教师减负:日本教师工作强度与工作时间制度的改革之路_樊秀丽.pdf
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1、3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 3 教师教育与管理研究摘要日本从 20 世纪 70 年代就开始了“学校工作方法改革”,以寻求解决教师工作时间长、工作强度大这一问题的对策。日本政府通过制定政策法规、界定教师工作范围、减轻教师过多非教学性工作、对教师“工作时间”予以法律规制、改革学校组织运作体制和加强对学校可持续环境建设的支持等举措,切实为教师减负。各都、道、府、县教育委员会也积极鼓励各地方公共团体参与学校工作,并依据各地实际情况出台了更为详细的减负措
2、施,通过扩充教师队伍、引入综合型校务支持系统、建立多元化助学新机制、实行健康时间管理等具体措施减轻教师工作负担。关键词日本教师;工作强度;教师减负;工作时间制度中图分类号:G659 文献标识码:A 文章编号:1003-7667(2023)03-0003-12DOI:10.20013/ki.ICE.2023.03.01基金项目:国家社会科学基金“十四五”规划2022年度教育学重大课题“双减 背景下基础教育生态系统重构机制研究”(项目编号:VHA220005)。作者简介:樊秀丽,女,首都师范大学教育学院教授;王志燕,女,首都师范大学教育学院博士研究生。特别支援学校是日本2013年新出现的特殊学校称
3、谓。2006年以后,日本因传统的特殊教育概念无法涵盖针对有多动症、自闭症等多种学习障碍者的教育,遂改称“特别支援教育”,特殊学校也相应地一律改称为“特别支援学校”。教师减负:日本教师工作强度与工作时间制度的改革之路樊秀丽,王志燕(首都师范大学教育学院,北京 100048)一、问题提出教职员工平均日工作时间为11.3小时。三成小学教师、六成中学教师平均每月加班80小时以上(超过“过劳死线”)。并且,教师加班得不到工资法规定的加班费,工作时间不能自我掌握,几乎没有休息时间!相比于备课,教师更忙于社团活动!小学英语教育、编程教育及其他教育活动要做的事情越来越多,离职教师也逐年增加!1这是日本媒体对学
4、校教师工作样态的真实描述。日本教职员工“工作时间长、工作强度大”的问题日益严重,已成为日本社会广泛关注的一个问题。2018年经济合作与发展组织(OECD)“教师教学国际调查”(Teaching and Learning International Survey,TALIS)的数据显示:日本中学教师每周工作时间长达56小时,与参与调查的48个国家相比高居首位,远超“教师教学国际调查”每周工作时间38.3小时的平均值。2日本劳动组合总联合会于2018年9月14日至18日,对全国公立学校(小学、初中、高中、中等教育学校、特别支援学校)的1000名20岁以上的教师(全职、临时兼职)进行了关于“教师工作
5、时间”的问卷调查。该调查显示:公立学校的教师每周在校工作时间为工作日52.5小时,休息日平均3.2小时;工作日和休息日加起来一周工作时间超3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 4 日本厚生劳动省规定的“过劳死”判断标准:在脑、心脏疾病发病前的一个月加班超过100小时,或从发病前倒数第2个月起至倒数第6个月之间,平均每个月加班超过80小时。表 1 教师1周在校总工作时间(小时)小学校中学校2016年度2006年度增减2016年度2006年度增减校长55.0
6、52.3+2.756.053.4+2.6副校长主任63.659.1+4.563.661.2+2.4教师57.453.3+4.163.358.1+5.2讲师(编外教师)55.353.0+2.361.758.2+3.5校医教师51.148.4+2.751.750.7+1.0过60小时以上的教师超过五成。九成以上的教师表示,无法在“规定的时间内处理完相关工作”3。工作时间长,负担重,压力大,加班多,已成为日本中小学教师普遍的生存现状。面对教师工作时间长,导致健康受损、过劳死等情况,日本社会各界呼吁修改教师加班制度,改革教师的劳动方式。为此,日本修订了 劳动基准法,对教师工资制度和教师工作方式等进行改
7、革,通过修法合理把控教师工作时间,为教师减负。基于此,本文通过对日本教师实际工作强度和工作时间制度的考察,从日本政府和都、道、府、县教育委员会教师减负政策的历史沿革出发,分析日本教师减负的相关举措,以此增强对教师减负问题的理解。二、日本教师工作的实际状态根据2017年3月文部科学省公布的新 学习指导要领,日本小学的总授课时数为5785课时,中学的总授课时数为3045课时。其中,小学34年级分别增加了35小时的外语活动课时,56年级分别增加了70小时的外语课时。4新学习指导要领的理念为“面向社会的教育课程”,并以培养学生在未来所必需的素质与能力为目标,要求学校教师从“课程管理”和“主体性、对话性
8、和深度性学习”的视角,改善课堂教学,提高学生的学习质量。除此之外,新学习指导要领对学校、教师提出了更多的要求。比如,指导学生,参与社团活动,加强与家长、社区的合作等。由此,学校所面临的挑战也变得更加复杂和困难,对教师也提出了更高的要求。随着学校教师所承担的工作任务不断增多,教师长时间超负荷工作的问题日益凸显。2016年,日本参议院常任委员会调查室 特别调查室以全国小学(400所)、中学(400所)的教师为对象进行了“教师工作实态调查”。该调查数据显示:与2006年度的调查相比,无论是工作日,还是双休日,教师的工作时间都有所增加。教师1周在校的总工作时间小学教师平均为57.4小时,中学教师平均为
9、63.3小时(参照表1)。5 此外,调查还显示,每周工作60小时以上的教师和达到过劳死线(每月加班80小时)的教师,小学占33.5%,中学占57.7%。6日本每日新闻调查显示,2007年至2016年的近10年间,教师过劳死的人数已达63人,但这还只是冰山一角。7日本文部科学省2017年对日本公立中小学教师的调查显示,公立中小学教师中因患精神疾病而离职的有5077人,占在职教师总数的0.55%,这一数字与2016年的调查相比3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.Gener
10、al 5 表 2 2018 年TALIS 教师工作内容与时间(小时)教师一周工作内容与平均所花费的时间内容TALIS平均日本平均周工作时长38.356.0教学20.318.0独立备课6.88.5批改作业4.54.4与同事交流合作2.83.6学生个别指导2.42.3参与学校管理工作1.62.9日常行政工作2.75.6专业发展活动2.00.6和家长沟通1.61.2参加课外活动1.97.5其他工作2.12.8表 3 TALIS 每周教师工作时间的比较(小时)美国英国芬兰日本参与国平均2013年44.845.931.653.938.32018年46.246.933.056.038.3较有所增加。201
11、6年因患精神疾病而离职的有4891人,占在职教师总数的0.53%8,1年间增长了0.02%。虽然日本教师的工作时间不断延长,但并不意味着教师完全将时间用于了教学。2018年“教师教学国际调查”公布的数据显示,日本教师每周的工作时间虽然在调查参与国中是最长的,但教师用于教学的时间却低于调查参与国的平均水平(日本为18小时,参与国的平均水平是20.3小时)。这说明在日本,一些教师更多地将时间用在了非教学活动的课外活动和学校的一般性事务上。如表2所示:日本教师用在课外活动(体育文化活动等)的指导时间是调查参与国平均时长的大约4倍(日本7.5小时远超过各参与国的平均水平1.9小时),参与学校管理工作和
12、日常行政工作的时间也远超过其他各参与国的平均水平(参见表2)。9另外,根据日本文部科学省参与的2013年、2018年“教师教学国际调查”每周工作时间的国际比较,我们可以看出日本教师工作的强度明显大于其他国家的教师(参见表3)。10如表3所示,无论是2013年“教师教学国际调查”11,还是2018年的“教师教学国际调查”,日本是参与国中教师工作强度最大的,教师每周工作时间5年间增加了2.1小时。为减轻教师的负担,日本相关部门及学者进行了各种各样的研究与探讨,但这一问题依然没有得到根本性的解决。从表2可以看出日本教师在学校工作的时间分布,虽然学校的类型和规模各不相同,教师在校的具体工作也有所不同,
13、但教师在校的日常基本工作相差无异。因此,若要解决教师长时间超负荷工作的问题,就必须对教师在校工作任务有充分的了解,分析教师在校的时间分布情况,并据此提出有针对性的改进措施。2018年4月,日本文部科学省对日本中小学教师在校主要工作内容进行了调查,将日本教师在校工作内容划分为以下14项:教学准备,学业评价,校园活动组织,职业规划,学生及家庭援助,学生就餐服务,调查统计,学生闲暇教育,校园清洁,社团活动,学生上下学引导,校园巡视,各类费用的征收,与监护人及社区的联络等。12从与学生的关系来看,这些活动可分为与在校学生直接相关的活动和与在校学生间接相关的活动两大类。从表2显示的数据也可以看出,日本教
14、师在校的大部分时间都花费在非教学工作上。然而,这些工作并不一定非得由教师来完成,部分工作是可以交由校外人员或校内非专业教师人员来承担的。正是由于教师参与了许多与教学本身无关的工作,才导致了教师工作时间长、负担重,同时也3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 6 造成了教师的身心健康和教育质量下降的问题。因此,针对此现状,2017年8月,日本中央教育审议会特别部会提出了 关于学校工作方式改革的紧急建议(简称紧急建议)。13该建议提出的教师减负首要措施之一,即
15、是从减轻与教师教学不相关的其他工作出发,明确教师的工作范围,把不属于教师的工作内容和属于教师但可以委托外包的工作移交给外部机构或民间团体。同时,针对教师在学校内的每一项教育活动都提出了具体的改进措施,以达到减轻教师负担的目的。以下即以“学校工作方式改革”为主要内容,从日本政府和地方政府两个层面对日本的教师减负政策与措施进行梳理。三、日本政府、文部科学省的教师减负相关政策对于教师减负,日本早在20世纪70年代就开始了学校工作方法改革,以寻求解决教师长时间超负荷工作的对策。1971年,日本政府制定了 关于公立义务教育诸学校教育职员工资等特别措施法(简称工资特别法)。14该法基于公立学校教师教育劳动
16、的特殊性,针对教师长时间超负荷工作的情况,对学校教师的工资待遇及其他工作条件作出了制度化的规定。2006年,日本文部科学省在实施了第1次“教师工作实态调查”后,日本政府和文部科学省、中央教育审议会等机构围绕学校工作方式改革进行了多次讨论,相继出台了一系列的相关政策。日本政府2015年4月3日,在第3次安倍内阁 第189国会提出了劳动基准法改正案;2016年9月26日,首相私人询问机构又召开了“工作方式改革实现会议”;2017年3月28日,首相私人询问机构工作方式改革实现会议第10次会议制定了“工作方式改革实行计划”;2018年1月22日,日本政府提出工作方法改革促进法的草案;同年6月29日,该
17、法在参议院通过,并于同年7月正式颁布。在此期间,2015年12月21日,中央教育审议会还提出了 作为协作团队的学校形态与未来完善方案;2017年6月22日,文部科学省给各地教育委员会下发了 关于贯彻学校一线工作改善方案的通知;2018年3月,体育厅制定了 关于运动部活动应有状态的综合性指导方针;同年8月22日,文部科学省提交了“关于学校工作方式改革推动状况”的报告;12月29日,文化厅制定了 关于文化部活动应有状态的综合性指导方针;2019年1月25日,中央教育审议会通过了 关于构建面向新时代教育学校可持续指导和管理体制的工作方式改革综合方案 15,并据此出台了关于学校工作方式改革 政策,对解
18、决教师的工作时间和工作强度问题提出了具体整改措施。(一)界定教师工作范围,减轻教师过多的非教学性工作2017年6月9日,日本内阁会议通过了经济财政运营与改革基本方针2017,提出的重要的目标之一就是从“工作方式改革和人才培养来实现终身在职社会,提高教育质量”,并针对教师工作时间长、工作严重超时、劳动强度大的现象,要求在实施适当的工作时间管理、提高教学效率和精选业务的同时,应有效加强学校的领导和行政事务工作体制建设,并根据工作状况调整教师工资的相关待遇,尽快改善教师工作时间超长的状况。166月22日,时任文部科学省大臣松野向中央教育审议会提交了 关于构建面向新时代教育学校可持续指导和管理体制的工
19、作方式改革综合方案(征求意见稿)(简称综合方案)。17 综合方案针对教师在校繁多的工作任务,重点探讨了以下事项:(1)学校本身应承担的业务;(2)教职员工及专业人员应承担的业务和职责分工;(3)为使教师专注于教学,学校应有的组织运作体制和工作方式。6月27日,中央教育审议会的初级中等教育分科会成立了“学校工作方式改革特别部会”(简称“特别部会”),8月29日出台了关于学校工作方式改革的紧急建议 提出了三点改革建议:第一,校长及教育委员会应在学校推行重视“工作时间”的工作方式;第二,大力推进学校和教职工改进工作的措施;第三,政府要加强对可持续工作环境建设的支持。具体3.2023No.398202
20、3年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 7 是指综合教务(成绩处理、出勤管理、授课课时数)、保健(体检通知单、保健室管理等)、指导记录学生学籍等以及学校事务等功能的信息管理系统。实施内容包括以下三点:(1)为客观掌握教职员工工作时间,须利用信息与通信技术和考勤卡建立工作考勤制度,制作考勤表,确保教职员工的休息时间,并通过安装录音电话等查询设备,处理应对工作时间以外的事务,为学校社团活动设定休息日。(2)教育委员会制定减轻教职员工工作负担的工作对策,以减少教职员工加班工作的情况。积极推进
21、以都、道、府、县为单位的综合型校务支持系统的共同调配和运用,并要求按照国家、地方公共团体对学校的委托和指示进行教师工作事务的筛选,包括餐费的公共核算等。(3)完善学校辅导员、学校社会工作者和社团活动指导员等专业人员的配备,减轻每位教师的教学课时数,充实小学专科教师和中学生指导教师,将增补教师的人员经费列入2018年(平成30年度)财政预算。18根据关于学校工作方式改革的紧急建议,2018年度财政预算共提供了1595人的教师增补名额,其中补充小学英语专科指导教师1000人,中学学生指导教师50人。另外,校外的学校支持工作人员、社团活动指导员的经费也都得到了解决。19在特别部会的政策之下,2017
22、年12月22日,中央教育审议会提出了 关于构建面向新时代教育学校可持续指导和管理体制的工作方式改革综合方案中期报告。12月26日,文部科学省正式出台了 关于学校工作方式改革的紧急对策(简称 紧急对策)。紧急对策首先明确了教师的工作范围,将教师承担的工作分为三类:(1)应由校外机构和人员(地方政府、教育委员会、家长、地方志愿者等)承担的工作,如学生上下学的引导、校园巡视、学校各类款项征收与管理、与地方志愿者的联系等工作;(2)学校的工作,但不一定需要教师承担的工作,如对各类调查数据的统计与答复、学生的闲暇教育、学校的卫生工作、社团活动等;(3)属于教师的本职工作但可减轻教师负担的工作,如就餐服务
23、、教学准备、学习评价和成绩处理、学校活动的组织、未来职业规划指导、学生家庭援助等。20紧急对策明确要求日本政府、各地教育委员会和其他机构应采取措施,根据上述工作分类明确教师的在校工作职责,切实减轻教师的负担(参见表4)。21除了明确界定教师的工作业务和减轻一些非教学类工作外,针对不同学校的工作方式和教师的工作特性,日本政府还要求各校校长和各地教育委员会须建立学校教师“工作时间”的概念,以此推进工作方式的改革。例如,通过适当的方法掌握所有教职员工的工作时间(上下班的时间),以保证教职员工的休息时间;学校的各种会议和社团活动应在教师的工作时间内组织、开展;明确管理人员职责分工,加强组织管理、时间管
24、理、健康安全管理等管理培训,转变观念,提高工作效率,通过规范教师的工作时间,切实减轻教师的工作负担。(二)对教师“工作时间”的法律规制工作时间是指“职员接受上司的指挥监督,原则上只从事该职务业务的时间”,可分为正式的工作时间和根据加班命令规定的工作时间。根据日本劳动基准法的规定,除休息时间外,用人单位安排劳动者每周工作时间不得超过40小时;除休息时间外,每天安排劳动者工作不得超过8小时,工作时间超过6小时在8小时以内的,至少应给予45分钟的休息时间;超过8小时的,至少应给予1小时的休息时间。同时,根据关于 公立义务教育诸学校教育职员工资等特别措施法(第5条和第6条)规定,对公立学校的公职人员应
25、合理安排工作时间,原则上学校不能责令教师加班,加班也仅限于从事内阁命令规定的4项业务,即校外实习及其他与学生实习有关的业务、研学旅行及其他有关活动的业务、教职工会议相关工作、紧急情况(自然灾害)下的各项应对工作。上述超时工作不需要与工会签订书面协议,也不发放加班津贴和休息日工资,但须支付教职调整金额3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 8 表4 减轻教师工作负担的具体措施分类教师工作减负具体措施可由校外机构和人员承担的工作学生上下学的引导以地方政府为中心
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