农地“两权分离”到“三权分置”:制度变迁与绩效分析_管洪彦.pdf
《农地“两权分离”到“三权分置”:制度变迁与绩效分析_管洪彦.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《农地“两权分离”到“三权分置”:制度变迁与绩效分析_管洪彦.pdf(11页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、Mar.,2023Vol.31 No.3河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年3月第31卷 第3期收稿日期:2022-12-10基金项目:国家社会科学基金一般项目“落实集体所有权 的私法逻辑与实现路径研究”(22BFX074)作者简介:管洪彦,男,吉林大学法学院、农业农村法治研究院教授、博士生导师,主要从事民商法学、农业农村法治研究。农地“两权分离”到“三权分置”:制度变迁与绩效分析管洪彦1,2(1.吉林大学法学院,吉林长春130012;2.吉林大学农业农村法治研究院,吉林长春130012)摘要:新中国成立以来的农地产权制度变迁以农地权利的分割和配置为主线展开。改革开
2、放后,我国的农地产权与经营改“公有公用”为“公有私用”模式,“两权分离”得以逐步确立。实践证明,“两权分离”是特定历史背景下的最优制度选择,其制度绩效得到了充分释放。但是,随着农村社会经济环境的变化,该制度安排开始显现出负面效应。“三权分置”是因应社会经济发展需求的诱致性制度变迁,其在明晰土地产权关系、维护相关主体权益、提升土地资源利用效率、构建新型农业经营体系、实现适度规模经营等方面展现出显著的制度绩效。但是,“三权分置”并不排斥“两权分离”,两者将长期并列运行。实现全面推进乡村振兴、建设农业强国的目标,要秉持渐进式路线依法推进农地“三权分置”改革,充分预见并防范其可能风险。关键词:农地两权
3、分离;三权分置;制度变迁;制度绩效中图分类号:D9文献标识码:A文章编号:1007-905X(2023)03-0059-11一、引言土地制度改革是中国全局改革关键而敏感的领域。独特的土地制度安排与变革是中国经济高速增长和结构变革的发动机1。新中国成立后,经过运动式的土地革命和渐进式的土地改革与立法,我国逐步形成了中国特色的农地产权制度体系。土地制度变革的核心是土地产权制度。农地产权制度变迁是围绕农民和土地的关系,以农地上权利的分割和配置的主线展开的。从历史维度观察,新中国成立以来的农地产权制度大致经历了“私有私用”“公有公用”“公有私用”阶段,形成了相对稳定的农地“两权分离”模式,并逐步过渡到
4、现行“两权分离”和“三权分置”的并行模式。党的二十大报告提出,“深化农村土地制度改革,赋予农民更加充分的财产权益”。2023年中央“一号文件”进一步指出:“深化农村土地制度改革,扎实搞好确权,稳步推进赋权,有序实现活权,让农民更多分享改革红利。”可见,深化农村土地制度改革仍是我国未来一定时期内的重要任务,重在赋予农民更加充分的财产权益,让农民分享更多的改革红利。本文拟从制度变迁视角,展现农地“两权分离”的形成、发展过程和制度绩效,对农地“三权分置”的现有和可能绩59效进行分析,并对未来“两权分离”和“三权分置”的发展趋势和可能风险进行预见分析。二、农地“两权分离”的形成与绩效评价(一)农地两权
5、分离的制度形成1.农地“私有私用”阶段农地“私有私用”阶段可以细分为两个阶段:第一个阶段是土地改革及农民的土地所有制产生。1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的 共同纲领 确立了农民的土地所有制,即农民的土地私有制。1950 年 6 月 28日,中央人民政府委员会第八次会议通过的 土地改革法 通过立法确认了农民的土地所有制。1950年8月4日,政务院第四十四次政务会议通过的 政务院关于划分农村阶级成分的决定,对农村的各阶级作了划分与界定,配合了 土地改革法 的施行。全国范围内声势浩大的土地改革运动,确立了农民的土地所有制,践行了“耕者有其田”的政治承诺。农民的土地所有制
6、本质上属于农民个人土地私有制,进而形成了新中国成立后土地均等的、分散性的小农经济。所有制关系方面的实质性变化有二:一是把“公田”所体现的村社土地部分公有制改变为完全私有制;二是按照公平原则,根本改变了农村社区范围内的土地不平均的占有状况。因此,土地改革是一次体现公平原则的成功的私有化。经过土地改革确立的农民的土地所有制,农民各自享有土地所有权,各自从事生产经营,属于典型的个体小农经济,因此,该阶段本质上是农地产权的“私有私用”阶段。第二个阶段是互助合作与初级社发展阶段。土地改革后,农民取得了土地所有权,但是并没有解决劳动力、农机具、农田水利和田间道路设施等其他生产资料的不足问题。为了克服小农经
7、营的弊端,农业生产的互助合作被提上了日程。1951年12月15日,中共中央印发 关于农业生产互助合作的决议(草案)。1953年2月15日,中共中央正式通过 关于农业生产互助合作的决议。该决议第四条将互助合作分为临时性的、季节性的劳动互助以及常年互助组和农业生产合作社(土地合作社)。该决议对农民劳动群众的互助组织以及在互助运动基础上发展起来的各种形式的农业生产合作社的性质作了规定,即“走向社会主义农业的过渡的形式”。1953年12月16日,中共中央通过了关于发展农业生产合作社的决议,对 关于农业生产互助合作的决议 中的制度予以了肯定。互助组、初级社的生产资料仍然建立在农民享有土地私有财产权的基础
8、之上,本质上仍然属于农民的私人所有制。由于共同劳动、统一使用土地、合理使用工具、实行计工取酬、按劳分红等因素,互助组、初级社属于半社会主义性质。有学者将初级社阶段的农地产权制度归纳为“私有土地的联合使用”2,或“私有共用”模式。也有学者对农业生产互助组和初级农业生产合作社作了归纳比较,认为前者除劳动由分散变为联合外,土地和其他生产资料仍是分散经营;后者除将分散劳动变为集体劳动外,土地实现了股份形式的统一经营,生产资料也实现了私有公用3。笔者认为,这些归纳是准确的,也是符合历史事实的。初级社阶段的政策适应了当时生产力的发展,农民的生产积极性提高,农业生产效率也得到较大提升。在初级社阶段,土地和其
9、他生产资料实行的仍然是农民私人所有制,即便是交由合作社统一经营、管理,本质上还属于“私有公用”。总之,新中国成立后,通过土地革命,农民在很短的时期内取得了土地所有权,农民实现了自己所有土地、自己经营土地的目标,进入农地产权的“私有私用”阶段。这种产权模式很快被互助组和初级社取代了。但是,该时期土地所有权仍然归属于农民,只是将土地交给合作社经营。在该阶段,在保持土地等生产资料农民私有的基础上,利用分工协作机制加强了农民个体之间的生产合作,提高了农业生产效率。在初级社阶段,农民的私有财产权益得到尊重和保护,农地产权和经营模式已经呈现出一定程度的“私有公用”或者“私有共用”色彩,不过,尚没有进入“公
10、有公用”阶段。2.农地“公有公用”阶段随着社会主义改造的基本完成,我国进入社会主义公有制阶段,开始实行“集体所有、集体经营”,即“公有公用”的产权与经营模式。此阶段可以细分60为两个阶段:第一个阶段是高级社阶段(19561958 年)。1956年6月30日,第一届全国人民代表大会第三次会议通过了 高级农业生产合作社示范章程(以下简称 示范章程)。高级农业生产合作社与初级社本质不同,其性质上已经属于社会主义的集体经济组织(示范章程 第一条)。入社农民须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设,随着土地转为合作社集体所有。与半社会主义性质
11、的初级社不同,高级农业生产合作社废除了农民对土地等主要生产资料的私人所有权,建立了高级合作社集体所有权。一般认为,高级社是建立在农民生产资料私人所有基础上的合作社经济与建立在生产资料集体公有基础上的农村集体经济的分界线。到高级社阶段,土地等生产资料的所有权归属于高级社,性质上已经属于“公有公用”模式,而不再属于“私有公用”或者“私有共用”模式。第 二 个 阶 段 是 人 民 公 社 阶 段(19581982年)。1958年8月29日,中共中央通过了 关于在农村建立人民公社问题的决议。在人民公社初期,对形势估计出现了一些失误,致使出台的一些政策挫伤了农民的生产积极性。人民公社初期,除范围极小的自
12、留地以外,农民几乎不具有产权实施的自主选择空间。不恰当的产权界定必然带来产权实施的低效率4。面对人民公社初期出现的一系列问题,中共中央进行了政策调整。1961年3月1523日,中共中央在广州召开工作会议,通过了 农村人民公社工作条例(草案)(即“农业六十条”),对农村政策进行了调整。1962年9月27日,中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过 农村人民公社工作条例(修正草案),逐步确立“三级所有,队为基础”的人民公社制度。人民公社时期高度集体化的制度设计的直接出发点在于服务国家重工业化的战略目标。人民公社制度保证了来自农业和农民的积累,对国家重工业化作出了贡献5。人民公社政社合一的性质、
13、高度集中的管理体制以及农业服务于重工业发展的政策目标都决定了该时期农民的权益难以得到切实保障,这就为后来的改革埋下了伏笔。3.农地“公有私用”阶段从20世纪70年代后期开始,我国从基层开始探索以“包产到户”“包干到户”的家庭承包经营为主的农业生产责任制,打破了人民公社时期“三级所有,队为基础”的“集体所有、集体经营”模式。农村基本经营制度的变革是将土地所有权与使用权分开,把以生产小队为单位的集体统一经营改为以农民家庭为单位的分散经营,农民家庭重新成为农业的基本经营单位6。改革开放后,中共中央高度重视“三农”工作,颁布了一系列专门针对“三农”的政策,且以中共中央、国务院“一号文件”的形式颁布,逐
14、步建立了体系完整的农地产权政策体系。该时期我国颁布的一系列法律法规也对改革成果进行了法律确认。1978年 宪法 仍然保留了农村人民公社的地位,实行“三级所有,队为基础”的集体经营模式(第七条)。1982年 宪法 肯定了农村人民公社的提法,但是进一步扩大了家庭经营的范围(第八条)。1993年 宪法 已经明确肯定了以农村中的家庭联产承包为主的责任制和各种形式的合作经济是社会主义劳动群众集体所有制经济(第八条)。1999年 宪法 明确规定农村集体经济组织“实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”(第八条)。1986年 民法通则 确认了农户享有的土地承包经营权,为“两权分离”提供了私法基础。至
15、此,宪法、民事基本法律均已经循序渐进地确认了“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的经营模式。随着一系列“三农”政策的贯彻实施和法律法规的颁布施行,我国逐渐确立了以“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一经营体制的核心特征是:农村土地所有权归属于农民集体,农地实行集体和家庭双层经营,农地的家庭经营是基础。农地的家庭承包经营制度改变了“三级所有,队为基础”的内核,土地承包到户,农民自主经营、自负盈亏后,生产队已经不再是基本的生产组织单位和核算单位。这一经营体制是农地制度改革的基础,正是在这一体制的基础上,农地产权制度不断得以改革发展。双层经营体制既可以充61分发挥农户个体“分
16、”的积极性,又可以发挥集体“统”的优势,具有极强的优越性。这就确立了农地的“两权分离”制度,即“公有私用”模式。该模式提升了农民的积极性和劳动效率,适应当时农业生产力发展的需要,产生了巨大的制度红利,为解决农民吃不饱的问题作出了卓越贡献。(二)农地“两权分离”的绩效评价我国的农地经营制度实际上是由两个层面的制度构建的:一是由农地产权制度所表达的产权界定及其法定规则;二是由农业经营制度所表达的产权实施及其契约安排。通过农地承包制度,农户以家庭为单位承包集体所有的土地,形成了农地的“两权分离”结构。农地产权制度关联着农业生产率、农业经营者收益、城乡要素再配置、乡村社会治理的变动7。四十多年的改革实
17、践证明:农地“两权分离”既展现出了正面制度绩效,也显现出了一定的负面效应。1.农地“两权分离”的正面绩效第一,巩固了社会主义公有制基础。农村集体所有制是我国社会主义公有制的重要组成部分,必须长期坚持,这也是我国改革的制度底线。改革农村集体土地的产权和经营制度,绝不是要改变农村集体所有制,而是要通过改革农村集体所有制的实现形式,巩固公有制基础。无论农村集体土地产权在农民集体、农户以及其他经营主体之间如何配置,坚持农村集体土地集体所有的改革底线不可改变。“两权分离”坚持农村土地集体所有,仅仅是农地经营方式的变革,不能触及所有权制度的变革,这是社会主义公有制的必然要求,也是必须坚持的改革底线。家庭联
18、产承包责任制下形成的农地“两权分离”,一方面避免了我国农村土地私有化;另一方面将农地产权的大部分权能界定给集体成员,极大地调动了农民的生产积极性,促进了农村生产力的发展。而且,农地“两权分离”丰富了农地的经营模式,丰富了农村集体所有制的实现形式,实际上巩固了社会主义农村集体所有制。第二,丰富了农民的土地财产权利。“两权分离”侧重于对“分”方农户的充分赋权,弱化“统”方农村集体经济组织的地位和权利。经过几轮赋权,农民在承包地上享有的权利体系更加丰富,逐步满足了农民的利益需求。改革以后,中国农地产权结构沿着不断强化农民土地上产权的方向演进,赋予农民更加丰富和完整的土地权利是最明显的趋势。实践证明,
19、通过给农民不断赋权,获取了更多更丰富财产权利的农民的劳动生产积极性得到极大激励,这是我国农村改革不断取得卓越成就的制度密码之一。第三,提升了农民的劳动积极性。“两权分离”赋予农户充分的生产自主性和剩余分配索取权,通过自主的经营方式和多元的利益分配机制激发了农民的劳动积极性。所有权与承包经营权的分离,不仅赋予农户独立经营的主体地位以及真实的财产性权利,而且大大改善了产权的排他性,激励了农户的生产积极性,进而促进了农业生产效率的提升并产生了广泛的溢出效应。而且,家庭承包责任制还原了农业家庭经营最优的经营特征和适应农业产业特征的本质规定,“家庭经营有效地克服了农业的外部性,增加努力供给程度以及劳动的
20、监督成本为零”8。因此,家庭承包经营的“两权分离”模式充分体现了农业的经营特点并适应了当时的农业经济发展水平,给农民更大的土地经营自主性,必然会提升农民的生产积极性,进而促进农业生产效率的提升。第四,促进了农业要素资源的配置。农业经营模式的调整和优化将对农业生产效率和农业要素资源的配置产生影响。首先,家庭承包经营适应了我国的实际国情。家庭经营便于对土地进行精耕细作,提高土地单位面积产量,从根本上适应了我国人多地少的国情9。而且,人均耕地资源占有量少、劳动力较充裕的现实又决定了我国农业只能走劳动密集、耗能低和土地生产率高的道路。以家庭为单位进行农业生产的经营和管理是最合适的10。家庭联产承包制度
21、的推行,最明显的绩效就是主要农产品产量大幅度提高。其次,“两权分离”所释放的激励功能间接对农业生产效率和农业要素资源配置起到了优化作用。农民获取土地承包经营权且土地经营效益直接关系到自身的家庭收益,这就通过自我激励充分调动起农民的积极性和创造性,62农业产出效率随即得到快速提高11。家庭联产承包责任制基本制度的确立,使农户成为相对独立的产权主体和利益主体,拥有产品的剩余索取权和相应的处置权,在很大程度上增强了制度对农民的激励。作为理性的经济当事人,农户以预期利益最大化为目标,使得农业要素资源配置效率大大提高,制度变迁实现了要素资源的优化配置12。总之,改革开放以来,我国实行的家庭联产承包责任制
22、以及在此基础上形成的农地“两权分离”模式,适应了当时的中国国情,实现了改革的目的,为解决农民的温饱问题作出了突出贡献。“两权分离”的土地产权和经营模式是适应当时生产力发展需要的正确选择。2.农地“两权分离”的负面效应农地“两权分离”是特定历史背景下的最优选择。这就意味着,随着农业生产力的发展和社会经济形势的变化,“两权分离”的制度红利有可能逐步释放殆尽,甚至会逐步展现出一定的制度弊端。“两权分离”制度自始就存在制度理念重效率而轻均衡、制度体系重利用而轻所有、权利设计重土地承包经营权而轻其他农地使用权的制度缺陷13。因此,随着社会经济的发展和客观情势的变化,农地“两权分离”制度出现某些负面效应亦
23、属正常。第一,产权不清导致社会交易成本过大。我国农地改革的过程实际上是农地产权逐渐趋于清晰的过程。但是,从历史的视角观察,“两权分离”下的农地产权关系远未实现市场经济需要的产权清晰。“两权分离”的农地产权配置方式并没有清晰界定农民集体、集体成员以及各类土地经营主体之间的法权关系,特别是随着土地经营权流转的数量增加,土地产权关系更加复杂和模糊。产权的清晰界定是资源有效配置的基础。没有清晰的产权界定就无法进行顺畅的市场交易,也就无法有效地配置资源14。明晰的产权制度使得各项财产权利(所有权、使用权、支配权、收益权等)归属清晰准确、产权主体关系界定清晰,由此实现外部效应内部化,使得个人收益与社会收益
24、相等、个人成本与社会成本相等,从而产生很好的激励和约束效应,由此达到降低交易费用、提高制度效率的目的15。在农地“两权分离”的模式下,土地经营权人的利益难以清晰界定,难以实现“有恒产者有恒心”。产权边界的模糊会造成市场主体的权利预期不稳,进而产生负向的激励效应。第二,产权欠缺稳定性影响农民权利预期。改革开放以来,虽然改革的总体趋势是赋予更多更加充分的产权,但是土地征收中公权力的不当使用、土地调整制度的存在、土地产权的残缺等仍然影响了农民的权利预期。作为被动应对改革而形成的制度安排,农地“两权分离”也存在弊端:一是地权预期不稳,农民担心家庭联产承包责任制只是一种权宜之计,导致出现农业经济活动中的
25、短期行为。二是农民土地权利不明确,农户土地权利易受到基层政府行政权力的干预和农民集体以土地所有者名义的限制,造成集体成员权模糊和各种用益物权的羸弱,从而影响了农民生产经营的积极性。三是人地关系调整影响地权稳定16。不稳定的地权使农民对自己所使用的地块缺乏长期的预期,进而影响农民对土地的投入。总之,产权的不稳定性是影响农民权利预期的主要原因,“两权分离”下的土地承包经营权收回制度、调整制度、期限制度等均会影响农民对土地的权利预期,进而影响其投资热情。第三,土地经营规模制约要素高效配置。“两权分离”的经营模式是建构在“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”基础上的,虽然强调统分结合,但是由于
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 农地 分离 三权分置 制度 变迁 绩效 分析 管洪彦
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。