动态能力视角下城市数字化转...点城市的模糊集定性比较分析_郝文强.pdf
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1、73电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)学术篇动态能力视角下城市数字化转型的理论逻辑与组态路径基于全国重点城市的模糊集定性比较分析*摘要:城市数字化转型是推动经济高质量发展与治理能力现代化的重要抓手,引起学界广泛重视,但鲜有研究关注城市数字化转型的影响因素与差异化路径。借鉴动态能力理论,从技术、组织、管理三个维度建构城市数字化转型的分析框架,并运用模糊集定性比较分析的方法对全国重点城市的数字化转型实践进行研究。结果发现:数据是城市数字化转型的基础,由此形成了“基于数据的制度驱动型”和“基于数据的创新赋能型”两种高水平城市数字化转型路径;非高水平的城市数字化转型路
2、径则包括“财政与数据限制型”和“财政与体制约束型”两种。结论有助于厘清城市数字化转型的驱动因素与约束条件,为理解差异化的城市数字化转型路径与因地制宜地实施城市数字化转型战略提供了思路。关键词:数字城市;城市数字化;数字化转型;技术赋能;制度创新 DOI:10.16582/ki.dzzw.2023.07.006 郝文强*孟雪段智慧复旦大学国际关系与公共事务学院中国人民大学公共管理学院*基金项目:教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“新时代特大城市管理创新机制研究”(项目编号:20JZD030)。*通讯作者收稿日期:2022-10-27修回日期:2022-12-21一、问题提出大数据、云计算、人工智
3、能等数字技术的快速发展对人类社会产生了深远影响,数字化转型成为数字时代城市化的创新发展道路。城市数字化转型旨在通过信息、计算、沟通、连接技术的组合方式,促使经济、社会和政府发生实质性改变1。自党的十九大提出数字中国发展战略以来,多省市陆续开展了数字化转型实践。例如,北京市打造了“城市大脑”,通过科技赋能与机制融合实现了城市的智慧化管理;上海市搭建了“一网通办、一网统管”平台,实现了超大城市治理的体制变革与模式创新。然而,不同城市之间的数字化转型进程表现出较大差距,中国电子信息产业发展研究院发布的中国城市数字化转型白皮书显示,各城市之间的数字化转型进程呈现梯队式特征,发展极不均衡。那么,哪些因素
4、导致了这一现象的出现?影响城市数字化转型的关键因素有哪些?不同因素是否组合形成了差异化的城市数字化转型路径?对于这些问题的探究有助于拓展城市数字化转型的研究面向,为城市数字化转型实践提供有益启示。中国的城市数字化转型经历了从电子政务、数字政府等城市治理数字化向数字经济、数字社会、数字政府全面数字化的转变2。学者们围绕政府数字化转型的影响因素讨论形成了“环境决定论”与“组织特质论”两种观点,但鲜有研究关注城市全面数字化转型的影响因素。环境决定论认为,政治制度、技术条件、公众需求、同侪效应等外部情境推动了政府数字化转型3。已有研究表明,民主、透明的国家治理制度,完善的信息基础设施4,公众需求的外部
5、导向,府际学习行为和府际竞争压力5,是政府数字化创新的动力来源。组织特质论认为,政府自身的资源状况和内部的领导特质是影响政府数字化水平的关键因素6。一方面,政府数字化创新需要大量人力、财力、物力等资源的投入7。另一方面,政府领导者的专业知识和工作经历对数字化创新应用与发展发挥着重要作用8。74电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)既有研究为理解城市数字化转型的影响因素提供了有益参考,但仍然存在一定研究空间有待拓展。首先,既有研究聚焦于政府数字化转型的影响因素,对城市数字化转型缺乏关注。不同于政府数字化转型,城市数字化转型具有更为丰富的面向,涉及经济、社会、治理等更
6、广泛的领域,对于政府数字化转型的理论解释未必适用于城市数字化转型。其次,既有研究陷入了外部环境与组织特质非此即彼的对立陷阱,而未关注到组织对内外部资源的整合利用能力对城市数字化转型的重要作用。城市数字化转型是城市发展模式与实体形态的结构性转变过程9,城市多元主体对内外部资源的整合利用能力是实现数字化转型的关键。再次,既有研究多关注单一因素对数字化转型的显著性影响识别,而忽视了复杂情境中多种因素共同驱动数字化转型的可能性。城市数字化转型旨在以技术、平台、数据等要素重塑城市发展形态10,牵涉数据要素、技术创新、制度设计等多方面因素的交互作用与共同影响,基于“还原论”思想的净效应研究无法挖掘多种影响
7、因素之间的复杂并发因果关系。最后,既有研究多关注城市数字化转型的驱动因素,指向如何实现高水平的城市数字化转型,而忽视了对城市数字化转型限制因素的探究。在非线性对称的逻辑中,城市数字化转型的驱动因素与限制因素不尽相同,有必要进行分别探究。本文拟从动态能力理论出发,基于全国重点城市的全面数字化转型实践,运用模糊集定性比较分析方法,系统剖析城市数字化转型的影响因素与组态路径。二、理论基础与分析框架动态能力理论发轫于资源基础理论,系统回答了组织如何实现转型发展,进而获得竞争优势的问题。资源基础理论将组织的竞争优势归因于组织内部资源的差异,认为组织间的不同绩效水平源于各自所拥有的异质性资源11。但囿于静
8、态研究视角和局部研究视角,资源基础理论无法回应为何某些组织在变化的竞争环境中能够比其他组织更快地实现转型并取得更好的绩效。基于此,Teece等提出了“动态能力”的观点,认为组织的竞争优势来源于其利用技术资源、组织资源和管理资源的能力12。动态能力强调组织利用资源的能力与外部环境的匹配,帮助组织及时根据外部环境变化,通过对内外部资源的整合,摆脱传统的路径依赖,通过转型发展获取竞争优势13。根据动态能力理论,组织实现转型发展并赢得竞争优势的关键在于组织间资源和能力的异质性。Winter指出,动态能力是企业获取和释放资源、重新配置资源、整合资源的过程,组织由此在变化的外部环境中获取竞争优势14。组织
9、资源既包括组织内部的人力、财力、物力等被组织用于创造产品或服务的资源,也包括组织生存凭借的外部制度资源与创新发展所需的技术资源。而组织能力则指涉组织通过获取、整合、配置和运用内外部资源以实现既定战略目标的活动15。能力是一种组织特质,存在于组织生产和运营活动过程中,能够将既有资源投入转化为相应产出进而创造价值,只有通过资源与能力的有机结合才能创造出组织的竞争优势16。基于此,本文借鉴Teece等的观点,从技术、组织、管理三个维度建构城市数字化转型的分析框架(参见图1)。(一)数字技术数字技术的进步与发展是城市数字化转型的动因。有研究发现,数字基础设施能够推动产业数字化转型郝文强孟雪段智慧动态能
10、力视角下城市数字化转型的理论逻辑与组态路径基于全国重点城市的模糊集定性比较分析图1城市数字化转型的理论模型数字技术数字基础设施数字创新能力管理能力管理制度约束数字管理体制组织资源人力资源支持数据资源基础财政资源保障城市数字化转型75电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)升级,促进政府治理结构和公共服务方式的优化17。同时,技术创新能力也是推动产业与数字融合,数字化治理与服务场景开发的重要因素18。数字基础设施以互联网、物联网、大数据、云计算为代表的数字基础设施是城市数字化转型的技术基础。城市数字化转型是在互联网、5G基站、数字化平台等数字化设施的基础上,通过运用人
11、工智能、大数据、物联网、云计算等数字技术对数据进行加工、处理与应用而实现的19。数字技术的发展与应用极大改变了信息存储、传输、计算与交互的方式20,突破了传统的城市治理结构和发展模式,从整体上为城市数字化转型提供了系统性的创新空间21。数字创新能力城市数字化转型的关键在于实现数据的创新应用,即通过对数据要素的生产、流通与创新应用改变传统的城市治理、经济发展、社会服务面貌22。数据本身并不具备价值,而是通过政府、企业、科研人员和公民等城市主体利用技术优势对数据资源进行创新开发与利用23,从而形成城市数字化转型的驱动力。因此,城市成功运用数字资源和数字技术推动数字化转型的关键在于数字创新能力,其强
12、弱直接关系到城市数字化转型目标的实现程度24。(二)组织资源组织资源是城市数字化转型的物质基础,资源的多少决定了城市数字化转型的先天禀赋强弱。城市数字化转型需要大量的人力、物力、财力支持,充足的组织资源是推动城市数字化转型的重要保障。人力资源支持城市数字化转型需要专业化的数字技术人才支持。数字技术具有较高的使用门槛,必须经过专业的系统学习和大量的实践操作方可熟练掌握,因此具备数据处理技术和软件开发技术的数字技术人才是推动城市数字化转型的重要因素25。具有数字化思维、数字化理论、数字化技能的数字化人才是城市数字化转型的主力军26,能够为城市数字化转型提供充足的知识支持。数据要素基础城市数字化转型
13、的要素基础是数据,城市数字化转型的过程实质上就是数据采集、加工、处理、流动与应用的过程。可以说,数据是城市数字化转型的源泉。无论是数字经济发展、数字政府建设,还是数字社会创建,都是在数据要素的基础上实现的27。但数据作为单一的生产要素,需要通过与资金、技术等其他生产要素相互作用,才能够促进数字化产业发展与推动社会的数字化改造,从而实现城市数字化转型10。财政资源保障城市数字化转型离不开地方政府的财政资金支持,包括直接投资、研发经费、政策补贴等28。资源松弛理论指出,当组织闲置或未被开发利用的资源增加时,组织往往更倾向于进行变革和创新29。在城市数字化转型过程中,数字基础设施的建设与维护、数字技
14、术的研发与创新、数字产品的开发与应用等都需要大量的财政资金投入30。只有充足的财政资源投入,才能够为城市数字化转型保驾护航。(三)管理能力管理能力反映了资源利用的有效性,是指城市通过利用组织资源推动数字化转型的产出效率。有效的管理制度约束与完善的数字管理体制是提高组织资源利用效率的重要支撑31。一方面,数字化转型相关政策法规的出台能够为城市数字化转型实践提供科学指导,通过目标规划、标准制定、组织实施、绩效评估等政策工具提高资源的利用效率。另一方面,设立专门的数据管理机构,能够更好地落实城市数字化转型的具体任务,并通过数据资源的集中处理、开发和应用,提高数据资源的利用效率,释放数字化转型的创新效
15、应。管理制度约束契合的政策环境和完备的法规体系是城市数字化转型的重要保障,有效的制度供给和整体性的制度变革是郝文强孟雪段智慧动态能力视角下城市数字化转型的理论逻辑与组态路径基于全国重点城市的模糊集定性比较分析76电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)城市数字化转型的必然要求。城市数字化改革的关键在于,实现从技术赋能到制度重塑、技术理性向制度理性的新跨越32,数字化制度体系的完善既是城市数字化转型的着力点也是城市数字化转型标志性成果的落脚点。地方政府出台数字化转型的战略规划、指导意见和相关通知文件能够为城市数字化转型创造良好的政策环境33。数字管理体制专门的数据管理
16、机构是提升数据管理能力、驱动城市数字化转型的主要力量。敏捷高效、实时感知、科学分析、自动决策的数据管理机构是城市数字化转型的关键主体34。在实践中,数据管理机构既包括正式行政机构也包括非正式行政机构,但作为行政单位设置的数据管理机构在城市数字化转型中具有更强的统筹能力35。因此,负责数据管理的政府机构的设立能够实现各类资源在数字化转型过程中的统筹整合和有效配置,从而推动城市的数字化转型进程。三、研究设计(一)研究方法数字时代的到来,以及伴随而来的组织管理实践所面临的复杂环境与复杂系统,反映了多要素间的复杂因果关系。然而,传统聚焦于个别前因和结果简单线性关系的还原论假设存在信息超载与过于简化的局
17、限36,无法解释复杂现象的因果逻辑。有鉴于此,Ragin以组态比较理论和整体论思想,创造性地发展了定性比较分析方法(QCA)371。定性比较分析方法是一种基于组态思维、以案例为导向的集合研究方法,该方法假定变量之间的因果关系是非线性的,认为复杂社会问题是多种因素相互结合、共同作用的结果,强调以集合的逻辑关系替代简单的相关关系388,探究不同前因条件组合对社会问题结果的影响机制。鉴于定性比较方法在解释非对称关系、组态等效性以及多重并发因果等社会复杂问题方面的巨大优势,该方法已在战略管理、政策扩散、区域创新、数字转型等研究领域得到广泛应用。本文采用QCA作为探究城市数字化转型影响因素与多元路径的研
18、究方法。一方面,QCA方法运用集合论的视角,超越了个案研究和定量分析的弊端,能够识别影响结果的充分或必要条件,有助于探索多个条件的多重并发关系,进而揭示复杂现象的多重因果路径。城市数字化转型作为一个复杂系统,通常是多种因素合力作用的结果。运用该方法能够精确识别其中的关键要素与触发结果出现的复杂条件组合。另一方面,QCA适用于中小规模样本的分析,打破了传统定量研究的大样本局限。城市数字化转型作为新的政策议程,可观察的案例数目有限,QCA能够为城市数字化转型的样本局限提供解决手段。此外,根据数据类型可以将QCA划分为清晰集定性比较分析(csQCA)、多值集定性比较分析(mvQCA)和模糊集定性比较
19、分析(fsQCA),考虑到fsQCA在解决有关程度变化抑或部分隶属问题方面的相对优势,本文选择fsQCA作为具体的分析工具。fsQCA将变量值置于0,1的区间之内,能够对连续变化的条件变量进行更为精确的赋值39。鉴于城市数字化转型涉及组织、技术、管理在内的多种要素组合,且部分条件变量本身具有一定连续性和模糊性,运用fsQCA能够对变量进行更为精确的测度。(二)样本选择QCA方法要求案例选取应兼顾同质性、多样性与可获得性的原则,因此,我们选取国家统计局列出的全国36个重点城市作为样本框,包括直辖市、省会城市和计划单列市。首先,全国重点城市的全面数字化转型进程都是在数字中国发展战略的社会背景下开启
20、的,并且都覆盖了信息技术、数字创新、数据开放、数字人才、资金保障、制度建设、机构设置等多方面的内容,具有一定可比性。其次,全国重点城市分布于中国的东部、中部、西部等不同区域,在经济发展、制度建设、社会创新等方面具有较大差异,满足多样性与代表性要求。最郝文强孟雪段智慧动态能力视角下城市数字化转型的理论逻辑与组态路径基于全国重点城市的模糊集定性比较分析77电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)后,全国重点城市的相关数据都可通过公开来源获取。(三)变量测量与校准在进行fsQCA之前,需要对结果变量和条件变量进行编码,并对模糊变量进行校准,赋予其集合隶属关系。本文参考已有
21、研究,结合研究实际,对变量进行赋值和校准(参见表1)。结果变量本文采用全国重点城市的数字化转型水平作为结果变量,选取中国电子信息产业发展研究院(又称赛迪研究院,工业和信息化部直属单位)发布的2021中国城市数字化转型白皮书中城市数字化竞争力排名衡量城市数字化转型水平的高低。该报告系统建构了包含城市治理、社会服务、产业经济、创新保障、低碳发展等多个维度的城市数字能力评价体系,对全国包括重点城市在内的部分城市数字化转型水平进行了排名,是中国首个专注于评估城市数字化转型发展水平的专业报告。参考刘浩等的做法40,根据排名高低对全国重点城市的数字化转型水平进行样本内部的重新排序,对排名前18的城市赋值为
22、1,表示高水平的城市数字化转型;对排名在后18名的城市赋值为0,表示非高水平的城市数字化转型。条件变量根据动态能力理论,可将解释变量划分为技术条件、组织资源、管理水平三个维度。技术条件包括数字基础设施和数字创新能力,分别代表了城市数字化转型过程中的技术资源与技术能力。组织资源包括数据资源基础、财政资源保障、人力资源支持,代表了城市数字化转型过程中的人、财、物等资源投入。管理水平包括管理制度约束与数字管理体制,分别代表了城市数字化转型过程中的制度资源与管理能力。第一,数字基础设施。互联网、5G基站、数字化平台等技术设施是城市数字化转型的基石。鉴于5G基站与数字化平台等数据难以获得,本文选用互联网
23、宽带接入用户数来刻画数字基础设施水平。无论是政府数字化转型,还是数字经济与数字社会建设,都离不开互联网的接入,因此互联网宽带接入用户数能够在较大程度上反映城市数字化转型的数字基础设施水平41。数据来源于中国城市统计年鉴2020,属于连续变量。在此基础上,我们借鉴Ragin提出的校准方法3759,分别选取样本数据的95%分位值和5%分位值设定为完全隶属点和完全不隶属点,将50%分位值设定为交叉点进行校准。第二,数字创新能力。城市数字化转型的实质是通过对数据资源的开发创新应用改变人类的生产生活与组织方式,数字创新能力反映的正是对数据资源的创新应用水平。本文采用北京大学企业大数据研究中心发布的中国表
24、1变量设定与校准变量类型变量名称变量测量变量校准数据来源结果变量城市数字化转型水平城市数字化竞争力排名排名前18赋值为1,后18名赋值为0中国城市数字化转型白皮书条件变量数字基础设施互联网宽带接入用户数三个锚点分别为95%分位值、50%分位值、5%分位值中国城市统计年鉴2020数字创新能力数字经济创新创业指数中国数字经济创新创业指数:动态演变与空间分化数据资源基础是否实施政府数据开放是为1,否为0中国地方政府数据开放报告(2020下半年)财政资源保障地方一般公共预算支出三个锚点分别为95%分位值、50%分位值、5%分位值中国城市统计年鉴2020人力资源支持信息传输、计算机服务和软件业从业人数中
25、国城市统计年鉴2020管理制度约束是否出台数字化转型政策是为1,否为0北大法宝网标题检索数字管理体制是否设立大数据管理机构是为1,否为0各市人民政府网站及搜索引擎检索郝文强孟雪段智慧动态能力视角下城市数字化转型的理论逻辑与组态路径基于全国重点城市的模糊集定性比较分析78电子政务 E-GOVERNMENT 2023年第7期(总第247期)数字经济创新创业指数:动态演变与空间分化报告中的“数字经济创新创业指数”对城市数字创新能力进行测量,该变量属于连续变量。数字经济作为城市数字化转型的创新前沿阵地,是城市数字化创新应用最具活力的领域,数字经济创新创业指数能够从整体上代表一座城市的数字创新能力。同上
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