新时代的中国对外援助和国际...体态势、内外挑战与因应策略_马汉智.pdf
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1、新时代的中国对外援助和国际发展合作:整体态势、内外挑战与因应策略马 汉 智摘 要 随着中国特色社会主义进入新时代,我国的对外援助和国际发展合作呈现新气象、实现新发展、进入新时代。理念上,新时代的中国对外援助和国际发展合作极大丰富了南南合作,推动构建新型国际发展合作关系;制度上,“一带一路”倡议的提出和实施为我国对外援助和国际发展合作搭建平台,使其内涵全面拓展。国际上,新时代的中国对外援助和国际发展合作广泛凝聚发展共识,得到广大发展中国家的高度认同。同时,理论准备不足、百年变局、大国博弈等因素使我国对外援助和国际发展合作面临前所未有的内外挑战。展望未来,坚持以推动构建人类命运共同体为统领,不断推
2、进中国对外援助和国际发展合作的理论与实践创新至关重要。关键词 新时代 对外援助和国际发展合作“一带一路”南南合作人类命运共同体作者马汉智,中国国际问题研究院发展中国家研究所助理研究员(北京100005)。党的十九届六中全会科学总结了党的百年奋斗历史进程、伟大成就和宝贵经验,深刻指出“坚持胸怀天下”是党百年奋斗的一条重要历史经验。党的二十大报告再次明确“坚持胸怀天下”,并将其作为把握新时代中国特色社会主义思想世界观和方法论的“六个必须坚持”之一提出。对外援助和国际发展合作是中国共产党践行“坚持胸怀天下”理念的最佳平台。党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代。习近平主席从全球视角思考责任担当,
3、提出构建人类命运共同体、共建“一带一路”等新思想新倡议,倡导正确义利观和真实亲诚、亲诚惠容理念,在一系列重大国际场合宣布务实合作举措,为破解全球发展难题、推动落实联合国 2030 年可持续发展议程提出中国方案、贡献中国智慧、注入中国力量。在此背景下,中国的对外援助顺应时代要求,向国际发展合作转型升级,呈现新气象、进入新时代。一、新时代中国对外援助和国际发展合作的整体态势新时代的中国对外援助和国际发展合作,以推动构建人类命运共同体为引领,中国作为全球发展贡献者的地位进一步稳固。(一)中国将自身发展经验与南南合作的理念与实践注入国际发展合作,推动构建平等互利的新型国际发展合作关系当前,美西方主导的
4、国际发展合作体系越来越无法满足广大发展中国家“求和平、谋发展、促合作”的强烈诉求。一方面,受疫情冲击与地缘政治危机延宕的影响,广大发展中国家普遍期望获得更多发展资源和空间,期待在全球经济治理中享有更多代表性和发言权。另一方面,以美国为首的发达国家从大国竞争和本国优先出发,对完善全球发展治理体系兴趣不大,还将本就稀缺的官方发展援助资金工具化、武器化,导致广大发展中国家面临的“发931科学社会主义(双月刊)2023 年第 1 期展赤字”进一步凸显。新冠肺炎疫情吞噬全球多年发展成果,南北“发展鸿沟”持续扩大,世界经济复苏步履维艰,全球发展赤字有增无减,人类发展指数 30 年来首次下降,落实2030
5、年可持续发展议程面临前所未有的挑战。广大发展中国家亟须完善国际发展合作治理体系,扩大全球发展公共产品供给,提振发展能力。中国推动构建新型国际发展合作关系。新中国成立 70 余年来,中国共产党始终“坚持胸怀天下”,坚持对外援助的南南合作属性,推动了中国和广大南方国家的团结合作和共同发展。但长期以来,相对于数额巨大且占绝对主导的北南援助,南南合作一直被视为一个次要的补充角色。伴随中国等新兴国家的群体性崛起和强力推动,南南合作在数量、质量及地理范围覆盖方面都获得了长足的发展,国际地位不断提高,在促进国际发展中的作用及对国际发展架构和日程的影响也越来越大。当前,一种超越西方官方发展援助和传统南南合作的
6、新型国际发展合作关系正蔚然成风。新型国际发展合作关系延续了南南合作中的相互尊重、独立、平等的原则,同时强调国际发展合作应追求公平正义、最终实现合作共赢。中国正是这种新型国际发展合作关系的坚定支持者、深度参与者、有力推动者。2021 年,习近平主席在第七十六届联合国大会提出的“全球发展倡议”深刻诠释了中国推动构建新型国际发展合作关系的坚定态度和卓绝努力。(二)共建“一带一路”助推中国对外援助和国际发展合作为全球提供更多公共产品公共产品是一个相对于私人产品的概念。一般而言,判断一种产品是否为公共产品至少有两个标准:其一,非排他性,即产品一旦得以提供,就不可能排除群体内的个人进行消费。其二,非竞争性
7、,即个人的消费不会减少他人的消费量。国际公共产品是公共产品概念在国际领域的引申和拓展。世界银行将国际公共产品定义为“具有强外部性的跨界商品、资源、服务、规则系统或政策体制”,并将其分为两类:一是最终公共产品,表现为一种结果,例如“新千年发展目标”;二是中间产品,指对供给最终产品有贡献的产品,例如防止传染病跨界扩散的健康规制措施等。冷战结束后,国际体系中国家实力的分布发生深刻变化,经济全球化使越来越多的国际议题具有了公共产品性质,国家从其“正外部性”获益,也从其“负外部性”受损,各国对增加国际公共产品供给以解决全球性和区域性问题达成普遍共识。应当说,正是美西方高度重视提供国际公共产品,也促成了战
8、后世界的整体稳定和发展,尽管这些公共产品存在这样或那样的问题。但随着经济危机深层影响显现、贸易保护主义加重、全球治理体系变革加速和新冠肺炎疫情影响等多种力量和因素的共同作用,国际社会面临公共产品供给不足的困境,突出表现在美西方提供国际公共产品的意愿不足、能力有限、投入不够。尤其在制约发展中国家可持续发展的基础设施等领域,美西方长期忽视。中国作为最大的发展中国家,随着综合国力显著上升,一方面中国主动向世界提供更多公共产品,另一方面,广大发展中国家也期待中国能为其提供更多公共产品。“一带一路”倡议是中国在新的历史时期,作为负责任大国向国际社会提供的公共产品。自 2013 年提出以来,“一带一路”倡
9、议已取得丰硕成果,成为当今世界范围最广、规模最大的国际合作平台。“一带一路”的成功实践为我国开展对外援助和国际发展合作指明了方向。倡议提出 9 年来,中国国际发展合作不断向“一带一路”共建国倾斜,为共建“一带一路”提供了更强动力、更大空间、更优路径,使之成为全球可持续发展的重要“推进器”。通过“一带一路”倡议,中国的对外援助和国际发展合作为全球互联互通提供公共产品。以非洲为例,据统计,2000 年至 2020 年,中国帮助非洲建成的公路铁路超过 13000 公里,建设了 80 多个大型电力设施,援建了 130多个医疗设施、45 个体育馆、170 多所学校,041改革开放与国家治理研究为非洲培训
10、各领域人才共计 16 万余名,打造了非盟会议中心等一系列中非合作“金字招牌”。中国企业在非洲建设通讯骨干网 15 万公里,网络服务覆盖了近 7 亿用户终端。另外,中非在数字经济、航空航天、清洁能源、新基建等新兴领域的合作也在不断拓展。通过“一带一路”倡议,中国持续加强卫生领域全球公共产品供给,促进民心相通。面对突如其来的新冠疫情,中国以负责任大国的作为引领国际抗疫合作。2020 年是以抗疫物资和经验交流为主的援助“上半场”。中国先后向 150 个国家和 13 个国际组织提供了超过 42亿件防护服、84 亿人份检测试剂、3720 亿只口罩等大批防疫物资,向 34 个国家派出 37 支医疗专家组。
11、2021 年,中国开启了以疫苗援助为主的“下半场”,迄今已向 120 多个国家和国际 组 织 提 供 超 过 20 亿 剂 疫 苗,占 世 界首位。(三)中国持续加强与发达国家和国际组织的三方合作,助力广大发展中国家成为国际合作大舞台当前,随着中美世纪博弈加剧及美国“全面与华竞争”战略的展开,广大发展中国家正经历“大象打架,草地遭殃”的困境。无论是美国推动在亚洲地区构建“印太经济框架”,还是近期提出的对非洲新战略,核心是要遏制打压中国,逼迫广大发展中国家选边站,破坏国际发展合作。广大发展中国家对中美竞争的“外溢效应”尤为担心,坚决反对将自己变成大国竞技场。中国作为最大的发展中国家,同时也是全球
12、发展的重要贡献者,始终高举发展合作的大旗,坚决反对以大国竞争的名义,干涉他国内政,阻碍共同发展,破坏国际发展合作大局。国际经济合作的实践表明,国家间唯有夯实共同合作的基础,才能有效防范“竞争”和“对抗”。当前,三方合作已经成为全球发展伙伴普遍参与的国际发展合作活动,并可能是未来国际发展合作的常规合作方式。中国对开展国际发展领域交流和三方合作持开放态度,将继续坚持发展中国家定位,积极与有关各方探讨开展三方合作,丰富国际发展合作的方式和途径,提升国际发展合作的水平和能力。杨洁篪指出,在当前局势下,中国深化与新兴市场和广大发展中国家的合作,必须坚持中国对外援助的南南合作属性,敦促发达国家尽快充分履行
13、发展援助承诺,加强与其他国家和国际组织沟通协调,在充分尊重受援国主权和意愿基础上,探讨稳步开展三方合作。中国积极推动国际对发展中国家三方合作,有力提升了广大发展中国家的发展环境,为避免广大发展中国家成为大国竞争竞技场贡献了力量。中国本着博采众长、相互借鉴的精神,在“受援国提出、受援国同意、受援国主导”的原则基础上,不断加强同发达国家和国际组织的交流,积极探讨开展三方合作。中国在发展过程中积累了大量经验,发达国家及国际组织在资金、技术等方面有较强优势。中国愿同其他各方探讨优势互补、实现协同效应的具体合作路径,使受援国最大限度受益。2016 年以来,中国在南南合作援助基金项目下与联合国开发计划署、
14、世界粮食计划署、联合国难民署、联合国儿童基金会、世界卫生组织、国际红十字会等十多个国际组织和国际非政府组织开展合作,发挥其专业能力和渠道优势,在亚洲、非洲、美洲等地区近 50 个国家实施粮食援助、灾后重建、难民救助、妇幼卫生等领域的发展合作项目,2000 多万发展中国家民众受益。中国还与瑞士、葡萄牙、英国、美国、澳大利亚、新西兰、盖茨基金会等官方和非官方援助方开展三方合作,围绕农业、卫生等民生领域实施符合当地需求的合作项目。二、新时代中国对外援助和国际发展合作面临的内外挑战当前,百年变局、世纪疫情、地缘政治危机相互叠加、交织影响,世界进入新的动荡变革期,不稳定性不确定性显著上升。中国对外援助和
15、国际发展合作面临的内外挑战更艰巨、更复杂。141改革开放与国家治理研究(一)内部挑战一是国际社会期待中国扩大对外援助和国际发展合作供给与中国资源投入有限的矛盾进一步加剧。疫情肆虐、乌克兰危机延宕、气候变化等多重危机正使得广大发展中国家面临着前所未有的发展困境。再加上西方发达国家越来越将官方发展援助战略化,其受益国家进一步收窄。2020 年,针对联合国可持续发展目标的官方援助下降 18%。且美西方官方发展援助主要投向健康卫生等社会领域,广大发展中国家生产部门得到的援助极为有限。在此背景下,广大发展中国家尤其是最不发达国家迫切期待中国能扩大资金投入,帮助其恢复经济。但疫情同样对中国的经济产生深远影
16、响。按不变价格计算,2022 年中国经济比 2021 年增长3%。这一数据是几十年来中国经济增长的新低谷。当前,统筹发展与安全是新形势下我国做好对外援助和国际发展合作面临的重大课题。另外,由于美元在国际货币体系中的绝对主导地位,进一步掣肘了中国的政策选择。无论是债务减免,还是优惠贷款,都是以美元计价的,这限制了中国扩大对外援助和国际发展合作的能力。2023 年,在全球经济增长极度不确定不稳定的背景下,广大发展中国家期待中国扩大对外援助和国际发展合作供给与我国供给能力承压的矛盾将进一步凸显。二是疫情背景下,全球民粹主义抬头,我国对外援助和国际发展合作面临的内部舆论压力加大。一方面,疫情导致主要发
17、达国家财政吃紧,对外援助预算充满不确定性。例如,英国大幅削减官方发展援助资金。另一方面,疫情也导致多国内部保护主义、民粹主义抬头,外援项目的审批和实施经受更大国内压力。研究表明,危机催生的民粹主义强调狭隘的私利而不是国际合作,这可能意味着更少的发展援助将被用于帮助发展中国家的穷人,进行发展合作的工作者和学者反复表达了这一担忧。近年来,随着中国经济实力的增强和国际影响力的提升,质疑中国对外援助的各种观点不断呈现。国内存在着“中国还有数千万贫困人口,需要把扶贫作为三大攻坚战任务来抓,为什么还要给其他国家撒钱的 穷大方冤大头”的民间情绪。疫情背景下,国内民众对政府“慷慨的援助”质疑不断,认为政府是“
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