新时代家庭教育指导服务四级...式家庭教育指导服务组织框架_高书国.pdf
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1、教育发展研究2023.6构建中国式家庭教育指导服务的组织框架是家庭教育现代化的时代要求和必然趋势。中华人民共和国家庭教育促进法 第六条明确规定:“各级人民政府指导家庭教育工作,建立健全家庭学校社会协同育人机制。县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构,组织、协调、指导、督促有关部门做好家庭教育工作。”“教育行政部门、妇女联合会统筹协调社会资源,协同推进覆盖城乡的家庭教育指导服务体系建设,并按照职责分工承担家庭教育工作的日常事务。”1这为新时代中国家庭教育指导服务体系建设确定了宏观思路和基本框架。按照习近平总书记关于“教育、妇联等部门要统筹协调社会资源支持服务家庭教育”的讲话要求,设计构建适应新时
2、代家庭教育要求的组织体系、决策机制和协同机制;系统制定家庭教育、家庭教育服务的配套政策,形成组织、决策、制定、执行和监督相衔接、统筹协调的家庭教育治理服务体系。中国式家庭教育指导服务组织体系是坚持中国共产党领导、具有中国特色社会主义本质、政府主导、社会支持、家长参与、资源共享的现代化家庭教育指导服务组织体系。一、新时代家庭教育指导服务四级体系的构建依据家庭教育指导服务是一种重要的家庭教育培训、引导和教育活动。家庭教育组织体系可以分为政府组织体系和非政府组织体系、正规体系和非正规体系、常设组织体系和非常规组织体系。本文主要研究和分析政府组织体系建设,以期更好地发挥新时代家庭教育指导服务中政府的决
3、策、规划、服务与治理功能,提升家庭教育指导服务的能力、水平和质量。(一)法律依据宪法是国家的根本大法,是研究和确定政府组织的根本依据。中华人民共和国宪法 第八十五条规定:“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。”第三十条规定:“中华人民共和国的行政区域划新时代家庭教育指导服务四级体系构建研究中国式家庭教育指导服务组织框架高书国边玉芳摘要:构建中国式家庭教育指导服务组织框架是中国家庭教育现代化的发展趋势和必然选择。依据 中华人民共和国家庭教育促进法,借鉴发达国家家庭教育指导服务机构建设经验,本研究根据全国性调查问卷结果,针对家庭教育指导服务存在的
4、问题、面临的挑战和未来发展需要,建立“国家-省-地(市)-县”四级家庭教育指导服务组织体系,确定各级政府的家庭教育组织结构、职能定位和工作职责。从服务体系、服务能力、服务机制、服务资源、服务品质等五方面提出家庭教育指导服务组织体系建设的对策建议。关键词:中国式;家庭教育;指导服务;组织体系;对策建议高书国/首都师范大学特聘教授中国教育学会副秘书长研究员(北京100048)边玉芳/北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心教授(北京100875)专题 家庭教育研究-18DOI:10.14121/ki.1008-3855.2023.06.010分如下:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自
5、治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。”2中华人民共和国地方组织法 第一条明确规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”3中华人民共和国国家最高权力机构为国务院,地方各级人民政府包括省(自治区、直辖市)、地(自治州、设区的市)、县(自治县、不设区的市、市辖区),以及乡、民族乡、镇的人民政府。中华人民共和国家庭教育促进法 第六条明确确定:“各级人民政府指导家庭教育工作,建立健全家庭学校社会协同育人机制。县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构,组织、协调、指导、督促有关部门做好家庭教育工作。”4这是建立新时代家庭教育指导服
6、务组织体系最为直接的法律依据:一是强调“各级政府指导家庭教育工作”,明确政府在家庭教育中的指导地位;二是强调县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构,在家庭教育工作中负有组织、协调、指导、督促的职责;三是有关部门都要参与组织指导家庭教育工作。(二)理论依据2018年9月10日,习近平总书记在全国教育大会上的讲话中强调指出:“办好教育事业,家庭、学校、政府、社会都有责任。教育、妇联部门要统筹协调社会资源支持服务家庭教育。”5习近平总书记明确要求教育、妇联部门统筹协调社会资源支持服务家庭教育。1.组织学理论从广义上说,组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。从狭义上说,组织就是指人们为着实
7、现一定的目标,互相协作结合而成的集体或团体,如党团组织、政府组织、工会组织、企业组织、文化组织等等。政府行政组织是组织的重要形态,组织职能、组织能力、组织活动以及组织行为是行政组织关注的重要问题。网络组织理论是20世纪80年代西方微观经济学的重要学说。网络组织亦被称为“混合组织”“战略网络”“灵活专业化组织”等。网络组织是处理系统创新事宜时所需的一种新的制度安排,是一种在其成员建立有强弱不等的各种各样联系纽带的组织集合。6网络组织常常是由半自组织集合而成,具有扁平、分权的结构,自组织的团队,非纵向的交流,并以知识为运作基础等新特征。7伴随信息化、网络化时代的到来,网络组织理论被广泛地应用于公共
8、服务领域,充分发挥其联通性、灵活性和有效性的优势,促进了当代国家治理和政府行政变革。2.公共服务理论19世纪后半叶,德国社会政策学派的代表人物瓦格纳(AdolfWagner)首次提出公共服务的理念。21世纪初期,美国著名公共行政学家罗伯特 B 登哈特等学者提出了新公共服务理论,基本内涵包括:政府的职能是服务,为公民服务而不是服务于顾客,更不是掌舵;公共利益是目标而非副产品,重视公民权的表达,建立共享共商社会,以实现公共利益和共同价值;重视人,而不只是重视生产率。公民权和公共服务比企业家精神更重要。8新公共管理者认为,政府应该只从事那些不能民营化和市场化的活动,主张用以人为中心的新公共服务替代以
9、权力为中心的传统公共行政管理。3.服务体系框架覆盖城乡的家庭教育指导服务体系构建策略一文中指出,家庭教育指导服务体系包括“四大支柱”:(1)治理体系。以法律制度、规章制度、政策体制和治理能力建设为引领,改革和完善现有家庭教育指导服务领导体制、组织体系和治理模式,构建适应现代化要求的家庭教育指导服务机构评估和资质鉴定制度;(2)网络支持。现代信息网络体系是家庭教育现代化的重要特点和技术支撑。建立以组织网络为主体、信息网络建设为基础,服务升级为手段,形成现代化的城乡家庭教育服务体系;(3)资源供给。以家庭教育供给侧改革为突破口,强化政府对于教育的主导责任,扩大和提升公共资源服务家庭教育的范围及水平
10、,提供多样化的家庭教育服务,满足儿童多样化发展的个性需求;(4)人才保障。改变家庭教育人才培养、人才服务不适应的局面,全面加强家庭教育指导服务人才队伍建设,加强家庭教育科学研究,培养一大批具有现代理念、科学精神、技术方法的家庭教育指导服务队伍。9治理体系是家庭教育指导服务的决策、规划、指挥和协调系统。(三)政策依据2023年1月13日,教育部等十三部门联合印发关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见(以新时代家庭教育指导服务四级体系构建研究中国式家庭教育指导服务组织框架-19下简称 意见)提出:坚持育人为本、坚持政府统筹、坚持协同共育、坚持问题导向,“十四五时期末,政府对协同育人工作的统筹领导更
11、加有力,制度体系基本建立健全。学校积极主导、家庭主动尽责、社会有效支持的协同育人机制更加完善,促进学生全面发展健康成长的良好氛围更加浓厚。到2035年,形成定位清晰、机制健全、联动紧密、科学高效的学校家庭社会协同育人机制。”10(四)国际经验1.德国政府家庭教育机构与职能设计早在1953年,德国联邦政府下设“联邦家庭事务部”(BFF),1994年组建“家庭事务、老年、妇女及青年部”(BMFSFJ),简称“家庭部”,负责主管家庭教育与指导等事务。该部负责从父母、幼儿及青少年权益保障、数字媒体能力培训、社会包容与救济等多方面,建立了联邦政府、州政府、县政府全方位的家庭教育支持体系,为城乡家长提供家
12、长教育及家庭教育等系统的公共产品。在提供家庭教育指导服务方面,该部通过委托教育学会编制并发放 家长通讯,为家长提供生儿、育儿和教育儿童的多种知识。联邦政府推进了最大的家庭教育培训项目“家长的机遇就是孩子的机遇”(2011-2014年),将6000名家庭教育专业人士培训成为执证上岗的家长伙伴。2020年前有9000名家长伙伴执证上岗。11联邦政府家庭教育部启动了“父母陪护师资格论证”计划,在全德范围内建立了100个服务基地。2017年,启动“加强父母陪护网络”计划,并在全德建立47个父母陪护网络。12政府积极向家长提供信息咨询、教育讲座、婚姻准备等课程,还向父母提供交流咖啡厅、手工坊等开放式家庭
13、教育服务。2.美国政府家庭教育机构与职能框架美国的教育管理采取的是分权制,教育事务管理在地方政府不在联邦政府。1974年颁布的 家庭教育权利和隐私法案(FERPA)是美国联邦政府发布的一项重要的教育法律。早在1983年,美国时任总统里根在“全国提高教育质量大会”上提出,联邦政府保障每一个合法公民追求自由的权利,包括教育权。美国必须恢复州、地方政府以及家长三者在教育过程中的合适地位。131996年,美国通过 家庭法 亦称“家庭关系法”。3.日本政府家庭教育机构与主要职能1947年,日本政府颁布的 教育基本法 规定了国家与地方政府及团体在家庭教育中应承担的职责和任务。日本政府1949年出台 社会教
14、育法,2001年予以修订,第三条第2项明确提出:“鉴于社会教育与学校教育以及家庭教育彼此之间的密切关联性,国家及地方公共团体在履行前项义务时,在努力确保与学校教育进行携手合作的同时,还需要考虑到有助于家庭教育的提高”。该法规定,国家及地方公共团体在社会教育方面的任务是:通过奖励对社会教育设施的设置与管理、举办集会、编制与公布资料等方法,使全体国民均能利用一切机会与场所,自主地提高文化教养水平。都、道、府、县及市、町、村教育委员会事务局设社会教育主事及助理,其中町、村教育委员会可不设助理。主事对从事社会教育者给予技术建议和指导,但不得命令和监督。都、道、府、县和市、町、村可设对教育委员会起咨询作
15、用的社会教育委员,不属国家或公共团体领导。14日本政府在都、道、府、县及市、町、村等五级机构均设有家庭教育人员及明确的职责。(五)现实依据从自然权力理论出发,家庭教育权主要表现为父母对于子女及监护人对于未成年人的教育权利。更加明确地说,家庭教育是以血亲为基础的教育形态和教育活动。15现代社会特别是进入新时代以来,家庭教育公共属性增长,公共教育资源与家庭教育资源相互嵌入,学校教育与家庭教育相互融合,父母对于公共资源介入的接受度不断提高,这一切都为政府提供公共家庭教育指导与服务提供了现实需求和实践依据,即政府参与家庭教育指导服务既具备合法性,更具备合理性。由于教育发展阶段与发展水平的原因,中国尚缺
16、乏全国性的家庭教育指导服务治理体系,缺少从国家到省、地、市、县一体化、较为成熟的家庭教育服务体系。从组织形态分析,具体问题主要体现在以下方面:第一,组织网络稀疏。由于发展阶段和发展水平限制,中国家庭教育指导服务组织网络体系整体比较薄弱。各级家庭教育指导服务工作由政府主管牵头的比例较低,在省、地市、县(区)层面的比例都在20%左右。由北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心 新时代我国家庭教育指导服务新时代家庭教育指导服务四级体系构建研究中国式家庭教育指导服务组织框架-20体系构建研究 课题组开展的调查结果表明,80%左右地市和九成县(区)都建立了本级主管家庭教育的领导协调机构,统筹家庭教育
17、相关工作,但仍有约半数的省份缺少省级家庭教育指导领导协调机构;近半数省份的家庭教育指导服务工作主要由教育行政部门或妇联主管或协调管理,在地市和县(区)层面,这一比例均仅为60%左右。第二,组织能力不足。家庭教育指导服务的政府组织定位不清、要求不严、经费不足、队伍不齐的现象普遍存在。各地存在多种不同的家庭教育管理运行模式,一是由政府主管、教育行政部门和妇联等部门协调实施;二是由妇联主管、教育行政部门等其他部门配合;三是由教育行政部门主管、妇联等其他部门配合;四是由教育行政部门和妇联协调管理、文明办等其他部门配合;五是由教育行政部门、妇联等部门各自牵头自己职责的相关工作等。调查表明,仅有20%左右
18、由政府主管牵头开展家庭教育工作。各地家庭教育联席会议机制建设没有实现全覆盖,有近40%左右的参测地市还没建立本级家庭教育联席会议机制,缺少制度化的部门间定期沟通交流,家庭教育工作常态化协同化仍面临诸多问题。第三,组织资源欠缺。根据新时代背景下我国公共服务体系建设的发展趋势,政府作为公共教育服务的主要供给者,其在家庭教育指导服务供给保障体系中的主体功能显得尤为突出,16这是各级管理人员认为由政府主管家庭教育指导服务工作最合适的现实出发点。缺乏明确主导合作的部门或单位、缺少定期沟通机制、缺少考评机制、相关资源无法及时共享等问题都限制了部门间合作的顺利开展、妨碍了协同合作真正发挥效用、严重阻碍了家庭
19、教育指导服务工作的整体有序推进,不利于家庭教育事业的发展。17第四,组织保障薄弱。尽管目前妇联也是牵头家庭教育指导服务工作的主要部门之一,但其作为维护妇女儿童权益的群团组织,不仅缺乏对学校、社会机构的行政约束力,也缺乏整合配置公共资源的行政能力,18难以承担构建家庭教育指导服务体系的主导责任。以市级管理部门为例,调查表明,56.0%的市级教育行政部门需要上级部门“提供充足的经费”,但实际只有4.0%的市级教育行政部门接受过上级部门提供的经费支持。上下级管理部门之间在家庭教育指导服务相关支持方面存在“需要的未提供、提供的不需要”,造成支持资源的浪费,不利于构建家庭教育指导服务体系。第五,指导服务
20、缺少专业性。就全国而言,各级政府家庭教育指导服务机构的专业性亟待加强,工作人员参与专业性培训机会不多,专业化的研究能力、指导能力不足;缺少由大学和研究机构参与的家庭教育专业机构的支撑,指导服务的专业水平不适应家庭教育现代化的时代要求。调查表明,只有16.0%的市妇联需要上级部门“设立研究课题或项目”、“组织市级或以上的专题研讨会”。各级管理人员的专业能力能满足相关工作开展需求的比例多在50%左右,家庭教育指导服务管理人员的专业能力有较大的提升空间。专业性不足是家庭教育指导服务面临的最为突出的紧迫问题。二、新时代家庭教育指导服务四级体系的基本架构(一)新时代家庭教育指导服务四级体系的组织框架根据
21、中国现行的行政管理制度、组织结构和家庭教育指导服务的组织体系设置需求,拟设立国家、省、市(地)和县(区)四级网络体系。1.国家级家庭教育指导服务机构家庭教育促进法 第六条规定:“各级人民政府指导家庭教育工作,建立健全家庭学校社会主义协同育人机制。县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构,组织、协调、指导、督促有关部门做好家庭教育工作。”意见 进一步明确规定:“家庭教育指导服务体系中各个部门的工作职责:政府妇女儿童工作机构负责组织、协调、指导、督促做好家庭教育工作;教育部门负责指导学校切实发挥好协同育人主导作用,强化与家庭、社会密切沟通协作。”国务院妇女儿童工作委员会办公室是国务院妇女儿童工作委员
22、会的日常办事机构,设在全国妇联。主要工作职责包括:(1)编制中国妇女和儿童发展纲要并组织实施和监测评估;(2)协调和推动国务院妇女儿童工作委员会35个成员单位做好维护妇女儿童权益,实施妇女、儿童纲要工作;(3)开展调查研究,为委员会决策妇女儿童发展中的重大问题提供依据;(4)承办全国妇女儿童工作会、国务院妇女儿新时代家庭教育指导服务四级体系构建研究中国式家庭教育指导服务组织框架-21童工作委员会全委会、专题会和经验交流与表彰工作;(5)指导省级妇女儿童工作委员会办公室的工作;(6)负责日常行政事务,编发各类文件,并完成国务院妇女儿童工作委员会交办的其他工作。19需要指出的是,妇女儿童工作的内涵
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