中国式城乡融合政策演化、理论框架及其突破进路研究_孙祥栋.pdf
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1、区域经济评论2023.01REGIONAL ECONOMIC REVIEW中国式城乡融合政策演化、理论框架及其突破进路研究*孙 祥 栋王 红 雨刘 锐 剑摘要:走城乡融合发展道路是把握城乡发展规律、顺应时代发展潮流的必然选择。中国式城乡融合是统筹城乡发展和城乡发展一体化战略的继承与升华,也是乡村振兴与新型城镇化战略的贯通与演进,政策文件涵盖城乡保障协同联动、城乡要素双向流动、城乡多维发展互动三大内容。其中,城乡保障联动是城乡要素流动的滋养基础,城乡要素流动是城乡发展互动的必经过程,城乡发展互动是城乡融合的最终目标体现。当前我国已进入城乡融合发展的加速期,但仍面临着一系列的挑战,需要进一步完善提
2、升基础保障建设,加强畅通要素流动渠道,统筹推进城乡发展体系。关键词:城乡融合;文本分析;政策演化;理论框架;突破进路中图分类号:F320.3文献标识码:A文章编号:2095-5766(2023)01-0043-11收稿日期:2022-11-04*基金项目:国家社会科学基金重大项目“一带一路 投资安全保障体系研究”(19ZDA100);北京社会科学基金重点项目“中国新型城镇化发展的丰富内涵和世界意义”(21LLYJB103);中央高校基本科研业务费专项资金“区域发展异质性视角下全球能源强度降低的动因分析:理论机制与实证识别”(buctrc201932)。作者简介:孙祥栋,男,北京化工大学经济管理
3、学院副院长,教授,北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员(北京100029)。王红雨,女,北京化工大学经济管理学院硕士生(北京100029)。刘锐剑,男,北京化工大学经济管理学院MBA中心主任,副教授,通信作者(北京100029)。一、引言与文献综述当前,我国已进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段,如何正确处理工农关系、城乡关系,从而推动农业农村现代化是实现国家现代化的关键所在。党的十九大报告首次提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,使城乡融合发展理念成为实现农业农村现代化的突破口。2019年中共中央、国务院出台 关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意
4、见,提出要建立健全有利于城乡要素合理配置、公共服务普惠共享、基础设施一体化发展、经济多元化发展、农民收入持续增长等五个方面的体制机制。此外,国家发展和改革委员会近年来陆续印发 新型城镇化和城乡融合发展重点任务 也提出以促进城乡融合发展为重点任务,强调“推进城镇公共服务向乡村覆盖,推进城镇基础设施向乡村延伸”,为城乡发展工作的开展明确了方向。随着工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系的形成与推进,城乡融合发展将成为重塑城乡关系、引领经济高质量发展、解决当前我国新时代社会主要矛盾的重要抓手。【区域协调发展】43DOI:10.14017/ki.2095-5766.2023.0005
5、区域经济评论2023年第1期与此同时,以“城乡融合”为主题的文献快速增长,学科领域分布较为广泛。研究热点主要涵盖了城乡融合的内涵和外延(方创琳,2022),城乡融合的评价与治理(刘明辉、卢飞,2019;周佳宁等,2019)以及城乡融合体制机制构建与推进(刘春芳、张志英,2018)等诸多方面。学者们普遍认为城乡融合是一个多层次、多领域、全方位的融合(魏后凯,2020),涉及城乡结构、社会人口、经济发展、产业分布、公共服务、基础设施、生态环境、空间布局、科教文化、政策规制等诸多方面(孙悦、项松林,2022;戈大专、龙花楼,2020;黄震方、黄睿,2018;车冰清等,2017)。其既不是均质化或者同
6、化城乡功能,搞城乡一样化;也不是要搞农村城市化或城市农村化,而是城乡彼此间功能互补,互助共进,协同发展。城乡融合是城乡关系发展的高级阶段,既是目标,亦是状态,更是一个长期的、动态的、渐进的过程(鸥万彬,2020),强调在城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置过程中,逐步实现城乡协调和一体化发展。进一步,相关学者在系统提炼国内外城乡融合典型模式和经验做法的基础上,通过梳理城乡关系发展脉络、城乡关系演进过程(李爱民,2019),总结城乡融合发展现状(黄渊基等,2019),基于“人”“地”和“资本”融合系统(刘守英,2017)、新发展理念框架(李豫新、尹丽,2017)、耦合协调度理论(谢天成等
7、,2022),从经济、社会、生态、空间等维度构建多维城乡融合发展水平评价体系,运用全局主成分分析法(刘明辉、卢飞,2019)、聚类分析法(肖向东、罗能生,2015)、空间相关性分析法(张新林等,2020;吴燕、李红波,2020)等实证方法对全国、省域、市域、县域、特定区域开展城乡融合水平测度评价,并剖析城乡融合发展的时空演化特征及其影响因素。现有研究普遍认为各地区融合发展水平整体呈上升趋势,城乡差距在不断缩小,但部分地区融合水平较低、融合效果较弱,存在不同区域城乡融合发展水平差距悬殊、农业基础薄弱、数字生产力发展不平衡,基层治理待完善等问题,并针对性地提出了诸如加强规划统筹协调、加快现代农业发
8、展、加强乡村数字能力建设、探索基层治理模式(王南,2022)等对策建议。总体来看,相关领域学者针对城乡融合开展了大量的研究,积累了较为丰富的研究成果,为全面推进城乡融合发展新阶段奠定了一定的理论与实践基础。然而,需要警惕的是,现有相关研究存在“城乡融合”这一理论概念或与“统筹城乡发展”“城乡发展一体化”等概念混用,或与“新型城镇化”“乡村振兴”等概念割裂的现象,这在相关实证研究中表现得尤为突出,极易带来政策误导。有鉴于此,考虑到相关政策文件具有“继承性”“前瞻性”特点,本文详细梳理了相关政策演化脉络,并基于政策文本分析工具,提炼并总结出中国特色城乡融合的三大范畴及其内在逻辑,形成了中国式城乡融
9、合理论框架。进一步,围绕城乡融合发展主线,提出当前促进城乡融合发展的主要问题和发展路径,以期为促进乡村振兴、新型城镇化发展以及如何推进新型工农城乡关系提供理论依据。二、中国特色城乡融合政策背景厘清城乡融合与其他相关理论概念的关系是准确把握城乡融合自身发展脉络的前提。相关理论概念主要包括统筹城乡发展、城乡发展一体化、乡村振兴、新型城镇化等。我们认为,统筹城乡发展和城乡发展一体化战略的提出为城乡融合发展奠定了丰富的理论基础,城乡融合发展是当前乡村全面振兴与新型城镇化建设的融合演进(见图1)。具体情况如下。(一)城乡融合是统筹城乡发展和城乡发展一体化战略的继承与升华中华人民共和国建立初期,政府推行重
10、工业发展赶超策略(林毅夫,2012),农村农业以极大的牺牲换取城市的优先发展,城乡关系长期处于二元分割状态。改革开放后,尤其进入21世纪以来,城乡二元结构破解思路逐渐明晰,我国城乡关系的失衡得到有效缓解,城乡政策从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”,经历了三次转变。其中,统筹城乡发展强调“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”,城乡发展一体化强调“加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,形成城乡经济社会发展一体化新格局”,两者都注重乡村与城市的协调发展,但强调政府的主导性,由政府指导资源配置,倾向于城市发展为重心。而城乡融合发展则要求走出城市为主、农村为辅的思
11、路(赵霞、何秀荣,2010),强调“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系”,它不是城乡44统筹与城乡发展一体化的政策替代(魏后凯,2020),而是在前两者基础上的进一步的丰富深化,史无前例地把乡村放到和城市平等的位置上进行战略规划(鸥万彬,2020),体现了我国经济社会发展战略逐步深化、工农关系协调发展有效深入、城乡融合程度渐次推进的过程,也是党中央一脉式地传承城乡发展经验、科学式地把握城乡发展规律、渐进式地化解城乡二元壁垒的深刻反映。(二)城乡融合是乡村振兴与新型城镇化战略的贯通与演进乡村振兴战略规划(20182022年)首次提出“乡村振兴和新型城镇化双轮驱动”,习近平总书记2019年
12、在江西视察时提出“城镇化和乡村振兴互促共生”。走城乡融合的协调发展道路是顺应当前城镇化发展大势、释放乡村发展活力的必然选择。城乡融合是实施乡村振兴战略的核心内容之一。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡,最大的不充分是农村发展不充分。要把乡村振兴战略这篇大文章做好,必须走城乡融合发展之路。若脱离城镇化进程,就农业论基础、就农村谈振兴、就农民讲致富,都只是治标不治本(王彩娜,2021)。同时,城乡融合也是实施以人为核心的新型城镇化战略的应有之义(任杲、赵蕊,2022)。脱离了农业农村现代化,城市空间格局的塑造、城区库存的消化、市民新活力的释放也就无从谈起。单一强调发展城市或农村,最终都只会固化城
13、乡二元分割的格局,延缓工业化、信息化、城市化和农业现代化的进程。因此,乡村振兴战略必须与新型城镇化战略协同推进,这意味着城乡融合是城乡发展不平衡、不充分问题的根本解决途径(王彩娜,2021)。城乡融合就是将两者有机联系起来,让城市和乡村融为一体,以农村的振兴来驱动城镇化高质量建设,以高质量的新型城镇化建设反哺乡村多维度振兴,最终消除城乡二元结构,打破城乡壁垒,实现城乡经济、政治、社会、文化、生态全方位、全领域的高质量协调发展。三、城乡融合政策轨迹与理论框架提出城乡融合相关政策的正式提出始于党的十九大报告,本文梳理了2017年以来的19份政策文件(见表1),进一步针对相关政策文件中涉及“城乡融合
14、”部分文件进行内容解构,依次挖掘初级范畴、确定主范畴、开展理论饱和度检验,最终提炼出中国式城乡融合的理论框架及其内在逻辑。(一)政策总体情况在对相关政策文件中城乡融合内容进行详细解构之前,本文先梳理了城乡融合在各文件中的整体情况:第一,内容主题上,多数文件以推动乡村振兴与新型城镇化发展为核心,少数政策文件单独阐述城乡融合。第二,内容版块上,在大多数年份中,城乡融合内容以单独章节形式出现,内容篇幅有限,且部分政策文件简要提及,少部分文件以城乡融合为独立专题展开论述。图1城乡发展相关理论概念关系图资料来源:作者整理。表1相关政策文件中城乡融合内容概览中国式城乡融合政策演化、理论框架及其突破进路研究
15、发布时间2017年10月2017年12月2018年1月政策名称党的十九大报告中央农村工作会议中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见相关内容建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化走中国特色社会主义乡村振兴道路,必须重塑城乡关系,走城乡融合发展之路建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,到2020年,城乡融合发展体制机制初步建立,到2035年,城乡融合发展体制机制更加完善涉及章节五、贯彻新发展理念,建设现代化经济体系(三)实施乡村振兴战略会议通报稿二、实施乡村振兴战略的总体要求十二、坚持和完善党对
16、“三农”工作的领导45区域经济评论2023年第1期续表1发布时间2018年3月2018年9月2019年3月2019年4月2019年4月2019年12月2020年4月2020年12月2021年2月2021年3月2021年4月政策名称2018年推进新型城镇化建设重点任务乡村振兴战略规划(20182022年)政府工作报告2019年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见国家城乡融合发展试验区改革方案2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务中央农村工作会议中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见政府工作报告2021年新型
17、城镇化建设和城乡融合发展重点任务相关内容做好城乡融合发展顶层设计。顺应城乡融合发展大趋势,坚持以工补农、以城带乡,以完善产权制度和要素市场化配置为重点,制定建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见措施,激活主体、激活要素、激活市场,推动城乡要素配置合理化、产业发展融合化、公共服务均等化、基础设施联通化、居民收入均衡化,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。试点地区要将建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系作为重要任务,积极探索创新顺应城乡融合发展趋势,重塑城乡关系,更好激发农村内部发展活力、优化农村外部发展环境,推动人才、土地、资本等要素双向流动,为乡村振兴注入
18、新动能围绕解决发展不平衡不充分问题,改革完善相关机制和政策,促进基本公共服务均等化,推动区域优势互补、城乡融合发展以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手,以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标,切实推进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置,重塑新型城乡关系突出以工促农、以城带乡,构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的体制机制,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快推进农业农村现代化国家发展和改革委员会、中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、公安部等十八部门联合印发11个国家城乡融合发展试验
19、区名单,为全国提供可复制可推广的典型经验加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略,提高农业转移人口市民化质量,增强中心城市和城市群综合承载、资源优化配置能力,推进以县城为重要载体的新型城镇化建设,促进大中小城市和小城镇协调发展,提升城市治理水平,推进城乡融合发展,实现1亿非户籍人口在城市落户目标和国家新型城镇化规划圆满收官,为全面建成小康社会提供有力支撑健全城乡融合发展体制机制,促进农业转移人口市民化,把县域作为城乡融合发展的重要切入点把县域作为城乡融合发展的重要切入点,强化统筹谋划和顶层设计实施乡村建设行动,健全城乡融合发展体制机制,强化农村基本公共服务和公共基础设施建
20、设,促进县域内城乡融合发展深入实施以人为核心的新型城镇化战略,促进农业转移人口有序有效融入城市,增强城市群和都市圈承载能力,转变超大特大城市发展方式,提升城市建设与治理现代化水平,推进以县城为重要载体的城镇化建设,加快推进城乡融合发展,为“十四五”开好局起好步提供有力支撑涉及章节四、加快推动城乡融合发展五、深化城镇化制度改革(二十)放大试点地区改革平台作用第二篇总体要求第三篇构建乡村振兴新格局第十篇完善城乡融合发展政策体系第十一篇规划实施三、2019年政府工作任务(六)促进区域协调发展,提高新型城镇化质量一、总体要求五、加快推进城乡融合发展全篇全篇一、总体要求四、提升城市综合承载能力五、加快推
21、进城乡融合发展六、组织实施会议通报稿四、大力实施乡村建设行动(十九)加快县域内城乡融合发展二、“十三五”时期发展成就和“十四五”时期主要目标任务三、2021年重点工作一、总体要求七、加快推进城乡融合发展八、组织实施46(二)内容解构1.挖掘初级范畴本文采用编码方式对政策文件中城乡融合的内容进行解构(见表 2)。首先,选取政策文本中出现频率较高的基础设施内容,把它们归类为“推动城乡基础设施建设”范畴,围绕“推动城乡基础设施建设”找出文本中的相关表述词,并去除重复近义表述,进行概念化提炼,然后将文本中无法归入第一类的表述词,归类为新的范畴,以此类推,整理出10项“初级范畴”,分别是:推动城乡基础设
22、施建设;完善城乡公共服务配套;引导城市要素入乡流动;完成农业人口市民化转移;深化城乡土地制度改革;促进乡村经济多元化发展;实现农民持续增收;守住生态保护红线;传承城乡文化根脉;优化城乡空间格局。资料来源:根据相关政策文件整理。表2城乡融合内容解构中国式城乡融合政策演化、理论框架及其突破进路研究续表2发布时间2021年12月2022年3月2022年5月2022年6月2022年10月政策名称中央农村工作会议2022年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见“十四五”新型城镇化实施方案党的“二十大”报告相关内容立足现有村庄基础,重点加强普惠性、基础性、兜底性民生
23、建设,加快县域内城乡融合发展,逐步使农村具备基本现代生活条件以县域为基本单元推动城乡融合发展,推进城镇基础设施向乡村延伸、公共服务和社会事业向乡村覆盖以县域为基本单元推进城乡融合发展,发挥县城连接城市、服务乡村作用,增强对乡村的辐射带动能力,促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖,强化县城与邻近城市发展的衔接配合坚持以工补农、以城带乡,以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口,促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置,逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系着力推进城乡融合和区域协调发展涉及章节会议通报稿五、促进城乡融合发展六、组织实施一、总体要求(二)工作要求(三)发展目标九、组织实
24、施(三十七)加强组织领导一、发展基础(二)发展形势二、总体要求(三)指导思想(四)工作原则七、推进城乡融合发展八、保障措施(五十一)强化组织协调四、加快构建新发展格局,着力推动高质量发展序号12345初级范畴推动城乡基础设施建设完善城乡公共服务配套引导城市要素入乡流动完成农业人口市民化转移深化城乡土地制度改革文件表述词提取与概念化1.农村基础设施建设提档升级。2.城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。3.城乡路网一体化、道路客运一体化。4.公共安全视频监控规划、建设和联网应用。5.道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理等设施。6.乡村道路、水利、渡口、公交、电信和邮政、物流等
25、。7.水、电、路、气、房和信息化建设1.城乡基本公共服务均等化发展。2.城镇基本公共服务常住人口全覆盖。3.优先发展农村教育事业。4.普惠性学前教育。5.义务教育学校教师“县管校聘”。6.乡村教师生活补助提标。7.中等职业学校建设。8.随迁子女入学。9.乡村医生“乡聘村用”。10.城乡统一社会保险制度。11.城乡社会救助体系。12.医疗保险、大病保险和基本养老保险。13.养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费。14.就业失业登记管理。15.异地就医结算。16.基本住房需求1.企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才、志愿者。2.吸引各类人才返乡入乡创业。3.鼓励引
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