省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警_梁毕明.pdf
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1、内控&风险2023 年第 14 期*本文受吉林省社会科学基金项目“吉林省国有企业投资效率驱动与风险预警研究”(项目编号:2022B79);吉林财经大学九台农商银行农村金融研究院科研项目“吉林省绿色信贷对企业投资效率影响研究”资助。省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警*梁毕明徐铭泽(吉林财经大学会计学院 吉林 长春 130117)摘要:2021 年 7 月银保监会发布 银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见(以下简称“15 号文”),再次针对金融机构对地方国有投资平台的融资行为进行规范。随着省级国有平台投资企业所处的外部宏观环境发生了一定的变化,其功能也发生了相
2、应的改变,其债务风险的突出问题和表现形式也与过去不尽相同。文章通过梳理该类平台企业的发展历程和功能,针对性地提出符合当下政策环境的省级国有平台投资企业风险预警体系的构建与完善。关键词:债务风险 风险预警 省级地方政府 投融资平台一、引言各地省级地方政府有建设城市基建项目的需求,需要对其所需资金进行融资,进而省级地方国有平台投资企业应运而生1。省级国有平台投资企业按照所投资建设项目的收益性可以分为:纯公益性项目融资平台、半公益性项目融资平台和收益性项目融资平台2。即便如此,省级国有平台投资企业所承担的项目大多属性为公益性,项目本身的收益率较低,可能难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息3
3、。省级国有平台投资企业大量增加的同时也引发了一系列的问题,在财政分权改革的背景下,财权与事权的不均衡性造成各省级地方政府在基础设施建设方面存在巨大的资金缺口4。为了更好地发展本地产业,各省级地方政府大量建立国有平台投资企业,将产业类型较好和具有潜力的资产的股权分给不同类型的国有平台投资企业,因此国有平台投资企业已经逐渐成为最大的国有企业5。省级国有平台投资企业成立的初衷是为了解决政府资金不足的问题,欲更好地实现企业职能以提高其融资效率6。而欲提高融资效率应进一步完善市场机制,提高融资平台的市场化程度,积极地消除非公有资本进入公共事业领域的障碍7。宏观市场环境决定了省级国有平台投资企业的外部融资
4、条件,势必也会影响其投资效率,应着眼于省级国有平台投资企业的存量债务,并根据其存量债务风险提出相关优化对策8。省级国有平台投资企业进行贷款偿还可以释放商业银行流动性,提高商业银行流动性创造能力9。省级地方政府债务可以分为或有债务和直接债务,而根据省级地方政府的债务特征可以将债务划分为显性债务和隐性债务10。由于我国当前地方政府人事制度采取任期制,一些省级地方政府往往会为了当地的政绩,可能会少披露甚至不披露或有债务11。基于此,可以通过设立一定的标准对各种形式的隐性债务加以明晰,包括债务的资金来源、结构、规模以及风险状况等,从而更好地应对隐性债务隐蔽性强、信息不透明等问题12。省级地方政府举债会
5、引起大量的债务风险,其表现形式多以政府债券为主,在省级地方政府基础建设融资方面发挥了极为重要的作用13。通过对多家破产公司的财务数据取值并分别赋予一定的权重比例,对比分析计算结果,进而首次出现了Z值预警模型14。一部分省级地方政府以期通过举债的方式拉动居民消费,进而促进当地的经济发展和国内总产值。但举债水平也应设定一个可控制的标准,过高的债务水平易引发违约风险15。设立一个合适的最优债务上限,以防止政府盲目举债带来的一系列负面后果16。国有平台投资企业债务的结构风险可以通过贷款的债务比与或有债务比来衡量,而省级国有平台企业债务风险可以通过其经营过程中的财务指标及相关数据进行一定程度上的判别17
6、。自2014年 国务院关于地方政府性债务管理的意见等政策文件的发布到2021年银保监会15号文的发布,省135DOI:10.16144/ki.issn1002-8072.20230419.0012023 年第 14 期梁毕明 徐铭泽:省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警表2省级国有平台投资企业功能演变表时间2010.072014.092015.122017.042019.05文件名关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知国务院
7、关于加强地方政府性债务管理的意见关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见政府投资条例银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见国有平台投资企业的功能演变明确政府融资平台定义并突出了融资平台的地方国企属性,对投资对象范围的定义是政府投资项目投资对象范围定义从政府投资项目转变为政府公益性项目对投资对象范围的定义从政府公益性项目转变为政府公益性或者准公益性项目政府获得外部融资仅能依靠政府债券,取消其公益性职能对投资对象范围的定
8、义从政府公益性或者准公益性项目又转变回政府投资项目,模糊化融资平台的承接项目不承担融资职责,地方政府应重新明确还债责任主体地方政府无法出具文件给予平台融资背书和担保取消仅从事公益性项目且依靠政府资金的平台企业,加速推动平台投资企业由公益化向市场化转变政府投资资金应当以非经营性项目为主不得对承担政府隐性债务的投资平台公司发放流动资金贷款及相关性质的融资2010.062010.102015.052018.102021.07表1省级国有平台投资企业功能分类表12345平台分类单一的融资平台公益性投融资平台经营性投融资平台综合性投融资平台“转贷”平台功能公益性项目和基础性项目的融资、资金拨付及还本付息
9、,但不涉及经营公益性项目融资、建设、运营及还本付息基础性项目融资、建设、运营及还本付息、其它经营性项目投资和金融投资兼具“2”和“3”的功能特点将贷款转贷给政府,自身不承担还款责任级地方政府投融资平台所处市场情况和融资环境发生巨大转变,其债务仍存在突出风险,如何应对并防范债务风险成为了省级地方政府投融资平台的重要问题。二、省级国有平台投资企业的功能演变过程梳理省级国有平台投资企业是各省级地方人民政府发起设立,以融资为主要经营目的,承担各省(自治区、直辖市)不同类型城建项目的投资与开发,与一般上市公司的不同之处在于其具有一定的公益性和服务性,可以帮助各地省级地方政府在资金需求方面进行投融资。省级
10、国有平台投资企业拥有独立的法人资格,但与各省级地方政府的关系又相当密切,不同之处是省级国有平台投资企业拥有政府和市场双重属性。目前我国国有平台投资企业合计11477家,其中省及省会级别2500家左右,占全部国有平台投资企业22%。将省级国有平台投资企业可以分为公益性项目、非公益性项目和兼有不同类型的融资功能。1998年8月,国开行与安徽省省长共同签署了投融服务合作协议,随后各地政府纷纷开始效仿这种融资模式,也是我国省级国有平台投资企业模式的开端。省级国有平台投资企业具有发展规划、资本经营、产权管理、股权管理主要职能。如表1所示,省级国有平台投资企业按功能分类,分为以下五种:(一)省级国有平台投
11、资企业功能雏形(19932009年)1994年,由于我国税收当时存在一定的区域不平衡性,部分省级地方政府的税收较高而中央的税收情况仍不变。当时我国正处于蓬勃发展的状态,中央需要一定的资金来支持当时的政府决策,所以在此背景下国务院发布了分税制的财政经济改革,一部分原归属于各省级地方政府的税收划拨到中央。各省级地方政府仍要承担建设当地区域发展的重任,但财权明显变弱,事权与财权的高度不匹配导致各省级地方政府面临巨大资金困境,此时融资渠道的变通显得尤为重要。1998年8月,国开行与安徽省省长共同签署了投融服务合作协议,随后各省级政府纷纷开始效仿这种融资模式,是我国省级国有平台投资企业模式逐渐推行的雏形
12、。这种融资模式的不断推进与发展,在一定程度上缓解了各省级地方政府的资金压力,为各省基建项目的有序推进提供了重要的资金保障。2008年,在金融危机的背景下,我国经济也受到了宏观环境的影响,中央提出了4亿元投资计划。为更好适应当时宏观经济背景,我国各省级地方政府承担了大量基础建设任务,随即对应省级国有平台投资企业的数量也大量激增,继而导致各省级国有平台投资企业的水平良莠不齐,由此引发了一系列的监管问题。(二)省级国有平台投资企业功能调整(20102021年)国务院于2010年6月发布了 关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知,通知中明确将其定义为“承担政府融资功能并拥有独立法人资格的经济实体”
13、。7月在此基础上将其定义拓展了经营范围,包括各类综合性投资公司、建设开发公司、投资发展公司、国有资本运营公司、国有资本管理公司等。因此,省级国有平台投资企业常常被称为“城投平台”,投资对象范围的定义从政府投资项目转变为政府公益性项目。而公益性项目的国有平台投资企业的还款来源是以财政性资金偿还债务的分为以下两类,其一是具有融资功能的,根据2015年 关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见的发布,省级国有平台投资企业从此不再承担融资职责,各省地方政府应重新明确还债责任主体,积极落实还款相关事宜。另一种是具有建设、运营功能的省级国有平台投资企业,2018年 中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债
14、务风险的意见 的发布,取消仅从事公益性项目且依靠政府资金支持的各省级国有平台投资企业,通过这种方式加速推动各省级国有平台投资企业由公益化向市场化转变;而依靠自身收益进行债务偿还的省级国有平台投资企业根据 公司法 规定,应充实资本金并完善治理结构(见表2)。三、省级国有平台投资企业债务现状与风险分析政府举债行为是政府及其代理人利用政府信用进136内控&风险2023 年第 14 期表3各省地方政府2021年债务情况表(单位:亿元)地区北京市天津市河北省山西省内蒙古自治区辽宁省福建省江西省山东省河南省湖北省四川省贵州省云南省青海省宁夏回族自治区新增债券998123424578396035191697
15、177733412355206823656901490268105再融资债券2296102283230696219389515142290105994213301585793236154累计发行规模32942256328911461565245726482291563134133010369522762282504259地区吉林省上海市江苏省浙江省黑龙江省安徽省湖南省广东省广西壮族自治区海南省重庆市西藏自治区陕西省甘肃省新疆维吾尔自治区合计新增债券9828671787261188618091638406910624381341991145987118343709再融资债券41234419151
16、625501100613592691560258117763105126974831189累计发行规模139412113702423613872815299667601622696251816221971256193174898行借款的行为,2008年我国省级国有平台投资企业的数量大量增长,各省国有投资平台成为了各省债务的主要代理人载体。2015年国家发布规定,政府债务只能通过债券进行发行,主要分为新增债券和再融资债券两种形式。想要了解各省级国有投资平台企业的债务情况,对各省级地方政府的举债情况进行分析显得十分有必要。(一)各省地方政府发行债券规模各异根据财政部官方披露2021年地方政府债券的
17、发行情况,对新增债券和再融资债券的累计发行规模进行分析可知,广东省累计发行债券规模0.676万亿元,居于各地方政府发行政府债券规模的首位,占据当年全国累计债券发行规模总额的8.3%。山东省、江苏省、四川省、浙江省和北京市紧随其后,累计发行债券规模0.5631万亿元、0.37万亿元、0.3695万亿元、0.9236万亿元、0.3294万亿元,分别占据当年全国累计债券发行规模总额的6.5%、4.9%、4.9%、4.86%、4.4%,合计占据当年全国累计债券发行规模总额的33.86%。而西藏自治区、宁夏回族自治区、厦门市、大连市、深圳市和宁波市2021年债券发行的总体规模在全国范围内是后六位,分别占
18、据当年全国 累 计 债 券 发 行 规 模 总 额 的 0.2%、0.35%、0.61%、0.77%、0.78%和0.8%,合计占当年全国累计债券发行规模总额的3.51%,各省级政府的债务情况各不相同,存在不均衡性(见表3)。着眼于当年全国累计债券发行规模排名前六的地区,进一步分析2021年各省级地方政府对地方政府债券的还本付息情况,发现大多还款付息情况均在1500亿元左右。广东省在当年0.676万亿元债务的背景下还款金额仅有0.16万亿元;北京市在当年0.3294万亿元债务的背景下还款金额却只有0.059万亿元。2021年,全国一般公共预算收入为20.25万亿元,而广东省一般公共预算收入为1
19、.41万亿元,同比增长9.1%,当年累计发行债务0.676万亿元,占当年一般公共预算收入的48%;北京市一般公共预算收入为0.59万亿元,同比增长8.1%,当年累计发行债务0.3294万亿元,占当年一般公共预算收入的56%。在不考虑隐性债务的情况下,各省政府债务的平均窄口径负债率(地方政府债务余额/各省GDP)从2020年的31.6%升至2021年的32.6%,呈上升趋势。进一步对各省政府债务分析可知,三分之二以上的省份窄口径负债率发生了不同程度的增长,北京市、甘肃省和重庆市均上升幅度大于3%。青海省的窄口径负债率在全国范围内居高不下,2019年和2020年均在80%左右且逐年呈上升趋势。紧随
20、其后的是贵州省,2020年窄口径负债率较2019年有轻微下降,但窄口径负债率连续两年也均在60%左右。江苏省、广东省和上海市2019年和2020年的窄口径负债率均保持较低水平,处于10%到20%区间。各省政府债务的窄口径负债率水平不同,其举债能力和运营程度也存在差异,过高窄口径负债率的省份其债务风险也随之增加。进一步分析政府债券的发行期限,2020年政府债券平均的发行年限为11.95年,债券发行年限同比2019年减少了2.7年,其中一般债券7.7年,专项债券14.16年。10年期及以上期限的政府债券共计4.64万亿元,占比当年政府债券总额的62%。而回顾以往年份的政府债券的期限,自2018年,
21、10年期及以上期限的政府债券占比当年政府债券总额的情况逐年增加,2020年达到峰值后于2021年有所下降,但是总体上仍处于一个极速增长的状态,可见,近年来政府债券的发行权较长,且所占比例逐年增高。(二)各省省级国有投资平台企业总体营运情况欠佳截止2021年6月,我国发行债务的国有投资平台企业共计3174家,其中省级国有投资平台企业133家、市级国有投资平台企业1495家、县级国有投资平台企业1546家。分析各省级国有投资平台的总资产情况,2020年年末大多数省级投资平台企业的总资产较之2019年年末均有至少50%的增长,其中吉林省2019年总资产0.39千亿元升至2020年1.39千亿元,增长
22、率高达254.94%,在全国各省中增速高居首位。除此之外,省级国有投资平台资产的增长速度高于100%的省份还有陕西省和四川省,增长速度分别为106.77%和103.37%。仅有河南省国有投资平台企业的资产增长速度为负值,从2019年的0.83千亿元降至2020年的0.77千亿元。2020年我国各省1372023 年第 14 期梁毕明 徐铭泽:省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警国有投资平台的总资产大体均处于高速增长状态,而资产的增加主要依靠权益或者负债,还有待进一步商榷。进一步分析各省级国有投资平台2020年的营业收入较之2019年的变化情况,大多省级国有投资平台营业收入的增长率均为负
23、值。其中陕西省、重庆市、山西省和辽宁省的增长率均低于-50%,其余省份国有投资平台2020年营业收入的增长率大多在-30%左右。除增长率不理想外,大多数省级国有投资平台的营业收入都不乐观,其中福建省、河北省、湖南省、江苏省、江西省、山西省和四川省的营业收入均不足0.1千亿元。(三)各省省级国有投资平台企业存在部分潜在债务风险从各省国有投资平台的发债情况来看,江苏省国有投资平台2021年的发债情况为1.48万亿元,较之2020年的1万亿元发债情况增长了47%,在全国各省中遥遥领先,在全国国有投资平台的发债范围内占25%左右。其中2021年Q1季度和Q2季度,仅仅半年时间江苏省国有投资平台发债情况
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