部门预算绩效评价的行为逻辑与制度调整_曾纪茂.pdf
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1、CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13绩效管理部门预算绩效评价的行为逻辑与制度调整曾纪茂张光燎【摘要】一级政府中,部门预算绩效评价业务占整体预算绩效评价业务的90%以上,但部门预算绩效评价行为存在严重的扭曲,与一般把部门预算绩效评价行为的扭曲归结为部门自身原因不同,本文认为制度安排上的不合理是造成这种现象的主要原因,纠正该状况的出路在于落实部门在预算绩效管理上的自主权,扭转部门为完成财政部门安排任务而实施绩效管理的行为逻辑。【关键词】部门绩效评价 行为逻辑主体责任 制度基础 行为异化2018年9月,党中央、国务院正式下发了 关于全面实施预算绩效管理的意见
2、(下文简称意见),提出力争用35年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系。财政支出项目的绩效管理,需要特别注意部门预算绩效管理的质量。目前一个中等规模的县市,一年的项目总数少则几百个,多则几千个,而财政部门开展重点评价的项目,少则十来个、多则几十个,也就是说项目总数的90%以上甚至99%以上是要由部门自己来实施预算绩效评价的,各级政府财政部门与预算部门在预算绩效评价业务上的比重基本相似,因而,部门预算绩效管理的质量决定了财政支出项目绩效管理的总体质量。由于研究文献总量不足、研究水平还处于比较初级的阶段,目前对部门预算绩效管理的研究严重滞后,但这也是预算绩效管理研究特别需要关注部门预算
3、绩效管理行为的理由。部门是否能够按照预算绩效管理有效实施,事关预算绩效管理成败,但学术界以及实务界对部门实施预算绩效管理的情况普遍怀有疑虑,部门预算绩效管理的初衷未能实现,本文认为这一现象不能一概归因于部门自身未能树立绩效意识,要深入了解部门实施全过程预算绩效管理的行为,对其行为逻辑的制度基础进行分析,从而有效寻找改进途径。一、部门预算绩效管理行为的异化2020年,笔者接受实施预算绩效管理先进地区基层政府部门的委托,对该地区全部一级预算单位(涉密部门除外)20172019年三年的部门项目全过程预算绩效管理情况进行研究。20万元以下的实行简易绩效检查的项目全部为合格通过,没有差别,未纳入分析范围
4、,该地区20172019年三年有54个部门总计实施了668次项目预算绩效评价,包括事前绩效评估和事后绩效评价(绩效跟踪由于没有评分,且99%以上项目的结论是运行正常或基本正常,有问题的项目极少,未包括在统计中)。对这668次项目预算绩效评价资料汇总分析,发现部门预算绩效评价行为显著不符合常理,除了90%以上的项目绩效评价得分为优秀之外,还表现出如下的扭曲行为:(1)部门或单位会有意选择评分比较高的项目来实施预算评价,无论是事前评估还是事后绩效评价,得分位于当年项目评价前30%的项目,比项目得分位于后30%的项目,都更有机会被部门选择出来下一年度再次进行绩效评价;(2)部门或单位对绩效评价较差的
5、项目更倾向选择回避,与前一个问题相似,位于当年项目评分后46财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13绩效管理30%的项目,下一年度更大可能不出现在绩效评价项目名单。本来更应该选择并继续关注有问题的项目,以改进管理,但部门与单位更可能把这类项目从绩效评价名单中删除,以减少把问题暴露给财政部门与公众的机会;(3)项目绩效评价中会降低绩效差的指标权重,减弱对总评分的影响,该地区财政部门要求每个部门都需要选择资金规模比较大、社会关注度比较高的项目实施部门重点评价,这类项目部门一般都会委托给第三方机构来实施绩效评价。对这些第三方机构的绩效评价专家进行访谈发现,部门与单位非常在意项目的绩效评价得
6、分,对一些评价中确确实实存在问题的指标,部门往往会与第三方机构协商,要求减少扣分,第三方机构一方面要维护自己诊断问题的专业性,另一方面会顾及部门单位意见,往往相应降低扣分比重大的指标权重,从而减少重要指标表现不佳对总评分的影响;(4)淡化发现的严重问题,部门可能自己组织评价或委托第三方机构评价时,发现项目存在严重的问题,甚至是违法乱纪的问题,但在绩效评价报告中会隐晦处理,采用如程序不规范、政策法规适用存在偏差等轻描淡写的表述。熟悉部门预算绩效管理行为的人,对部门预算绩效评价上述种种异化表现,应当不会感到惊讶。这种状况显然违背了部门预算绩效管理制度安排的初衷,部门投入了大量人力,耗费了相当多的行
7、政时间,还花费了不少的财政经费,但这样的预算绩效评价及预算绩效管理对于改进部门管理,作用微乎其微。那么问题出在什么地方呢?二、部门预算绩效管理的行为逻辑对导致这种状况的原因有很多种解释,最常见的是认为部门或单位不熟悉预算绩效管理知识与技能,或者认为部门不够重视,或者部门缺少专业的绩效评价人员,还有的认为部门缺少足够的资金开展预算绩效评价。就具体某个部门或单位的预算绩效评价出现偏差,用以上原因来解释都是有道理的,但一级政府50多个部门连续三年多达几百个项目,整体出现上述偏差,这些原因就不足以很好解释了。经过检验,资金充裕的部门与资金紧张的部门未出现明显差异,更早开展预算绩效评价的部门已经有了不少
8、的经验积累,与最近才开始开展这一工作的部门,差异很小,说明是否有经验也并非关键影响要素。至于部门是否重视,则很难有清晰的判断标准,难以分辨部门如何重视才算合理。可以合理推断,部门或单位即使配置了专业人员,熟练掌握了预算绩效评价的专业技能,也有相当的资金支持,其实施部门预算绩效管理的行为未必就完全不同。有专家认为部门预算绩效评价行为扭曲的症结在于是财政“要我做绩效评价,而非我要做绩效评价”。这一判断侧重从部门实施预算绩效评价的行为逻辑上分析原因,有相当强的穿透力,值得进一步按照这一思路深入挖掘。部门实施预算绩效评价行为发生变异的关键原因,在于部门是为了完成财政部门布置的任务而进行绩效管理,还是为
9、了发现自身的管理问题提升管理水平而实施绩效评价。如果是为了发现本部门在管理上存在的问题而实施绩效评价,则部门会正视管理问题,倘若实施绩效评价却未发现问题反而会感到不恰当,但反过来如果是为了完成财政部门布置的任务而实施绩效评价,则行为逻辑就是尽可能向上级、其他部门及公众展现成绩,避免暴露本部门的管理问题,即使项目绩效出现了不尽如人意的结果,也尽量把事情归结为外部因素,减轻部门自身在管理上的责任。从访谈参与部门委托预算绩效评价的第三方机构得知,有些部门或单位是有问题意识的,希望评价机构帮助发现管理问题,以便部门有针对性地改善项目管理,但从前文所述部门项目预算绩效评价的扭曲行为上来看,大多数部门还是
10、为了完成财政部门安排的任务,同时尽量避免暴露部门管理上存在的问题。在与各部门绩效评价工作的负责人访谈中也发现,部门认为,预算绩效评价工作是政府条线主管部门牵头实施的工作,部门与项目单位只需配合即可。如果是财政部门或其他部门组织实施的预算绩效评价,部门与项目单位确实只需配合,财政与其他部门都有动力较为客观地发现项目管理单位在管理上的不足,但是,倘若部门自己实施的预算绩效评价,部门也只当做配合财政部门完成的任务,而非为了改善自身管理而进行的工作,则部门在实施预算绩效评价上的行为发生扭曲就再自然47CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 13不过了。意见第四条明确表
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