范围、更宽视角、更大格局来思考粮食安全,充分考量外部支撑因素安全,以外部支撑更好实现粮食内部安全,实现粮食内外部共同安全。(二)全方位的基本特征“全方位夯实粮食安全根基”
12、这一新表述,是对新时期守住粮食安全这条底线的更高标准和更高要求。论文认为,落实党的二十大报告中关于新时期粮食安全的指示精神,需要认识到“全方位”的基本特征有以下五个方面。具体包括:一是更高层次的粮食安全。迈入新征程,粮食安全重要性不仅没有下降,其基础性地位反而愈加牢靠。实现国内经济社会稳定和国际上保持战略定力,均需要以更高层次的粮食安全来支撑国家安全。二是更高质量的粮食安全。在高质量发展阶段,有效保障国家粮食安全的思路需要更新,实现手段需要升级,摒弃粗放化和低质量的固有路径,走高质量、内涵式发展道路。三是更加协调的粮食安全。共同支撑新时期粮食安全战略目标的实现,需要秉持系统论视角,强化耦合观念
13、,实现粮食内部各类资源和要素的协调,粮食产业链的不同环节、供应链的不同部门的协作,以及粮食产业内部因素和外部支撑要素互为支撑。四是更高效率的粮食安全。端牢中国人的饭碗是底线问题,但也要讲究和提高效率。实现“全方位”,需要更充分地利用现代科技,加大先进装备应用,强化过程管理、理顺机制体制,提升粮食生产、储备、流通、宏观调控、进出口等多个领域的效率。五是更加可持续的粮食安全。实现粮食安全需要秉持绿色生态和可持续发展理念,行稳致远,助力粮食产业永续发展,强化粮食安全韧性建设,保障粮食安全战略长远可及性。(三)何谓粮食安全根基党的二十大报告提出了粮食安全“根基”这一重要概念。但是从主流研究来看,多数学
14、者偏向于解读“全方位夯实粮食安全根基”中“全方位”这一关键词,对“根基”的关注度还不够。从词源学来看,“根基”比“基础”这一表述更深层。论文认为,明确何谓粮食安全的“根基”非常重要,因为根基不牢会带来地动山摇。只有先明确夯实的对象,才能够更精准地落实新时期粮食安全战略部署。论文认为,以下三个维度六个方面共同构成了粮食安全的“根基”(见图2):June20231农村金融研究43全方位夯实粮食安全根基:理论内涵、现实基础与实现路径图2 粮食安全“根基”的六个维度益地能粮食安全的“根基”技链利第一,深挖粮食产能潜力,大力实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。粮食安全首要是“供得上”,即粮食产量有保障,并具
15、备可持续供给能力。因此,那些影响粮食产能潜力的重要影响因素应属于根基性范畴,比如耕地数量和质量(地),以种子培育为代表的现代农业科技与装备支撑(技),等等。第二,打造稳定的粮食生产主体与经营体系,发挥好财政政策“益”和“利”的导向功能。粮食安全的实现最终要依靠人,依靠高效的经营体系和稳定的队伍来支撑。但是由于比较效益较低,微观主体的“非粮化”倾向和地方政府提供粮食安全公共产品的激励不足现象始终存在,需要财政支持政策维系种粮积极性(益)。需通过精准化的转移支付,帮助经营主体降低生产成本和增加种粮收益等多重方式,锻造一支专心从事粮食生产的中坚力量。此外,区域间转移支付机制的不完善,使得主产区和和非
16、主产区间的利益矛盾始终存在,从而威胁粮食安全的实现。唯有缓解种粮者吃亏的不利局面,消除不鼓励种粮的机制设计,加快建立、健全跨区域的利益补偿机制(利),让多种粮的地区因粮而兴、因粮得利,最终实现区域间的利益平衡和共同富裕。第三,提高粮食产业链供应链韧性,重点建设“能力”和“链条”两个关键根基。粮食安全需要全过程安全和全环节高质量发展来共同支撑,唯有建成有韧性的粮食产业链、供应链,能够应付各种可能出现的内部和外部风险,方能达到“全方位”的高水平要求。为此,需要加强粮食生产能力、储备与流通能力、宏观调控能力、国际贸易调节能力等多重能力建设(能);确保粮食产业链前端、中端和后端全链条安全,增强粮食供应
17、链的安全性、稳定性和可持续性(链),方能实现中国粮食安全问题万无一失。二、全方位夯实粮食根基的现实基础全方位夯实粮食安全根基,需要对当前国内实现这一目标的现实基础有一个全面把握,找准优势和长处、劣势和短板,精准识别可能的机遇,以及可能面临的威胁。为此,本文拟基于经典的SWOT分析法,对国内夯实粮食安全根基现状进行全景式扫描与比较分析。(一)全方位实粮食安全根基的优势分析当前,中国已经能够稳定地用不到世界10%的耕地,生产世界1/4的粮食,养活世界约1/5 的人口,彻底解决了历史上一直存在的 吃不饱”问题(王钢、钱龙,2 0 19)。2 0 2 2 年,中国人均粮食占有量达到了48 3.5公斤,
18、远超世界平均水平,新时期的粮食安全战略得到了很好落实。全方位夯实国家粮食安全根基,论文认为中国有以下三方面优势。44农村金融研究1June20232023年第0 6 期(总第5 19 期农村金融研究1.战略层面高度重视五谷者万民之命,国之重宝。粮食作为国家重要的战略物资,始终被历朝历代视为治国安邦的重要基石。中国共产党和人民政府继承了这一优良传统,新中国成立以来,始终对粮食安全问题高度重视,强调“农业是国民经济基础,粮食是基础的基础”。尤其是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央立足国情粮情,始终把粮食安全作为治国理政的头等大事,确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的
19、粮食安全战略,提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观。相信在党和政府的高度重视下,全方位夯实粮食安全根基的各项部署会逐步落实,宏大愿景会渐次落地为具体政策和现实实践。2.政策上重点支持为确保新时期更高层次的粮食安全,中国政府高度重视粮食生产、加工、流通、储备等多个维度的能力培育,出台一系列政策予以重点支持。以生产领域能力培育为例,“十三五”期间,中央政府实施了以“藏粮于地、藏粮于技”战略为代表的一系列重要部署。“藏粮于地”方面,首先是加强耕地保护,牢牢守住18亿亩耕地保护红线,以保障粮食生产能力安全。其次是加强耕地质量建设,改进农田基础设施,以实现耕地资源可持续开发和利用,并有效提升
20、耕地产能。截至2 0 2 2 年底,全国已累计建成10 亿亩高标准农田,稳定保障1万亿斤以上粮食产能。再次是持续推动农村土地制度改革,农村土地产权从“两权分离”转变为“三权分置”,有力地优化了土地资源配置。全国农地流转率已由2 0 0 2 年的1.44%上升为3 4%,粮食种植适度规模经营主体得到良好发展(钱龙等,2 0 2 3)。“藏粮于技”方面,首先是高度重视农业科技研发,农业科技贡献率逐年提升,粮食单产水平得到稳步增长,有效扩展了粮食供给潜力。其次是大力推进粮食生产全过程的机械化和新技术应用,显著提升了粮食生产效率,促进了粮食生产的规模化和专业化。现阶段,中国粮食生产耕作、种植和收割等环
21、节机械化占比已超过7 0%,科学技术贡献率也迈上6 0%新台阶(王玉洁,2023)。3.财政上大力投入中国政府高度重视粮食安全问题,对涉粮财政资源进行了优先保障,确保了粮食生产连年丰收并稳定于高位,国内粮食储备充裕、粮食市场和价格稳定,粮食产业健康发展。可以说,在粮食生产、储备、流通和产业发展等多个领域,政府投入了大量的真金白银。以粮食生产领域为例,政府为保护农民种粮积极性和稳定粮食供应,每年在农业四项补贴(粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴)领域给予经营者实实在在的直接补助。据统计,自2 0 2 1年以来,中央财政累计已发放实际种粮农民补贴7 0 0 亿元。此外,政府还陆续制定
22、出台了一系列粮食生产支持政策,间接对种粮者予以资金支持,包括稻谷和小麦的最低收购价政策(2 0 0 4年)、玉米和大豆的临时收储政策(2 0 0 8 年)及后续的 价补分离”政策(2 0 16 年),等等。已有研究证实,以政府财政投入为支撑的粮食价格支持政策,有效促进了适度规模经营的实现(宋亮等,2019),稳定和提升了粮食种植比例(许庆等,2 0 2 2)。可以说,国家财政投入优先保障是实现全方位夯实粮食安全根基的最大底气。(二)全方位夯实粮食安全根基的劣势分析虽然中国粮食生产处于历史最高水平,但实现全方位夯实粮食安全根基,和确保更高水平粮食安全仍然面临以下几点挑战。June20231农村金
23、融研究45保全方位夯实粮食安全根基:理论内涵、现实基础与实现路径1.种业实力不强种子是农业的“芯片”,是实现粮食安全的重中之重。党的十八大以来,虽然我国在种业领域取得了长足进步,但与美国等农业强国相比,实力仍然偏薄弱(李顺国等,2 0 2 1),并且面临较大风险,主要表现为种源安全、繁育安全两个重点领域存在短板(孔祥智、徐拓远,2 0 2 1)。具体而言,种源安全风险包括:一是种质资源保护不彻底。第三次全国农作物种质资源普查与收集行动发现,主要粮食作物地方品种的数目丧失比例高达7 1.8%4。二是优质资源流失严重。我国很多传统种质资源流至国外后,被他国改造、抢先注册申请知识产权,严重侵害了我国
24、正当权益。种业繁育安全风险方面,突出表现为研发主体实力不强、育种高尖端技术被垄断两大瓶颈。国内育种企业多是中小企业,市场竞争力弱,面对国际跨国大公司,很难进行抗衡。高尖端技术方面,我国种业研发水平与发达国家相比仍有很大差距,如分子育种技术9 0%掌握在以美国为首的科技强国手中,这极易形成受制于人的风险”。2.“非粮化”形势依然严峻相对于经济作物,粮食作物的比较收益更低。近年来,农药、化肥等化学农资价格快速上涨,劳动力价格以及土地租金增长也较快,使得粮食种植收益更是持续走低,经营主体种粮积极性受到显著负面影响,导致耕地“非粮化”现象依然严峻。2 0 15-2 0 2 0 年期间,中国粮食播种面积
25、由17.8 4亿亩下降到17.5 2 亿亩,粮食作物占农作物总播种面积的比例由7 1.3 1%缩减到6 9.7 2%(钱龙等,2 0 2 2)。此外,种粮者经营收益较低,还与区域间的利益补偿机制不够完善、协调机制失衡有关(陈璐等,2 0 2 1)。粮食主产区和主要产粮大县为保障国家粮食安全作出了巨大贡献,但是诸多研究表明,相对非粮食主产区和非产粮大县,多种粮的主产区和产粮大县农户收入更低,当地城市化水平更低,地方财政收人也更低(赵和楠、侯石安,2 0 2 1)。种粮者不得利,显然不利于激发地方政府和微观主体的种粮积极性,从而对粮食安全构成负面冲击,也不利于全方位夯实粮食根基。3.金融对粮食产业
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