沿边城市外籍人员“流动性”...瑞丽外籍人员治理的实地研究_朴光星.pdf
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1、第 卷 第 期 年 月北华大学学报(社会科学版)().边疆社会治理研究沿边城市外籍人员“流动性”及地方性治理实践 基于瑞丽外籍人员治理的实地研究朴光星 余春会摘 要 随着经济全球化深入发展,国家间互动日益增多,沿边城市地理位置特殊,人员成分复杂、流动性大,社会环境错综复杂。作为西南沿边城市的瑞丽,面临着复杂的移民治理环境,其压力不小于世界上任何移民热点地区。外籍人员流动性特点表明,边境地区需要在国家一般性法规基础上,加强地方性治理。瑞丽开创性地推进地方性治理,通过定规则、建机制、重服务、强动员的办法,引导外籍人员合法入境、正规务工,尽力将其纳入合法化管理轨道,取得良好效果。瑞丽外籍人员治理实践
2、,为国际上的移民治理提供了宝贵经验。关键词 沿边城市;外籍人员;流动性;地方性治理中图分类号.文献标识码 文章编号()收稿日期 .基金项目 国家民委民族研究项目“一带一路 建设中边疆民族地区 跨界经商者 作用研究”()的阶段性研究成果。作者简介 朴光星,云南民族大学社会学院教授,博士生导师,博士,主要从事民族社会学、移民社会学、人口流动与社会变迁研究;余春会,云南民族大学硕士研究生,主要从事民族社会学、移民社会学研究。(昆明)引引 言言在中缅沿边城市瑞丽,缅籍劳动力活跃在城市各行各业。据瑞丽市公安局提供的数据显示,截至 年末,该市常住人口 人,其中外籍流动人口 人,占全市常住人口的.。疫情前的
3、瑞丽,每天外籍人员过境人数达到约 万人次。同时,年世界银行公开数据显示:年,缅甸人均国内生产总值为 .美元,我国为 .美元,两国相差约.倍。在这种不平衡发展态势下,越来越多的缅籍劳动力流入瑞丽劳动力市场。随着全球化进程的日益深入,人类所面临的经济、政治、生态等问题越来越具有全球性。国际移民和外籍劳工作为 世纪全球治理中的难题之一,其所涉及的身份对待、报酬公平及社会权益保障等方面的问题一直困扰着许多发达国家。移民活动的复杂性超出世界各国现有的治理能力,移民现实与治理模式之间存在明显的不适应状态,移民流入的国家和地区都在不断探索有效的治理模式。瑞丽正是通过多年实践,积累了丰富的治理经验,对其进行总
4、结和提炼,将有助于提高我国对于外籍劳工的治理能力,也能为国际上的移民治理做出一定贡献。(),(具体网址:.).一直以来,中缅沿边地区的外籍人员流动及其影响深受学界关注。尤其进入 世纪后,学者们围绕“三非”问题、毒品危害、公共卫生安全、宗教渗透、跨境婚姻、边疆稳定与安全、外籍人员务工管理等方面进行了大量研究,提出了许多具有重要实践价值的意见和建议。但相对而言,这些研究大多关注外籍人员流动带来的各类社会问题及解决方式,属于“问题对策”类型,即多数研究集中探讨了“地方性问题”,却忽略了外籍人员流动研究本身对于“地方性治理经验”深刻阐释的内在要求目标。基于以上思考,本文力图站在全球移民治理的普遍化高度
5、,审视我国西南沿边城市瑞丽的外籍人员流动性成因及特点,考察瑞丽政府治理实践,分析和总结地方性治理经验及其对国际移民治理的启发性意义。文中的“地方性治理实践”,主要指:面对外籍人员的流动性,地方政府在国家整体制度设计框架下,采取灵活的政策和措施,动员社会力量,致力于治理的实践。一一、中中缅缅沿沿边边城城市市外外籍籍人人员员“流流动动性性”的的成成因因及及特特点点外籍人员的流动环境和特点深深影响了瑞丽治理格局现状的形成,是理解瑞丽地方性治理实践模式的重要前提。调研发现,瑞丽外籍人员的流动性主要受到长时段、中时段和短时段三个方面因素的综合影响。从长时段因素来看,地理及人文环境是人口流动形成的基础条件
6、。瑞丽与缅甸联邦三面接壤,国境线上没有天然屏障,部分边境线由沟壑、河流、栅栏等简单隔离物组成。在这样的地理环境下,除了正式通道外,还形成了无数条民间便道,用于两侧边民交往。其次,中缅两侧边民所具有的同族群关系又为这种长久的历史性交往提供了人文纽带。虽然 年中国和缅甸签订了 中华人民共和国和缅甸联邦政府边界条约,但官方语境的边境划定,并不能彻底改变边民长期以来所形成的生活交往习惯,基于地理、人文环境所形成的交往场域至今仍深刻影响着两侧民众。即使在新冠疫情前后,瑞丽地区仍然存在着一定程度的边民往来情况。影响流动性的中时段因素是现代国家秩序的确立及不平衡发展格局的形成。从 世纪 年代开始,中缅两国经
7、历了不同的发展历程。中国改革开放的不断深入,逐步拉大了两国发展的差距,成为瑞丽发展的重要时代背景。年 月,瑞丽被列为国家一类口岸;年 月,云南省政府批准成立瑞丽姐告边贸经济区;年 月,瑞丽撤县设市被列为国家沿边开放城市;年 月,国家计委批准在姐告实行“境内关外”管理模式,瑞丽成为全国唯一实施“境内关外”海关特殊监管模式的地区。在一系列优惠政策的推动下,瑞丽的经济发展实现了质的飞跃。年,瑞丽的生产总值达到.亿元,比 年增长了.倍。相比之下,与瑞丽接壤的缅北地区地方武装林立,缅甸联邦政府控制能力有限,时而发生武装冲突和战乱,经济发展滞后。中缅边界所形成的差异化、不平衡发展格局,成为引发移民活动的结
8、构性动因。朴光星等沿边城市外籍人员“流动性”及地方性治理实践 基于瑞丽外籍人员治理的实地研究“三非”问题主要指非法入境、非法居留、非法就业。代表性研究有:黄艳平云南边境“三非人员”滞留不归问题研究(云南警官学院学报 年第 期);罗刚云南边境民族地区非法移民问题及其治理研究 以河口瑶族自治县为例(法律出版社,)。有关中缅沿边地区的外籍人员流动研究,代表性成果有:刘婷云南边疆民族地区毒品犯罪透视(西南政法大学学报 年第 期);沈海梅从瘴疠、鸦片、海洛因到艾滋病:医学人类学视野下的中国西南边疆与边疆社会(西南民族大学学报 年第 期);张桥贵云南跨境民族宗教社会问题研究(中国社会科学出版社,);雷明光
9、、王保同我国边民跨境婚姻家庭的困境与思考 以云南、广西边境地区为例(中央民族大学学报 年第 期);黄彩文、和光翰中缅边境地区外籍劳务人员与边疆安全(学术探索 年第 期);唐婷婷中缅边境地区跨国外劳生存现状的空间研究 基于云南省瑞丽市红木家具业的调查(云南社会科学 年第 期)。从 世纪 年代开始,外籍人员纷纷流入瑞丽地区。年,瑞丽进行的三次流动人员大排查中,境外“三非”人员和乞讨人员高达 多人次。进入 世纪后,我国对外交往领域不断扩大。从 年加入世界贸易组织,到党的十八大以来深入实施“一带一路”建设,逐步扩大的对外开放进程,使边疆民众学会了市场经济的法则,懂得了国际经济的惯例,提高了驾驭发展的能
10、力。这些积极转变成为影响边疆地区流动性人口治理的短时段因素。年 月,国务院批准 云南瑞丽重点开发开放试验区建设实施方案,将瑞丽试验区的建设上升到国家区域发展战略层次,极大地提升了瑞丽地方在国家统筹规划中的地位。在中缅合作方面,年 月,两国发表建立全面战略合作伙伴关系的联合声明;年 月,两国签署 中国商务部与缅甸商务部关于建设中缅边境经济合作区的谅解备忘录;年 月,两国确定中缅跨境经济合作区首建在缅甸木姐中国瑞丽地区,瑞丽成为中缅合作的前沿区域。年 月,国务院批准设立中国(云南)自由贸易试验区。瑞丽隶属自贸区的德宏片区,建设重点是打造沿边开放先行区、中缅经济走廊门户城市。总之,在多重因素的综合影
11、响下,瑞丽外籍人员的流动性具有以下几个方面的显著特征:第一,中缅两国地缘和人缘纽带深厚,成为至今影响人员流动性的深层次因素;第二,中缅两国经济发展和收入差距悬殊,不平衡格局日益加剧,缅甸一侧容易形成强烈的流动动机;第三,受国内政治环境影响,缅甸一侧边境管理能力有限,我国一侧需要承受更多的治理压力。除以上特征外,近年来我国积极推进“一带一路”建设,并力图加强与东盟国家的经济交流合作,因此难以采取简单的“排斥”或“筑墙”政策对待外籍人员。瑞丽只有在开放、融合的治理理念下,在国家各级政府和相关政策的正确指导下,积极推进地方性治理实践,转劣势为优势,转被动为主动,引导外籍人员成为促进瑞丽及双边经济社会
12、发展的重要力量。二二、瑞瑞丽丽地地方方性性治治理理实实践践的的主主要要经经验验目前,我国相继出台了 中华人民共和国出入境管理法 中华人民共和国外国人入境出境管理条例 外国人在中国就业管理规定 等外籍人员管理法规办法。其中,出入境管理法第十五条规定:外国人入境,应当向驻外签证机关申请办理签证;第十八条规定:外国人申请办理签证,应当向驻外签证机关提交本人的护照或者其他国际旅行证件。另外,外国人在中国就业管理规定 第八条规定:在中国就业的外国人应持 字签证入境;第六条规定:用人单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要、国内暂缺适当人选。此条规定强调了外国人在中国就业需要获得就业许可,并符合岗位特殊人才
13、需求。按照这些规定,大多数缅籍人员不具备进入我国境内进行务工活动的资格和条件。缅北地区不少居民甚至未持有缅甸联邦政府颁发的“国民身份证”,护照更是难以办理。因此,按照以上相关规定执行,云南沿边地区不仅难以正常实现雇佣外籍劳工开展经济活动,而且加大了对于外籍流动人员治理的困难,不利于沿边地区的对外开放和经济发展。但是国家在制定相关法规时,考虑到沿边地区的特殊性,预留了一定的政策运用空间。例如 出入境管理法 第十九条规定:经国务院批准,同毗邻国家接壤的省、自治区可以根据中国与有关国家签订的边界管理协定制定地方性法规、地方政府规章,为地方性治理实践提供了法律保障。瑞丽正是在这些政策法规的允许范围内,
14、在国家和上级政府的大力支持下,采取一系列积极举措,开展了丰富的地方性治理实践。(一)加强地方性法规建设,推进规范化管理北华大学学报(社会科学版)年第 期 年,云南省为了加强沿边地区的边民出入境管理,颁布实施了 云南省中缅边境地区境外边民出入境管理规定。年,又根据国家劳动部等四部委联合发布的 外国人在中国就业管理规定 文件精神,颁布了云南省 外国人在中国就业管理规定 实施细则。但 世纪 年代制定的法规,到本世纪已呈现出滞后性,难以继续为外籍人员管理提供有效指导。为扭转这种状况,瑞丽等沿边城市开始创新外籍人员治理方式。年,瑞丽率先出台了瑞丽市境外入境人员服务管理暂行办法(试行)。该办法为规范外籍人
15、员入境、务工及相关管理,明确管理机构和主体的职责和任务,对外籍人员就业、经商、就学、跨境婚姻、就医、宗教活动等做出详细规定,并设置规范企业用工行为的条款,规定各区、乡(镇)、农场、村委会(社区)制定村规民约,协同外籍人员管理。这是我国县级市层面制订颁布的第一部有关境外人员服务管理的规定,也是基层政府制定的、内容较为全面的外籍人员管理办法。年末,基于瑞丽市的探索经验,德宏州在全国又率先出台 德宏州境外边民入境务工管理暂行办法,并于 年 日 日起实施。该法聚焦外籍人员务工管理,采取多项措施规范其务工行为。年 月,德宏州政府总结三年实践经验,颁布实施新修订的 德宏州外籍人员入境就业(务工)管理办法(
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