日本参与跨境数据流动治理:动因、路径与困境_中原秋樱.pdf
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1、72日本研究2023 年第 1 期日中原秋樱 刘宏松【内容摘要】2019 年,日本政府在国际场合主动提出日本的全球跨境数据流动方案,并加强与欧美的协调合作。振兴日本经济、提升国际话语权是日本推动跨境数据流动治理的两个主要动因,其主要参与方式分为国内与国际两个层面:国内推动制定“可信任的数据自由流动”(DFFT)战略,构建与数据自由流动相匹配的数据安全机制,倡议跨境数据流动的全球治理合作;国际上主动与欧美的数据治理规则进行协调,在 G20 机制中发起倡议并提出日本方案,建立以欧美日为中心的“数据流动圈”。尽管日本的数据流动治理已取得了一定的成效,但由于“可信任的数据自由流动”概念模糊,且与欧美难
2、以协调。此外,日本国内数字化发展缓慢,对跨境数据流动抱有戒心,这使得日本跨境数据流动仍面临政策难以执行且难以顺利将日本方案上升为全球方案等困境。【关键词】数据自由流动 日本数据治理 个人信息保护法 一般数据保护条例(GDPR)【中图分类号】F13/17 【文章编号】1003-4048(2023)01-0072-12【文献标识码】A 【DOI】10.16496/ki.rbyj.2023.01.007【基金项目】2022 年国家社会科学基金项目“全球经济治理改革新挑战与中国路径优化研究”(项目编号:22BGJ020)【作者简介】中原秋樱,上海交通大学国际与公共事务学院硕士研究生(上海 220240
3、)刘宏松,上海交通大学国际与公共事务学院教授(上海 220240)日本参与跨境数据流动治理:动因、路径与困境20 世纪 90 年代初,随着互联网的迅速发展,日本将产业数字化上升为国家战略。自 2000 年起发布了IT 基本法,并随着科技的进步不断改进日本在数字领域的发展战略。跨境数据流动有助于加速产业数字化转型,对提升日本在全球数字经济中的竞争力起着至关重要的作用。在瑞士洛桑国际管理发展学院(International Institute for Management Development,IMD)公布的全球数字竞争力排行榜中,日本排名 27,其中数据利用的排名为 63 名,远低于其他发达国
4、家。而日本的数据流动从 2018 年至 2019 年增长了 15%。1 2015 年以来随着互联网的普及,跨境数据流动增长了 45 倍,预计未来五年将再增长 9 倍。2与此同时,数据是一种无形的非竞争性的特殊资源,可以通过技术和法律手段使数据产生不同程度的排他性。日本早在 2013 年就发现数据的重要性,近年来加速推动跨境数据流动治理,并积极将日本方案推向世界。2018 年,日本政府发布世界最先进 IT 国家创造宣言官民数据利用推进基本计划。3在国际方面,2019 年日本时任首相安倍晋三提出“可信任的数据自由流动”(Data Free Flow With Trust,DFFT)概念,并呼吁创建
5、数据自由流通框架的“大阪轨道”。4同年,日本开始加强与欧美在跨境数据领域的合作,并于 2019经济研究73日本研究2023 年第 1 期日本参与跨境数据流动治理:动因、路径与困境年与欧盟达成协议,认定日本符合欧盟的一般数据保护条例(General Data Protection Regulation,GDPR)的“充分性认定”(Adequacy Decision)条款,与美国达成日美数字贸易协定(U.S.-Japan Digital Trade Agreement)。5既有文献已对日本跨境数据流动展开相关研究。中国相关文献较少,研究基本集中分析日本推进数据流动的目的。如江天骄研究了日本参与跨国
6、数据流动的目的,认为日本并不满足仅仅参与数据流动的讨论,而是谋求主导全球规则的制定。6陈友俊则研究了数据治理对日本综合发展的作用,认为日本利用数据治理作为切入点构建大国的政治影响力,并将数据视为经济复苏的重要路径。7张晓磊的文章深入和系统地分析了推动跨境数据流动的目的逻辑及背后动因,认为强化数据流动治理是发展数字经济的重要手段,能够为日本数字产品的进出口贸易和贸易竞争力提供重要制度保障,以此对冲日本经济衰退风险。日本促进数据流动是因为要跳出资源不足的困境,改变传统贸易结构,利用数字化信息贸易对前者加以改善。8日本学者的研究内容相对更宽,涉及面广。如纳富史仁提出,日本一方面期待数据流通可以为促进
7、经济增长和创新做出贡献,但在规定数据流通范围和企业应遵守的规则方面仍存在模糊的部分,导致日本国民对数据流通抱有怀疑态度。9岩田一政指出日本政府应着力解决两个问题:一是要兼顾数据自由流动和个人隐私保护。隐私保护和数字服务的选择权属于个人,而不是平台与企业。政府需要明确个人的数据控制权并为大型科技企业制定数据共享指导方针。二是思考如何符合国家安全要求,促进跨境数据自由流动。目前全球对数据流通、数据保护和国家安全维护尚未达成共识。日本的跨境数据流通将面临其实施方针需要适应美国、欧盟、中国等国家情况。10日本提出的 DFFT 是作为推动多方合作的概念框架,由日美欧三方成立联盟,再推向其他国家,形成一个
8、大型的“数据池”。11城山英明则指出,尽管日本与欧美和中国相比数字流通规模较小,但日本已经成功地与欧盟达成充分性认定、与美国达成日美数字贸易协定、与中国在 RCEP 共同合作。12日本在欧美跨境数据政策存在差异的情况下协调政策,兼顾各方。长期对美欧开展政策协调,进行合作和博弈,并通过对外协调倒逼国内政策改革。13以往学者的研究主要停留在梳理日本数据流动政策与分析日本参与数据治理的动机,却对日本的数据治理没有进行多角度研究,目前看学者对日本的跨境数据治理的困境研究也比较少。基于这一情况,本文在以往研究的基础上从日本的数字战略背景出发,梳理日本政府在国内与全球层面上参与数据治理的动机,并分析日本数
9、据治理的困境与现状。一、日本参与跨境数据流动治理的动因(一)振兴日本经济日本一直以来都是全球自由贸易的受益者,目前日本国内的市场容量无法满足经济发展的要求,只有转向国外市场才能够持续经济运作。所以在全球经济衰退、保护主义盛行的情况下,日本依旧坚持全球自由贸易,加强经济伙伴协定(Economic Partnership Agreement,EPA)合作。越来越多的国家为了保护本国数据安全,选择数据本地化,对数据进行监管限制。企业为了传输数据不得不在各个国家或地区建立或运营数据中心,数据流动的限制会给国际贸易体系带来高昂的成本,也会阻碍国家的经济发展。数据作为一种无形的资产,只有在流动的情况下才能
10、创造价值。作为全球贸易的受益者,日本强调数据的流动性,只有最大程度地发挥数据的潜力才能够对日本数字产品的进出口贸易提供有利条件。日本提倡的数据流动主要侧重于产业数据,并没有想把个人数据、知识产权以及涉及国家安全的机密数据纳入到 DFFT 流通体制内。目前全球的数据主要掌握在知名互联网企业,日本在互联网企业方面不占优势,通过建立数据流动机制,可以使日本在劣势的情况下也能从美国四大互联网巨头企业“GAFA”(Google、Apple、Facebook、Amazon)和 中 国 三 大 互 联 网 巨 头 企 业“BAT”(Baidu、Alibaba、Tencent)等互联网企业中实现数据共享。另外
11、,日本有雄厚的制造业优势,制造业增加值占日本 GDP 的 20%。14然而,日本制造业的数据利用程度远低于美、英、德企业。15在制造74日本研究2023 年第 1 期日本参与跨境数据流动治理:动因、路径与困境业的供应链中,日本虽然善于使用产品开发和设计的数据,但生产方面和销售、流通方面的数据利用处于劣势,面临着缺乏收集数据的方法、数据分析人才不足等问题。在制造业领域促成数据共享也能使日本的制造业获得更大的优势。促进数据的共享也是为了促进数字贸易,进而推动日本与外国的贸易。数字化可以帮助日本解决国内问题,改善国民生活质量。政府与民间的数据贡献和再利用,可以以更低的成本、更准确的方式延缓少子老龄化
12、的发展以及防范公共卫生问题的发生。例如,数字化可以提高企业的生产力,行政效率的提升可以解决劳动力不足的问题。另外,数字化也可以为日本带来远程办公、远程医疗等新生活方式,使住在偏远地区的老年人可以获得大城市的先进医疗服务,实现智慧养老。(二)提升日本国际话语权在全球经济治理体系拥有主导权意味着一国具有强大的实力。当今世界各国将参与全球经济治理作为一个参与权力博弈、塑造国家形象和展示本国实力、维护国家利益的手段。日本近年来一直强调要履行与世界大国相匹配的责任,为世界和平与稳定做出贡献,发挥更好的作用。作为世界第三经济大国,日本有能力推动实施全球经济治理机制,并为全球经济治理提供公共产品。日本希望通
13、过主动承担主导国责任,解决世界面临的问题,展示日本的实力和诚意,赢取成员国的好感,在国际社会中树立良好的国家形象,从经济大国成为真正的政治大国。20 世纪 70 年代,日本在参与全球治理时更多处于一个被动接受的角色,直到在 G7 主动提出核不扩散和环保等议题,才逐渐提高在全球治理体系中的地位,成为全球治理的积极参与角色。16然而,G20 逐渐取代了 G7 的地位,G7 一直是支撑日本国际地位最重要的外交支柱,一旦其被 G20取代,日本在全球治理的地位将从 1/7 下降为1/20。17日本专门将数据流动捆绑到 G20 的议题中,以便发挥日本在全球数据治理的参与和引导作用,提升日本在国际社会的地位
14、。随着数字化时代的到来,除了经济、军事等传统实力可以代表硬实力外,在网络空间的实力也成为一种衡量国家的硬实力标准。数据作为网络空间的重要要素之一,虽然日本在网络空间不具备中美的互联网优势,但是目前中美欧在数据流动管制方面存在意见分歧,如果日本可以在数据治理议题获得主导权,那么日本的网络实力可以赶超中美欧,增强日本的硬实力。目前跨境数据流动的全球治理处于规制多极化和美欧争夺数据流动控制权的两大发展趋势,存在制定者的偏好差异,各个国家未达成一致意见,且国际机制效力不足。例如,OECD 仅为全球数据治理提供一个指导方针,G20 没有强制执行机制,GATS(服务贸易总协定)内部条例相互矛盾、法律效力遭
15、到削弱。各国的意见不统一易受欧美两大规制体系的影响导致无法保持自身独立性,难以平衡数据保护和数据自由流动。18在全球数据规则空缺的情况下,参与国际规则的制定意味着在国际社会能够拥有一定的话语权。此外,日本一直将“自由、民主、人权、法制”价值观作为基础,强调加强与日本具有相同价值观的国家合作。19日本的数据治理理念是在受欧美的影响下逐步建立的,在各个国家争夺数据治理的规制权时,日本提出的 DFFT 也是为了与欧洲的 GDPR、美国的 CBPR 和中国的数据流动治理理念有所区别,以此展现日本的独特性。但是,日本也清楚制定规则离不开其他国家的支持,日本希望依旧能够与和日本具有相同价值观的欧美国家一同
16、合作,发挥主导作用,保持现有国际秩序。20尤其是日本认为中国采取的是“数据保护主义”,中国在数据治理中所采取的立场更多是保护本国数据,如果由中国获得数据治理的主导权,那么很有可能会偏离日本的偏好。21日本通过与偏好一致的国家建立自由开放的秩序,在一定程度上可以抑制中国参与全球数据治理的影响,以增加自身的国际影响力。日本目前与欧盟签署了日欧经济合作协定(EU-Japan Economic Partnership Agreement,EPA),确保了日本与欧盟之间的数据共享的可能性。日本目前在全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(Comprehensive and Progressive Agreeme
17、nt for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)处 于 主 导 地位,只要英国加入,甚至美国也加入的话,那么75日本研究2023 年第 1 期日本参与跨境数据流动治理:动因、路径与困境CPTTP 将会成为一个巨大的经济圈。通过多方面在区域组织渗透 DFFT,很有可能实现将 DFFT升级为国际规则。此外,日本一方面致力于开放数据流通,另一方面又提倡数据的安全性。日本总务省在进行民众对数据流通的认识的相关调查时发现,日本国民提供个人数据的意愿度与理解度远低于中美英德,其中最大原因是国民对提供数据有不安感,尤其是对提供本人的个人信息相比其他国家有着深度的戒备。其背后原因
18、在于担心个人信息会被泄露或者被恶用。22但大多数国民愿意在企业做好安全管理、可以在一定的期间拥有删除权、使用数据时须获得本人同意等条件的情况下提供数据。如果一味地开放数据自由流通,反而会造成国民的反感,而没有国民的配合,数据是无法源源不断产生的,日本深知只有提高数据的安全性才能够真正地促进数据的流通。日本在国内努力完善个人隐私保护与数据安全保护等相关法律,保障国民的个人隐私,将数据保护措施达到世界标准,最终获得欧盟 GDPR 的充分性认可。与外国缔结数字相关条约时要求把数字知识产权纳入产权保护范畴,提出禁止强制公开源代码和算法、禁止政府对加密技术等特定技术的使用施加强制要求、禁止政府访问企业的
19、知识产权和商业秘密时以不正当方式获取。23二、日本参与跨境数据流动治理的路径(一)制定可信任的数据自由流动战略20 世纪 90 年代随着电脑、手机等通信技术产品的快速普及,日本政府在 2000 年建立了情报通信技术战略本部,颁布了IT 基本法,24同时,日本政府发表了e-Japan 战略,25提出5 年内将日本发展为世界最先进的 IT 国家。事实上,日本在发表e-Japan 战略两年后就达成了“建设高速宽带网络等基础设施”的目标,电商环境和电子政府的制度也有所推进,因此在2003 年,IT 战略部门在e-Japan 战略的基础上提出了e-Japan 战略 II。26在医疗、饮食、生活、中小企业
20、金融、知识、劳动和行政服务 7大领域作为先行领域推动数字化,实现“健康、安心、感动、便利的社会”。然而,随着科技的快速发展以及金融危机的发生,日本政府发现已有的 IT 战略已经无法满足新时代发展的要求,尤其是无法应对经济危机。因此,2009 年 IT 战略本部制定了新的发展计划面向数字化新时代的新战略:三年紧急计划,27并在同年制定了中长期计划i-Japan 战略 2015。28新计划的制定者认识到,以往的战略计划更多地是从网络服务提供者的角度考虑,缺乏国民视角,应当站在用户的角度形成以人为中心的数字技术,让用户能够更加自发地接受数字社会。新计划将“电子政府”“医疗健康”“教育与人才”作为三大
21、重点,以此推动产业与地方的改革,提升日本产业的国际竞争力。2013 年,日本政府发布了世界最尖端 IT国家创造宣言,29据此构建未来日本经济发展的基石,计划在 2020 年前,将日本打造为世界最高水准的 IT 使用社会,并将其成果向国际社会推广。宣言提出:第一,创造创新产业和服务,形成促进所有产业发展的社会。第二,建造一个世界高水平的可应对灾难、能够使国民健康与安心的生活体系。第三,建造一个任何人、任何地点和任何时间都可以接受公共服务的一站式社会。在宣言中,日本首次提及了对数据的看法,明确表示:“官民持有的海量数据是全新的知识源泉和经营资源。通过利用数字化数据创造新的产业与服务,振兴现有产业至
22、关重要。此外,建立一个公开与可利用的数据环境是日本作为国际社会一员的使命。”日本认为应当创建一个公开的平台,让日本国内外都可以自由地获取高信赖度的公共数据(地理数据、防灾数据等),利用民间数据共同创建新产业与服务。其背后原因在于,日本的数据利用处于“瘫痪”状态。政府掌握着高度可靠的基础数据,在民间有着高度需求,然而,由于对公共数据的二次使用存在限制,数据难以通过机器或软件进行解析和读取,有许多公共数据在商业领域未能够充分利用,影响了日本的经济创新。因此,日本认为应当开放数据。自 2013 年起,日本修改了原有对公共数据的二次利用的限制规定,将解析数据的机器改善到国际标准,扩大数据的利用以使其在
23、商业和官民合作服务中产生价值。关于个人数据,建立76日本研究2023 年第 1 期日本参与跨境数据流动治理:动因、路径与困境一个既能促进个人数据利用又能保护个人隐私的环境。此外,建设隐私与信息安全规则的标准化国际体系促进国际合作。事实上,宣言对数据治理的阐述所占比例较小,对数据的解释仅在第一类的创造创新新产业、服务和实现促进所有产业发展的机会中被提及,更多关注在防灾与医疗等方面的 IT 利用。自此之后,日本政府的战略报告涉及数据的次数增多,在 2016 年出台了官民数据利用推进基本法,30明确官民数据的界限与基本理念,要求都道府县地方政府有“义务”、市町村政府有“努力义务”,基于官民数据利用推
24、进基本计划制定各地区政府的规划。在组织建设方面,日本政府在 IT 综合战略本部体系下设置官民数据利用推进战略会议,对数据利用计划进行评估与推进。在 2017 年,政府将已有的世界最先进IT 国家创造宣言加上官民数据利用推进基本法的基本理念,提出世界最先进 IT 国家创造宣言官民数据利用推进的基本计划(世界最先端 IT 国家創造宣言 官民活用推進基本計画)。文中表示数据大流通时代即将来临,其未来 AI 与机器人等尖端技术会产生大量的数据,应当把握机会,积极利用,为日本新技术与新服务等创新做出贡献。31日本逐渐从 IT治理转化为数字治理,基于 IT 宣言官民数据计划制定了数字治理推进方针,32并于
25、次年提出数字治理实行计划,33要求各府省制定中长期计划,最少每年一次评估计划的进展,进行修改或扩充。2018 年,日本政府宣布将已有的 IT 计划改为数字计划,发布世界最先进数字国家创造宣言官民数据利用推进基本计划,对行政服务、地方、民间部门进行数字化改革,构建数据流通的环境,对行政部门持有的数据100%公开,促进共享经济成长。2019 年 6 月,又再次发表了数字时代的新 IT 政策大纲,主要目的有两点:第一,赢得数字时代的国际竞争。以往的日本擅长在制造业等实物空间中的竞争,然而随着数字化时代发展,数字产品与网络平台有着更大的发展空间,假如日本无法获取数据利用的优势,其在国际社会的竞争力将会
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