“弱整合”:条块关系视角下乡镇社工站的运作机制.pdf
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1、社会工作2022年第3期社会工作2023年第4期Aug.,2023No.4 General 307社 会 工 作Journal of Social Work2023年8月第4期 总第307期“弱整合”:条块关系视角下乡镇社工站的运作机制黄黄禹禹摘要:乡镇社工站作为完善社会治理体系的一项制度建设工程,受到条块关系的深刻塑造,其中政治动员、控制权分配和自主性激励是重要维度。本研究基于J县为期一年的乡镇社工站经验,运用深度访谈和参与式观察等方法,试图揭示乡镇社工站的运作机制及非预期性后果。研究发现:(1)弱政治动员、弱控制权分配、弱自主性激励构成的条块互动关系,塑造了乡镇社工站“弱整合”的运作机制;
2、(2)“弱整合”机制导致乡镇社工站呈现出“不完全执行”的现象,社会工作专职化水平总体不高,但民政工作者和社会工作者分别采用“借力”“借势”的策略将治理任务转化为项目指标,拓展了条块关系“弱整合”优势。对此,建议从本地人才专业化培养、政社合作制定项目指标等方面加强社会工作制度建设,更好地增进民生福祉,提高人民生活品质。关键词:乡镇社工站 条块关系 弱整合 不完全执行基金项目:国家社会科学基金一般项目“新冠肺炎疫情防控政策执行中的污名化与社会整合机制研究”(项目编号:20BSH009)。中图分类号C916文献标识码A文章编号1672-4828(2023)04-064-13DOI:10.3969/j
3、.issn.1672-4828.2023.04.005黄禹,华中师范大学社会学院社会学专业博士研究生(武汉430079)。一、问题的提出为增强基层民政服务能力,推动民政事业持续健康发展,自2017年起,广东、湖南两省分别通过实施“双百计划”和“禾计划”,率先在乡镇(街道)设立社会工作服务站(以下简称“社工站”),探索推进乡村振兴、增强基层民政服务能力的可行路径。在此基础上,2020年10月,民政部提出“力争 十四五 末,实现乡镇(街道)都有社工站”的目标。乡镇(街道)社工站由此成为民政工作与社会工作专业服务深度融合的基层服务平台,通过发挥社会工作的专业优势,助力推动“五社联动”基层治理体制机制
4、创新。党的十八大以来,我国社会治理体系不断完善,推动了社会治理重心向基层下移。党的十九届五中全会把“社会治理特别是基层治理水平明显提高”作为“十四五”时期我国经济社会发展主要目标的重要内容。党的二十大报告也强调要“完善社会治理体系”。在基层治理中,“条条”是指上级政府的64社会工作2018年第2期社会工作2023年第4期职能部门及其在基层政府中设立的垂直管理的下属机构,“块块”是指一级地方政府及其派出机构(周振超,2019)。乡镇社工站是国家治理体系延伸至基层末梢的重要服务平台,也是增强基层民政服务能力的重要制度设计,处于基层条块关系影响范畴。基于现实研究场域,本文的“条条”指县、乡镇民政职能
5、部门,“块块”指县、乡镇政府,“条块关系”则包括县民政局与乡镇政府、乡镇政府与乡镇民政部门、乡镇民政部门与乡镇社工站三种相互嵌套的关系类型(见图1),意在探究条块互动关系中,对乡镇社工站运作的主要影响因素及其作用机制,可以有效推动社工站建设,为其提供新的理论视野和发展进路,进一步推动社会治理体系的不断完善。二、文献综述有关乡镇社工站的研究大体上从以下三个维度展开,一是制度建设视角,学者们主要关注乡镇社工站如何发挥社会工作专业优势,统筹好民政兜底工作和社会工作服务,促进社会工作服务制度高质量发展。乡镇社工站有着明确的功能定位,主要是协助基层民政部门做实做好兜底性民生服务,面对民政服务对象提供基本
6、的、专业化的社会服务(王思斌,2021)。随着乡镇社工站建设的加快推进,全国各地积累了丰富的实践经验。对此,有学者对乡镇社工站的经验模式进行了类型分析,提出有双百模式、“禾计划”模式、基层行政主导模式、混合模式等四类(尹忠海、陈颖洁,2023)。乡镇社工站能够发挥专业社会工作对服务对象的社会性根源分析、功能提升、政策保障及社区发展优势(张和清、廖其能、李炯标,2021)。通过社会工作服务能够提高基层民政工作的精准化、精细化程度(李鸿、张鹏飞,2022),促进社会工作与民政工作融合式发展(潘泽泉,2021)。在一定程度上,社工站制度发展成为中国本土社会工作服务制度建设的基石(陈涛、蒋斌,2023
7、)。但有学者发现,乡镇社工站面临“内卷化”(李红云、徐其龙,2022)、有限专业服务需求和有限专业服务能力双重制约(祝西冰、陈友华,2023)等困境。为此,一些学者建议,乡镇社工站发展的关键是要坚持专业化发展方向(王思斌,2022),提升社会工作服务质量,发挥专业优势(关信平,2021)。二是治理机制视角,学者们探讨了乡镇社工站面临的多维行动张力,以及不同治理情境和需求前提下,社工站如何与既有的社区治理机制相适配。社会治理专业化要求发挥专业化和在地化等组织优势,不断强化国家与社会之间的有效联结(徐东涛、汪真诚,2023)。以社工站为支点能撬动基层服图1条块互动关系类型?123“弱整合”:条块关
8、系视角下乡镇社工站的运作机制65社会工作2023年第4期社会工作2023年 第4期务型治理新杠杆(程书松、方曙光,2023),推进社区治理机制高水平发展(李文静,2023)。但学者们从不同的理论视角,发现社工站嵌入社区治理触发了多重结构矛盾。如有研究基于制度同形理论,发现社工站遭遇了“专业逻辑”和“行政逻辑”的结构性张力,进而采取“行政化趋同”和“专业化趋同”的策略来应对(杨宝、肖鹿俊,2021)。也有研究从系统理论出发,指出政府购买社会工作服务是由政府、社会力量、服务对象等多元个体和组织组成的差异化主体系统,强调要突出服务对象系统的主体地位,以调和多主体行动逻辑的张力(周金玲,2023)。由
9、此可见,社工站的专业性成长会受到在地性情境的深刻影响,二者得以调适的作用机制便发展成为社区治理的新形态。三是多重整合视角。越来越多的学者从制度建设和治理机制的功能整合角度切入乡镇社工站的具体运作过程,提出社工站可采用嵌合性实践方法,推进部门协同与资源整合(杨威威、郭圣莉,2023)。也有强调社工站在党建引领下发挥跨界整合作用,运用好行政整合和专业整合的协同整合机制,使其发展成为基层社会治理的综合性服务单元(徐盈艳,2023)。有学者从领导注意力角度剖析,认为条块结合的注意力联动,以及提升社会工作服务的质量和水平,能够助推领导注意力吸引(万江红,2023)。总的来说,这些研究发现了乡镇社工站所面
10、临的部门整合、专业整合、资源整合等多重结构性困境,可谓切中肯綮。然而,较少有研究从基层治理条块关系的微观视角切入,分析县、乡镇民政部门乡镇政府乡镇社工站构成的嵌套互动关系,如何影响乡镇社工站在协调多元主体、链接多方资源等方面的运作逻辑。三、分析框架与研究对象一些学者从宏观角度探讨条块关系特征与国家适应能力强弱的相关关系,发现条块之间行政权力的配置关系,表现为“条”与“块”之间的监督与被监督关系,或控制与被控制关系,或协助与配合关系等(曹正汉、钟珮,2020)。也有研究提供了一种微观分析视角,认为条块体制下的弹性空间、组织基础、权力基础、资源基础和边界条件,为基层治理机制创新提供了弹性空间(田先
11、红,2022a)。为解决基层治理中的“条块”分割、矛盾与权责失衡等问题,提高条块结构的部门协同效率,有学者提出行政发包制理论,以优化政府内部上下级之间发包关系(周黎安,2014),即块块维度间的纵向政府关系。政治动员作为一种促进条块合作、理顺条块关系的重要策略也得到了广泛应用(童宁,2007;折晓叶,2014;罗湖平、郑鹏,2015;杨华、袁松,2018;欧阳静,2019)。之后,一些学者提出要推进“条块”整合,如由社区党委负责组织建设与社会动员,便于社区党建纵向整合“条条”部门(赵聚军、王智睿,2020)。在城市基层治理中,可构建街道与行政部门之间的跨界协作机制,提升面向居民的公共服务能力(
12、杨宏山、李娉,2020)。但对于条块关系如何整合,以及整合到何种程度更有效,还有待深入研究。就本研究对象乡镇社工站而言,直接参与到地方政府科层动员、部门统筹协调、社会服务资源下沉的基层治理体系中,对于条块互动关系如何影响乡镇社工站的行动逻辑,也有待进一步研究。乡镇社工站作为一种典型的政府购买社会工作服务的项目制运作形式,能为汇合分级治理逻辑搭建制度平台(折晓叶、陈婴婴,2011),也影响行政资源的分配模式(陈家建,2013)。“控制权”理论更强调纵向部门(条条)维度的发包,由项目委托方、管理方和代理方构成的实际和剩余控制权分配的多乡镇(街道)社工站与中国社会工作本土化研究66社会工作2018年
13、第2期社会工作2023年第4期种组合形态,存在一定的弹性空间(周雪光、练宏,2012;李振、王浩瑜、孙宇飞等,2020)。要推动社会工作制度建设,离不开政府部门之间协力(王思斌,2013),以及发挥政府购买服务制度的促进作用(关信平,2017)。乡镇社工站作为社会工作服务的一项制度建设工程,且处于探索社会工作本土化阶段,受到行政逻辑的深刻影响,尤其是剩余控制权弹性分配空间中的自主性激励,决定着各类服务资源配置情况。从条块关系看,乡镇社工站可被视为整合条块结构、功能、资源和促进有效治理的重要主体。首先,从条块结构看,政治动员强度影响乡镇社工站所处的治理结构;其次,从条块功能看,乡镇社工站在项目制
14、的控制权分配中,要处理制衡和自主的关系;再次,从条块资源看,要寻找社会工作制度嵌入的自主性激励空间;最后,总体上,上述条块关系的三个角度,是否有一个相对整体性的机制,来解释乡镇社工站的运作逻辑。针对以上疑问,本研究建构了条块关系视角下乡镇社工站的运作机制一图(见图2),从政治动员、控制权分配、自主性激励三个维度,揭示条块互动关系影响乡镇社工站运作的作用机制,理清这些问题有助于推动乡镇社工站迈向制度化建设道路。在一系列国家政策高位推进乡村人才振兴、加强乡镇(街道)社会工作人才队伍建设、推动新时代民政事业高质量发展的背景下,H省J市民政局为加快乡镇社工站建设,打通为民服务“最后一米”,在现已建成的
15、乡镇(街道)社工站的基础上,率先对社工站建设进行了全面部署和整体推进。2021年始,J县通过政府购买项目的方式推进乡镇社工站建设,剩余乡镇已于2022年度完成全覆盖,致力于加强基层治理能力和完善社会服务体系。为此,本研究基于J县2021年11月至2022年11月第一期乡镇社工站的探索经验,通过查阅社会工作者入户探访记录、个案材料、小组和社区活动等台账资料,并与社会工作者、民政工作者进行深度访谈(见表1),实地观察和了解乡镇社工站服务开展情况、建设进度、运营管理等状况,试图揭示乡镇社工站的运作机制。表1J县20212022年度乡镇社工站建设与受访对象社工站A镇B镇C乡村(社区)社工室a1社区b1
16、村c1村a2村b2村c2村社会工作者A1B1C1民政工作者A2、A3B2、B3C2图2条块关系视角下乡镇社工站的运作机制?“”?“弱整合”:条块关系视角下乡镇社工站的运作机制67社会工作2023年第4期社会工作2023年 第4期四、条块关系的“弱整合”机制2021年,J县采用政府购买服务的项目制模式在A镇、B镇、C乡3个乡镇建设社工站。该项目于8月17日启动,是市慈善总会2021年资助的社会服务项目,经过组织申报、资质审核、评审核定等程序,确定了J市L社会工作服务中心入围,按照“公开、公平、公正”的原则,将评审结果予以公示。2022年在全县实现社工站全覆盖,7月份项目启动招投标代理,8月份正式
17、启动项目服务。乡镇社工站作为政府购买的阶段性社会服务项目,不同于经济领域快速推动县域城市化进程的项目制形式,其主要是通过社会服务项目制形式,为农村留守老人、留守儿童、特困人员、高龄老人、困境儿童、留守妇女等困难弱势群体提供专业社会工作服务,以提升群众的满意度和幸福感。随着基层治理体系和治理能力现代化进程的稳步推进,政治动员、控制权分配、自主性激励构成的条块互动关系,极大影响了J县乡镇社工站的运作逻辑,使其寻求整合条块关系结构、功能和资源的行动策略,也推动了乡镇社工站由项目制迈向制度化和规范化进程。(一)弱政治动员整合条块结构政治动员是调动和整合党政部门资源的重要策略,以应对行政科层制难以胜任的
18、治理事务(杨华、袁松,2017)。因此,政治动员一般通过行政包干制的方式有效补充科层动员自主性、积极性不足的治理空间,以解决基层社会治理难题。但另一方面,政治动员强度极大影响条块结构中政府职能部门的积极性。有学者指出,强政治动员会带来治理风险,损害条块部门的工作积极性,基层政府因此被置于自主性收缩的强动员结构中(仇叶,2021)。故需要处理好县级政府对乡镇的约束性与乡镇自主性的矛盾关系(冯川,2021),如运用党群关系脉络的一线治理机制(杜鹏,2020);推动基层党建引领基层治理组织再造(张国忠,2020),以平衡政治动员强度与治理效能。乡镇社工站由县级民政部门具体实施并主推,扮演着“弱势协调
19、”(陈家建、甘瑞霖,2021)和“兜底部门”角色(田先红,2022b),无法解决部门牵头协调和条块结构整合的难题,这与基层政府间纵向关系的政治动员强度息息相关。条块关系中的行政发包制等政治动员策略势必会影响到社会服务领域的治理逻辑。当视角转换到条块关系上,乡镇党政体制统合乡镇社工站的社会工作服务项目制时,采用的一般是常规工作模式,而非中心工作模式。正如A镇民政工作者A2所说的,“因为社工站是民政局购买的服务项目,我们一般配合好就可以,有必要的时候,才向我们的分管领导汇报。”因此,不同于经济领域的强政治动员模式,社会服务项目制更多呈现为软性的、灵活的中心距模式。虽然处于县域整体工作部署的一部分,
20、但与中心工作有一段距离。当基层治理难度不断加大,基层政府面向人民群众的需求提供的社会服务非常有限,这种治理困境便会倒逼其整合条块结构,进而拉近与中心工作的距离,一定意义上也给予了探索乡镇社工站运行经验和模式的自主性空间。从业务合作的角度看,乡镇社工站的项目制运行模式明确了民政工作者与社会工作者业务上的合作关系,特别是民政工作者为社会工作者与落地社区(村)联系提供了身份背书,进而与服务对象建立专业关系。A镇和B镇社工站受访社会工作者认为:对乡镇民政办的同志来说,他们清楚乡镇社工站的政府购买服务性质,知道社会工作者的工作内容和自己的关系。(A1,2022年8月10日)乡镇(街道)社工站与中国社会工
21、作本土化研究68社会工作2018年第2期社会工作2023年第4期在活动过程中,你在乡镇里面肯定需要民政办的支持,在乡镇得不到支持的话寸步难行。像最开始是先带我们去,走访村里面的村主任,以后走访和开展服务活动,就可以自己跟村里联系,如果再有什么需要的,乡镇再出面协调。他们真的很重要,就是没有他们就下不去。(B1,2022年8月10日)民政工作者认为社会工作有着独特的专业属性,社会工作者能够精准把握居民需求,更有效地服务群众,都认可“专业人做专业事”的分工协作思路。A镇和C乡受访的民政工作者认为:你们其实主要是购买服务,你们的工作和我们是有差别的,你们做的是专业上的事。(A2,2022年8月10日
22、)我们乡里有社会工作者,他们是一支专业服务的力量,后面我们慢慢地找到了分工的一些做法,比如我们一起入户,告诉他们社区的基本情况,他们后面就方便来开展活动。(C2,2022年8月11日)因此,J县民政局主推、乡镇政府支持的条块关系结构一定意义上具有弱政治动员的特点,即有限的县、乡镇政府“块”间政治动员,县、乡镇民政部门“条”上自主性增加的弱政治动员结构,进而启动社会服务领域的项目制工作模式,为乡镇社工站整合条块结构提供积极治理的空间。然而,条块关系的弱政治动员策略弱化了乡镇“块”的科层动员组织能力,使得乡镇社工站整合条块结构的能力有限。相较于J县未成年人保护工作的条块结构整合历程,乡镇社工站弱政
23、治动员策略可窥见一二。J县经过近七年的地方探索,未成年人保护工作已形成“家庭尽责、政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与”的体制机制。J县乡镇社工站服务的重要人群包括留守和困境儿童,与未成年人保护工作有重合部分。J县的乡镇社工站与乡镇未成年人保护工作站同在一处办公,都属于乡镇民政部门的管理范围,但二者在组织结构体系上有显著差别。J县未保工作发展脉络清晰,在县域党政体制中的政治站位越来越高,与之匹配的条块结构不断健全。从2021年7月5日到2022年1月19日,J县未成年人保护工作领导小组组长从副县长担任到由县委书记担任,领导小组办公室主任则由民政局局长担任。由此可以看出,J县未成年人保护工作实
24、现了县级一把手高位推动的新局面,通过目标责任的政治统合机制将未成年人保护工作下发给乡镇党政部门,并形成制度化的决策、执行和反馈全过程工作机制。民政局不再作为传统意义上末端部门扮演的治理角色,而是倚重党委政府尤其是一把手的支持来推动工作,这是民政牵头、部门协同的重要制度保障,并通过相匹配的督查体系,不断优化条块关系结构,以政治动员带动科层动员,效果显著。从J县乡镇社工站建设历程看,由县民政局推动、乡镇社工站负责运行的社会服务体系已建立,但其在县域治理的条块关系结构中未能得到县域层面的党政体制背书,条块关系的政治动员强度有限,会降低“条”上县、乡镇民政部门的协同整合能力,导致乡镇政府的注意力分配不
25、足,无法启动已有的科层动员体制,从而抑制了乡镇社工站的合法性服务生产能力,影响乡镇社工站参与基层治理的积极性和主动性。县民政局科室和乡镇民政办业务指导乡镇社工站的政社合作关系,实际上很难获得乡镇党委政府的足够重视。简言之,乡镇社工站建设形成“两条线”发展状态,县乡“条”上业务指导体系一条线,“块”上政治动员是另一条线,由于弱政治动员结构影响,二者处于平行状态,进而导致本意为自主探索乡镇社工站的运行模式,却出现积极性“有余”的意外后果,即弱政治动员弱化了乡镇科层动“弱整合”:条块关系视角下乡镇社工站的运作机制69社会工作2023年第4期社会工作2023年 第4期员效能。(二)弱控制权分配整合条块
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