印太经济框架下的“良好监管实践”_机制、特征及影响_张磊.pdf
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1、国际商务印太经济框架下的“良好监管实践”:机制、特征及影响 张 磊 徐 琳内容摘要:2022 年“印度太平洋经济框架”(IPEF)谈判正式启动,其中包含“透明度与良好监管实践”议题,反映出美国要引领印太区域规制融合核心议题,主导关键性公共产品供给的战略图谋。IPEF 将重点构建对国内监管的国际规范机制,主要包括提升政策制定透明和利益相关方参与、完善内部协调及推进政策评审。IPEF 还将构建对国内监管的国际合作机制,其中监管合作主要与产业联动,同时会推进机构设置并强化纪律约束。相关谈判也将对中国参与区域经贸治理产生影响,为此要顺应国际治理趋势积极参与规制融合进程,国内监管衔接国际推进制度型开放,
2、依托监管合作拓展共商共建共享新领域,针对谈判特点更加关注对重点议题的应对。关 键 词:印度太平洋经济框架 规制融合 良好监管实践 2020 年 5 月,由美国主导日本等 14 个国家参加的新经济圈构想“印度太平洋经济框架”(IPEF)谈判正式启动。美国在不回归全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)前提下,正另起炉灶推出“新经济宗藩体系”(王卓,2022),集中体现其“筑墙设垒”“脱钩断链”的战略图谋。IPEF 谈判将包含一系列单独协议,分为贸易、供应链、清洁经济和公平经济四大“支柱”。其中,贸易作为第一大“支柱”,就包含“透明度与良好监管实践”议题。“良好监管实践”(good regul
3、atory practice,GRP)作为新一代国际经贸规则,美国曾率先通过跨太平洋伙伴关系协定(TPP)在亚太引入“监管一致性”规范并被 CPTPP 保留,美墨加协议(USMCA)又提升相关纪律标准。此外,加欧综合性经济贸易协议(CETA)、日欧经济伙伴关系协定(JEEPA)等亦制定相关纪律。IPEF 将其列入新经济框架谈判范围,不仅反映出美国要继续引领印太区域规制融合的战略图谋,同时也预示出相关国际规范在该地区或实现进一步演进。党的二十大报告要求“维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系”“积极参与全球治理体系改革和建设”等。“良好监管实践”作为聚焦国内监管的新型经贸规则,IPEF 开展相关谈
4、判也将对中国参与区域经贸治理等产生影响与挑战。本文拟聚焦IPEF“透明度与良好监管实践”议题,通过与部分重点国际经贸协定之比较研究,就其治理机制、模式特征,以及对我国的影响和应对做思考与讨论。一、全球规制融合与“良好监管实践”传统上,为推动贸易自由化所签订的经贸协定重点关注“边境措施”,但各类“边境后措施”亦会对市场开放产生影响。由此,将市场开放与监管合作相互结合,或是推进贸易自由化的一条现实途径(Fiorini and Hoekman,2018)。与市场准入纪律不同,对国内规制进行国际约束往往会引致自由贸易与国家主权间关系紧张(Trachtman,1998)。历史上WTO 就主要是制定“良治
5、”(good governance)纪律,35国际贸易2023 年第 3 期课题信息本文是国家社会科学基金一般项目“服务贸易良好监管实践的双层治理模式与协同治理对策研究”(22BJY016)、上海市哲学社会科学规划一般项目“关于当前服务贸易国际规制的发展趋势及我国服务业开放政策系统集成的研究”(2017BGJ004)的阶段性成果。作者信息 张磊,上海对外经贸大学国际经贸研究所/国际发展合作研究院研究员;徐琳,上海社会科学院经济研究所副研究员。通讯作者:张磊,电子邮箱:sasszl 。作者感谢匿名审稿专家们的宝贵意见和建议,当然文责自负。DOI:10.14114/ki.itrade.2023.0
6、3.010国际商务而不是剥夺制定国内规制的主权(石静霞,2006),典型包括“必要性”“透明度”等。其中,“必要性”还被认为是最为核心也最具争议的内容(安佰生,2015)。近年来,全球价值链演进要求主要经济体强化对国内监管的跨境协调(Hoekman,2015),规制融合(regulatory convergence)成为重要趋势。部分协定就引入了源于 OECD 经济体内部的“良好监管实践”规则框架,目的是提升成员方在国内政策制定、实施及评审等流程中的透明度、一致性与有效性,兼顾贸易自由与规制质量。相较于 WTO 对国内规制的委托代理模式,“良好监管实践”呈现实验主义特征,两者在具体要求和执行方
7、式上差异较大(胡枚玲和张军旗,2019)。上述调整反映了新一代国际经贸规则发展新动向,也对主要经济体参与全球治理提出新要求。研究也总结了“良好监管实践”国际治理主要机制(Lazo and Sauv,2018),即首先是“自下而上”(a bottom-up process)构建对国内监管的国际规范,主要包括利害关系人参与、内部机构协调、监管影响评估(regulatory impact analysis,RIA)等;其次还要“自上而下”(a top-down process)开展对国内监管的国际合作,主要包括制定监管合作项目、成立职能机构、保障纪律执行等。由此也就形成了国内国际双层 治 理 相 互
8、 促 进 的 制 度 框 架(张 磊 和 徐 琳,2021)。胡枚玲(2020)还发现,不同协定相关纪律侧重也各有不同,其中,CPTPP、USMCA 就相对关注对成员内部制度的约束,而 CETA、JEEPA 则更侧重国际监管合作。目前 IPEF 对“透明度与良好监管实践”谈判的设定总体遵循了上述机制安排,但与相关协定比较又呈现自身模式特征。二、IPEF 对印太成员国内监管制定国际规范(一)IPEF 重点为国内监管构建信息透明、内部协调及政策评审国际机制根据美国 USTR(2022)公布资料,IPEF“透明度与良好监管实践”谈判主要设定了四个方面的谈判目标,重点是要“自下而上”规范各方国内监管制
9、度。首先,IPEF 提出要“促进、支持和改进政策制定(rulemaking)的透明度;确保利害关系人(interested persons)有机会评论拟议或修订的措施;提升对各类既有法律规章和行政程序信息的可获得性,包括通过网络”。上述要求在经贸协定中传统属于透明度纪律范畴,近年则呈现与“利益相关方参与”融合趋势。其中,透明度纪律目前主要包括公布(publish-ing)、告知(inform)、答复(respond)、评议(com-ment)等。而“利益相关方参与”作为“良好监管实践”的重要组成部分,则要求国内政策制定应允许各界交流互动,其中也包括外国利益相关方(Short-all,2007)
10、。两类议题前者强调信息公开与可获得性,后者则更关注对政策制定的参与及互动。但考虑到对政策制定的信息透明又是保证利害关系人参与的前提条件,近期重点协定开始将部分透明度纪律纳入“良好监管实践”国际规范,使两类规则呈现融合趋势。目前 IPEF 将谈判议题设定为“透明度与良好监管实践”,也反映出其关注并支持上述规则演进的立场。其次,IPEF 要“提升规制制定(regulatory devel-opment)中的内部协调”,主要是对成员方优化国内监管一致性提出原则性要求。APEC加强实施良好监管实践就曾提出从三个方面促进成员“监管一45国际贸易2023 年第 3 期“良好监管实践”较早可追溯至 20 世
11、纪 70 年代部分 OECD 经济体的规制改革,也被称为“更好监管”(better regulation)、“聪明监管”(smart regulation)等,近年 WTO、CPTPP、USMCA 等重要经贸谈判则多用“良好监管实践”。具体参见 Basedow and Kauffmann(2016)。See“Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity(IPEF):Pillar I Trade”,(2022-09-23)2022-10-07,https:/ustr.gov/sites/de-fault/files/2022-09/IPEF%20P
12、illar%201%20Ministerial%20Text%20(Trade%20Pillar)_ FOR%20PUBLIC%20RELEASE%20(1).pdf.See IPEF(2022):Pillar I Trade.国际商务致性”,其中就要求政府机构实现内部协调。目前,CPTPP、USMCA 等也关注成员方在国内建立政策协调机制。考虑到 IPEF 成员与 CPTPP 有较高重合度,目前又提出相关要求,亦表明其将进一步推动印太成员完善国内监管协调以提升内部一致性。再次,IPEF 还提出“考虑政策制定(rulemaking)中可获得的信息、研究和证据”,相关要求应主要涉及监管影响评估和
13、事后评审(ex post evaluation)。实践中,监管影响评估主要是对拟制定政策开展评估以提供信息和依据的制度安排。OECD(2002)早期还曾将“良好实践”(good practice)视为一国引进和应用监管影响评的举措。此外,OECD(2012)也建议各方监控和评审已执行政策和法规的效用和影响,因为事后评审在避免“不必要”的贸易限制、营造良 好 营 商 环 境 方 面 意 义 重 大。由 于 CPTPP、USMCA 目前均已对政策评估提出要求,IPEF 应将继续调整优化相关机制。最后,IPEF“透明度与良好监管实践”谈判还特别关注服务国内规制,提出“将寻求在 WTO服务国内规制联合
14、声明倡议(Joint Initiative on Services Do-mestic Regulation,SDR)基础上进一步酌情发展”。2021 年年底 WTO 主要成员方曾签署 SDR 诸边协议(WTO,2021),主要是聚焦服务贸易提升成员方国内政 策 透 明 度、可 预 见 性 和 规 范 性。Baiker 等(2021)就认为新纪律体现“良好监管实践”特征。目前,IPEF 设定上述目标,也反映了该谈判对持续推动服务贸易自由化之关注。(二)对 IPEF 规范国内监管国际机制的比较及特征分析王卓(2022)曾指出,美国推出 IPEF 制衡中国,是为了填补 2017 年退出 TPP 后
15、留下的亚太经贸战略漏洞。结合上文分析来看,目前 IPEF“透明度与良好监管实践”谈判将重点为印太成员“自下而上”规范国内监管机制,且相关议题在部分贸易协定中已均有涉及。通过与 CPTPP、USMCA、区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)和 SDR 比较(见表 1)可见:首先,在政策制定透明度方面,一是目前 CPTPP、USMCA 和 SDR 均已要求应公布拟采取(proposes to adopt)的措施。在此基础上,CPTPP 第 25.9 条还对政策制定中的信息提供、审议、年度公告等提出更高的透明度标准。USMCA 则进一步细化为“全周期”要求,包括早期发布拟推行政策清单(第 28.6条)
16、,明确政策制定过程中应公开的信息(第 28.9条)等。由于不同协定对政策制定的信息公开要求差异较大,目前 IPEF 要制定统一规范,也反映出其要强化监控成员方国内政策制定的图谋。二是 CPT-PP、USMCA、SDR 已允许利害关系人评议政策,RCEP 第 8.7 条第 4 款也在金融服务等部分领域提出了这种征求意见的义务。但考虑到其实际执行需要具体落实,USMCA 第 28.14 条则明确允许各类(any)利害关系人提供意见。而 CPTPP 第 25.8 条仅提出要对利害关系人参与建立机制,表明亚太区域相关制度还待完善。三是为保障信息可获得性,目前各类协定还进一步细化了具体规范,USMCA
17、第29.2 条第 3 款更提出应将政策信息汇总至单一网站。比较而言,CPTPP、RCEP 和 SDR 在通过网络提供信息方面进展尚有限,未来也或成为 IPEF 提升透明度工作的重要抓手。其次,在内部协调方面,目前 CPTPP 就鼓励各方建立中央协调机构负责部门间协调,第 25.4 条第 2 款要求“确定潜在的重叠和重复之处,避免机构之间制定不一致的要求”。USMCA 第 28.3 条强调了各方现有机构重要性,原因是美加墨都有长期存在的国内监管协调机构,其中美国是信息和监管事务办公室,加拿大是财政委员会秘书处,墨西哥是国家监 See APEC,“Annex D-Strengthening Imp
18、lementation of Good Regulatory Practices”,(2011-11-13)2022-10-09,http:/www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2011/2011_aelm/2011_aelm_annexD.aspx.See IPEF(2022):Pillar I Trade.See IPEF(2022):Pillar I Trade.55国际贸易2023 年第 3 期国际商务表 1 对 IPEF 构建国内监管国际规范机制的比较主要内容IPEF 谈判目标CPTPPUSMCARCEPSDR信息透明1.
19、提升政策制定透明度;2.确保利害关系人评议;3.提升信息可获得性,包括通过网络1.要求公布拟采取措施,对政策制定透明制定专门要求;2.允许利害关系人评议政策;要求对利害关系人参与建立具体机制;3.要求通过网络发布信息1.公布拟采取措施,对政策制定透明提出更高要求;2.允许利害关系人评议政策;建立利害 关系人 参与机制;3.要求信息汇总至单一网站1.尚未一般性要求公布拟采取措施;2.仅在具体部门允许利害关系人评议;3.支持服务业政策通过网络发布1.要求公布拟发布措施;2.允许利害关系人评论政策;3.支持信息网络发布并鼓励汇总至单一网站内部协调提升规制制定过程的内部协调鼓励各方建立中央协调机构,负
20、责部门间协调1.强调各方现有协调机构重要性;2.提出更加多样的要求尚未对内部协调制定一般性规范1.避免向多部门递交单项申请;2.确 保 授 权 独 立做出政策评估考虑政策制定中可获得的信息、研究和证据1.鼓励开展监管影响评估,但未明确具体适用范围;2.承认各方监管差异,但要统一关键步骤;3.对事后评审仅做初步要求1.制定附件就不适用领域进行排除;2.对开展监管影响评估制定了更加严格的要求;3.对已执行政策进行系统化回顾性评审尚未对国内政策制定中评 审 制 定 一 般 性规范1.客观和透明;2.程序公正;3.程序不妨碍要求履行;4.避免性别歧视 资料来源:根据 IPEF、CPTPP、USMCA、
21、RCEP、SDR 协定文本整理所得。管改善委员会。此外,SDR 针对服务审批也关注内部监管协调工作,而 RCEP 尚未提出一般性规范。由此看来,相对 CPTPP 的“鼓励”,通过 IPEF 积极输出USMCA 成员在相关领域的“良治”经验亦应是其谈判的重要选项。最后,监管影响评估和事后评审作为部分经济体提升国内制定政策质量的重要举措,CPTPP 由于成员中有较多发展中国家且彼此监管差异较大,因此提出了相对灵活的要求。而 USMCA 则已构建了较为完善的规则体系。比较而言,RCEP 和 SDR 均未涉及相关纪律,例如,SDR 对政策制定基本遵循了服务贸易总协定(GATS)的原则。目前,IPEF谈
22、判仅提出要“考虑”相关信息、研究和证据,却未针对监管影响评估及事后评审明确具体谈判要求,实际上也表明在相关领域各方意见分歧还较大,未来谈判内容尚有限。综上分析,针对 IPEF 构建对国内监管的国际规范机制,其谈判应更加侧重夯实基础,即提升政策制定过程中的透明度要求和利益相关方参与,以及完善内部机构间协调。此外,也会推进对政策评审的信息收集和研究论证工作,并继续完善 SDR纪律。相对 CPTPP 和 SDR 的既有要求,这也使得亚太区域各类经济体国内监管或将面临新的国际标准。三、IPEF 构建对国内监管的国际合作机制(一)IPEF 将主要针对重点领域开展国际监管合作“良好监管实践”不仅要求成员方
23、“自下而上”对国内监管实现国际规范,同时也要“自上而下”构建对国内监管的国际合作机制。其中,开展监管合作作为核心内容,目前也已被部分发达国家所主导的经贸协定专题纳入国际规范,主要包括 CETA、JEEPA、CPTPP 及 USMCA 等。其中,由于 CPTPP成员间发展水平差距较大,部分成员还没有完善的65国际贸易2023 年第 3 期国际商务国内监管制度,因此,其“监管一致性”就更侧重内部规范。在推进国际监管合作方面,CPTPP 第 25.7条只规定了传统的信息交流、开展培训等项目,其他方面进展有限。这也导致目前亚太地区依托经贸协定开展国际监管合作还相对滞后。而就 IPEF“透明度与良好监管
24、实践”谈判的目标设定来看,其也主要是聚焦内部规范,尚未明确关注国际监管合作,这也反映了其成员特性。但与此同时,IPEF 又在不同“支柱”和议题下就重点领域提出国际监管合作的具体工作。其中在贸易支柱下,对数字贸易要“分享监管方法和政策的最佳实践并在一系列问题上进行合作”,对农业谈判要“提升对法规规章的合作”。在供应链支柱下,谈判也要求“建立信息共享和危机应对机制”。这表明 IPEF 近期应主要是针对重点领域开展国际监管合作。此外,为支持“良好监管实践”及国际监管合作的开展,重要协定一般还会设立职能机构,并关注纪律规则约束力。实践中,在贸易协定专章下设立职能机构是各类经贸协定的普遍做法,但 IPE
25、F“透明度与良好监管实践”谈判目前还尚未明确提及职能机构的设立。针对纪律执行,尽管各类协定下“良好监管实践”规则存在差异,但基本均为“良治”纪律,较多采用“鼓励”(encourage)、“努力”(en-deavor)等措辞,而非严格约束。由于 IPEF 还未明确对纪律约束力的要求,其未来走向也会对规则的实际执行产生显著影响。(二)对 IPEF 构建国内监管国际合作机制的比较及特征分析 相对规范成员方国内监管,目前 IPEF 对构建国际合作机制进展尚有限。通过与 CETA、JEEPA、CPTPP 及 USMCA 比较(见表 2)可见:首先,针对开展国际监管合作,由于欧盟、加拿大、日本作为 OEC
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