“三权分置”背景下宅基地使用权继承问题研究.pdf
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1、http:/2023年7月 第14卷 第13期“三权分置”背景下宅基地使用权继承问题研究刘淑秀吉首大学,湖南吉首416000摘要:为促进农村土地流转,加快乡村经济发展,实现乡村振兴,我国出台并推进实施土地“三权分置”政策。在此背景下,宅基地使用权继承问题日益突出,表现在相关法律法规缺位、继承主体资格不明、宅基地退出机制不完善、司法实践争议不断等方面。对此,我国应采取完善相关法律法规、明确继承主体资格、完善宅基地退出机制、发布指导性案例等措施,以保障农民权益、加快乡村经济发展,最终助力实现乡村振兴。关键词:宅基地;使用权;继承中图分类号:D923.2;D923.5文献标志码:A文章编号:1674
2、-7909-(2023)13-26-40引言党的十八大以来,我国土地制度改革进一步深化,农村土地制度从“两权分离”转变为“三权分置”,在保留农户承包权的同时推动经营权有序流转,实现土地资源优化配置,不断激发“三农”发展新活力。但在此背景下,宅基地使用权背后所隐藏的经济价值日益提升,有关宅基地使用权的继承纠纷逐渐增多。而有关宅基地使用权继承的法律规定不明晰,容易导致裁判标准模糊、不一。鉴于此,对宅基地使用权继承问题进行研究的意义重大。1宅基地使用权继承相关法律与政策规定1.1关于遗产范围的规定中华人民共和国民法典 通过概括的方式确定了遗产的范围,规定公民死亡时合法遗留的房屋等其他地上附着物可以作
3、为遗产继承。商品房适用该条文毫无疑义。乡村自建房屋也属于公民个人合法遗产,无疑属于遗产继承范围。若房屋发生继承,基于“房地一体”原则,宅基地使用权应当随着自建房的流转而发生变动。但基于宅基地使用权的特殊性质和我国国情,又决定了其不可能自由流转。对于宅基地使用权是否可以依照遗产范围的规定进行流转,中华人民共和国民法典 没有作出规定。中华人民共和国土地管理法虽然规定坚持实行一户一宅的基本管理制度,但对于“户”的内涵、外延等没有作出明确的规定,继承的宅基地是否受到“一户一宅”原则的约束也不明确。1.2关于是否可以继承的规定目前,关于宅基地使用权是否可以继承,没有明确的法律规定。中华人民共和国民法典
4、继承编的解释当中,没有对宅基地使用权能否作为遗产做出相应的说明。但也有相关文件对此作出了回应,如 对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复(自然资人议复字 2020 089号)中关于宅基地使用权登记问题明确指出:“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。”还有2011年原国土资源部等四部委联合发布的 关于农村集体土地确权登记发证的若干意见(国土资发 2011 178号)规定,已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民,因继承房屋占用农村宅基地的,可按规定登记发证,在 集体土地使用证 记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”
5、。同时,中华人民共和国民法典 规定“自然人死亡时遗留的个人合法财产可以发生继承”,因而被继承人的房屋当然可以作为其遗产由继承人继承。按照房地一体原则,继承人通过继承取得房屋所有权的同时取得宅基地使用权,但是宅基地使用权能否继承则未作答复。上述文件规定了宅基地使用权继承应当履行的程序及继承的范围,但高阶法对于宅基地使用权是作者简介:刘淑秀(1997),女,硕士生,研究方向:刑法。26http:/否可以继承及继承范围没有规定。2宅基地使用权继承存在的问题2.1相关法律法规缺位中华人民共和国继承法(2021年1月1日已废止)中关于遗产范围的规定采用了正向列举加兜底的方式,同时对遗产继承主体资格作出明
6、确规定,但是对于宅基地使用权是否属于可继承遗产范围及如何继承并未作出明确规定。而与宅基地使用权继承相关的中华人民共和国土地管理法 中华人民共和国民法典 等对该问题也未作出具体规定。特别是新出台的中华人民共和国民法典,关于宅基地使用权的规定几乎完全沿用了已废止的 中华人民共和国物权法,仅将继承范围的规定从原来的概括加列举方式改为了概括式,无法从其物权编、继承编的相关规定中得出宅基地使用权是否可以继承的结论。在“三权分置”背景下,相关法律规定:宅基地的所有权属于村集体,而使用权和资格权属于该村集体成员。资格权不能继承是毫无疑问的,但是仍存在以下问题:使用权是否可以继承?如果可以继承,继承的程序应当
7、如何安排?如何健全相关保障制度?目前,对于宅基地的使用权大都以政策性文件进行规定,而各地政策性文件繁杂且存在冲突,对于其是否可以继承、如何继承仍说法不一1。我国中央行政机关和地方机关对此也出台了一些政策规定。例如,原国土资源部门下发的 确定土地所有权和使用权的若干规定 等文件规定,在土地流转过程中应进行土地登记并下发相关证书。该规定对于宅基地使用权在符合条件的情况下是否可以继承作出了回应。但是,对于继承方式及程序并未作出明确回复。而在地方,各地的政策规定不一,冲突性较为明显。如山东省菏泽市规定村集体成员可以对宅基地登记申请变更,如果违背“一户一宅”原则,则由村集体收回并注销登记证书;而有些地方
8、对于宅基地使用权的规定较为宽松,与中央规定基本一致。2.2继承主体资格不明关于继承主体资格的争论主要集中在继承人是否需要具有该村集体成员的身份。目前,大部分学者基于学理理解和对经济、社会环境等各方面的考量,认为不需要继承人具有村集体成员身份。另有部分学者认为,基于我国土地制度特殊性、现有制度安排及经济状况,不能将宅基地使用权继承给村集体成员之外的人,即继承主体必须具有村集体成员的身份。农村家庭多子女情形较为多见,由于婚嫁、经济发展等各方面因素的影响,有些子女迁居城市,有些子女在村中另立“新户”,有些子女移居到其他村集体,其作为继承人仍享有继承房屋的权利。但是,部分政策规定村集体成员才能继承宅基
9、地,已经脱离村集体的成员继承可能会损害其他成员的权益,不利于土地高效合理利用。基于房地联系的紧密性,若不允许继承人继承宅基地,继承人也不可能只继承房屋而不继承土地,这有损于继承权的合法行使。关于再继承问题,即若退出村集体的子女继承了宅基地,其第二代(即孙辈)是否依然可以继承该房屋等,我国现行法律制度没有作出明确规定2。2.3宅基地退出机制不完善部分进城务工人员长期生活在城市,其在城市购买房屋并将子女及父母接到城市居住,导致乡村“空心房”现象较为普遍。但在城市已经购房的农民退还宅基地的较少,其宁愿房屋坍塌也不会将宅基地卖掉或者退还村集体,宅基地退出意愿明显不足。一方面,宅基地一般是在村集体成员之
10、间进行流转,但受乡村经济发展落后影响,宅基地流转价格往往达不到卖方的预期,所以卖家宁愿闲置房屋;另一方面,受落叶归根的传统观念影响,在城市已经购房的农民认为自己在年老之后会返回乡村,所以不愿意在价格较低的情况下将宅基地卖掉。法律对于宅基地退出主体并未作出明确规定,目前宅基地退出工作由政府主导,村民主动退出宅基地的情形较为少见3。国家规定,政府应当对于土地征收、征用给予一定的补偿,但对于拆迁补偿方法、补偿范围、补偿时间等法律规定不明确,宅基地退出的法律保障制度缺失。目前,全国各地的补偿方案比较单一,主要分为两种:一种是一次性货币补偿,另一种是拆迁安置。村民的选择余地较少,且货币补偿不足以支持其在
11、城镇购置一套新房屋,不利于宅基地退出机制的完善,不利于推进土地资源高效利用。2.4司法实践争议不断司法实践对于宅基地使用权继承问题的分歧较大,主要观点分为3种肯定继承、否定继承和不作为民事管辖范围。持肯定继承观点的法官主要是基于房地一体原则,即房屋所有权与宅基地使用权不可分割,在房屋存在的情况下,允许继承人继承房屋及实际使用范围的宅基地,但是不允许继承人对被继承的房屋进行重建和大规模修缮。也有一部分法官认为,宅基地使用权符合遗产的规定,具有财产性质,同时在国家大力发展乡村经济的导向下,认为宅基地使用权可刘淑秀.“三权分置”背景下宅基地使用权继承问题研究27http:/2023年7月 第14卷
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