基于责任规则的政府应急征用补偿制度完善研究_王开元.pdf
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1、2023 年 4 月第 2 期 第 23 卷昆明理工大学学报(社会科学版)Journal of Kunming University of Science and Technology(Social Sciences)Apr.2023No.2,Vol.23收稿日期:2022 11 21基金项目:中央高校基本科研业务费专项“设区市地方性法规与政府规章的权限划分研究”(202061045)作者简介:王开元(1992),男,讲师,博士,主要从事行政法学研究。doi:10.16112/ki.53 1160/c.2023.02.212基于责任规则的政府应急征用补偿制度完善研究王开元(山东科技大学 文法学
2、院,山东 青岛 266590)摘要:应急征用适用责任规则使相对人的交易权和议价能力大幅度减弱,继续沿用建立在财产规则基础上的一般行政征用补偿模式无法满足相对人权利保护的需求。为了确保不同层级、不同类别的行政主体在履行其相应的应急征用权时,以统一的标准、方式和程序履行职能,必须结合责任规则的规范意涵和应急征用补偿制度实践中暴露的立法缺陷,重新解读公平合理补偿原则,将补偿范围从直接损失扩大到间接损失,针对劳务征用特殊的人身损害风险设定更高的补偿标准,以及强化征用补偿的程序控制,推进应急行政权力在法治轨道上良序运转。关键词:应急征用;劳务征用;责任规则;公平合理原则;补偿范围中图分类号:D922.1
3、文献标志码:A文章编号:1671 1254(2023)02 0009 08esearch on the Perfection of the Compensation System of GovernmentEmergency equisition Based on Liability ulesWANG Kaiyuan(College of Humanities and Law,Shandong University of Science and Technology,Qingdao 266590,Shandong,China)Abstract:The application of“liabil
4、ity rules”to emergency requisition has greatly weakened the tradingrights and bargaining power of the counterpart,and the continued use of the general administrative requisitioncompensation model based on“property rule”cannot meet the needs of the protection of the rights of the coun-terpart To ensu
5、re that administrative subjects of different levels and categories perform their functions in a uni-fied standard,manner and procedure when performing their corresponding emergency requisition rights,weshould reinterpret the compensating principle based on“justice and equity”in light of the normativ
6、e meaning ofthe“liability rules”and the legislative defects exposed in the practice of the compensation system for emergencyrequisition,expand the scope of compensation from direct loss to indirect loss,set a higher compensation standardfor the special personal injury risk of labor requisition,and s
7、trengthen the procedural control of requisition com-pensation,thus promoting the orderly operation of emergency administrative power on the track of the rule of lawKey words:emergency requisition,labor requisition,liability rules,principle of justice and equity,com-pensation scope应急征用是一类特殊的行政征用行为,旨在
8、以最快的速度调动社会中可供使用的人力、物力资源。其正当性源于“国家紧急权力”理论 法律允许紧急状态下适度放宽行政权力的限制,以便于政府积极采取措施收集社会资源并进行再分配,控制突发事件向重大社会危机的转化。但在保证行政机关能够及时、高效的应对突发事件的同时,也要防止权力的“过度任性”侵害不应克减的基本人权底线。公民作为弱势群体,在合法权益被侵犯时通过行政补偿机制维护自身权利,是制约公权力滥用、避免其脱离法治框架的有效途径。然而,学界的普遍共识是 突发事件应对法和其它单行法虽然规定了“财产被征用或者征用后毁损,灭失的,应当给予补偿”,关于哪些具体情形需要补偿以及如何实施补偿的细节规定仍然十分粗糙
9、,不同法律之间缺乏衔接性1 148 163,2 3。应急征用的紧急性也决定了其补偿模式具有独立于一般行政征用补偿的异质性特征,简单适用一般行政征用补偿的规则无法满足权利保护的实质要求。缺少有效的补偿机制,应急征用权力的行使就会存在过度和滥用的风险。随着风险社会的到来,如何在应急治理过程中最大限度地保障公民财产权利,完善作为私权保障重要一翼的应急征用补偿制度,是应急法学领域需要关注的一个重要课题。一、认识前提:应急征用补偿的异质性财产权利的流转和补偿可以看作交易的一种形式,征用补偿的本质就对财产对价的支付和交易权利的保护。在行政领域中,财产交易的自由市场并不总是存在。当交易成本过高时,国家需要强
10、制力介入来进行必要的干预,在界定法授权益(Entitlement)的初始配置外,还需确定用何种方式来保护这些权益的后续配置 4。根据法经济学家卡拉布雷西和梅拉米德提出的“卡梅框架”,以法益的转移自由和定价意愿为标准,财产权利交易的保护形式可以分为财产规则(propertyrule)和责任规则(liability rule)两种类型 5。财产规则的本质是国家允许和保护法益的自愿交易:“要想从拥有者那里获得该项权益,必须通过自愿交易,也就是从拥有者那里以卖方同意的法益价格加以购买。”6 换句话说,财产规则旨在赋予法益拥有者对私有财产更高的自主权 个人有自愿决定是否交易以及交易价格的充分而完整的处置
11、权利。如果侵害人在使用权利之前不能获得法益拥有者的同意而擅自处置、转移财产,法益拥有者可以通过向司法机关申请禁令的手段阻止未经许可的财产处置行为,并获得相应的损害补偿。由此可见,财产规则保护模式意味着权利具有专有性和排他性,除非权利人同意转让,财产不得以其它任何理由被强制获得、处分。责任规则是指侵害人未经法益拥有者许可或授权的情况下,自行获得财产权利、实施处置行为,法律对原法益拥有者的保护只要求侵害人支付相应的对价,而不能再通过向司法机关申请禁令的手段来阻止侵害行为实施。相比于财产规则,责任规则能够处理交易成本过高所形成的困境 给予了侵害方更高程度的决定权,以达到促成交易的目的。将“卡梅框架”
12、投射到我国应急征用场景中可以发现,财产规则契合了一般行政征用的受到法律严格约束的特点,要求行政征用必须以相对人的同意为先决条件,双方在征用实施之前就补偿问题达成一致,更注重事前(ex ante)的保护。换言之,一般行政征用补偿遵循的是先协商后征用的基本流程,在征用行为实施之前必须事先经过双方当事人的协议,才能具备实施行政征用的合法性要件。如果双方未能就征用事项达成一致,即使行政机关基于自身的优势地位强制取得私人财产,相对人也可以通过申请复议、诉讼的形式否定行政机关对其财产法益强制取得行为的效力,这是适用财产规则的基本逻辑。因此,一般行政征用补偿通常会具有的“报价协商裁决”的过程1 148 16
13、3,为了尽快推动征用补偿协议的签订,行政机关往往会主动发出补偿要约,与相对人就补偿的具体细节进行协商。双方就补偿内容达成一致并签订补偿协议后,行政机关开始按照协议主动履行合同约定的补偿义务。应急征用的紧急性决定了无法适用“报价协商裁决”模式,行政机关不需要与相对人达成协议即可强制取得财产权利,不会受到合同约定补偿义务的约束和完成行政目标的激励。这恰好符合责任规则的要求 紧急状态下行政机关拥有比常态更高的法律地位,做出的决定、命令具有最高级别的法律强制力。如果将紧急状态下私人权利的“克减 补偿”视为一种强制交易,那么,基于责任规则的权利保护形式就体现为针对非自愿交易财产的补偿,即国家部门或行政机
14、构处置公民私有财产不需要以取得该公民同意的意思表示为前提,而是通过赋予公民请求补偿救济的权利来恢复其法益被行政机关强制取得造成的损失。通俗地说,适用责任规则就是允许行政机关“强买强卖”“先斩后奏”。由此可以得出结论,应急征用适用的是“责任规则”,不以相对人的同意为必要条件,更注重事后(ex post)的恢复。在责任规则赋予了应急征用更高级别的强制力,相对人没有其它途径阻止应急征用决定01昆明理工大学学报(社会科学版)第 23 卷执行的情况下,事后获得补偿就是相对人对抗公权力,保护私权利的仅有手段。法理规则的不同意味着二者应当遵照不同的权利保护模式,建立不同的法益考量标准来划清不同情形下财产权利
15、保护路径的边界。相比于一般行政征用补偿,应急征用补偿应当依照责任规则在标准、范围、程序等关键环节深入探究应急征用补偿制度存在的具体问题,进一步加强对相对人的权利保护,使其在适用上更具针对性。这是现代法治国家更加周延地保护相对人权益的应然逻辑,也是期待我国应急征用制度在立法上能有更大发展和长足进步的良好愿望。二、缺陷分析:应急征用补偿制度的不足(一)法定补偿范围过窄现阶段,我国多数立法只规定了在财产“损坏或无法归还”的前提下,才能对财产的“直接损失”予以补偿,对于财产被征用但“未受损坏”(可以返还)的情形以及征用造成的“间接损失”是否需要补偿语焉不详。间接损失是相对人预期可得利益的减少,也就是应
16、当得到的利益因受政府应急征用行为的介入而没有获得,一般表现为财产的消极不增加。间接损失往往与征用标的本身没有直接关联,而是因征用后果衍生的必然损害。这种损害是超出实体财产范围之外,存在于不同个案中的一种特别损失。如果对间接损失不予补偿,同样可能使被征用人受到过度侵害,难以在事后充分恢复其应得的财产权益7。同时,关于财产权限制的补偿问题也存在显著的立法空白。无论是对财产权的使用和收益的禁止,都很难从当前的法律条文中找到与补偿相关的规定。以 突发事件应对法第四十九条第四款、第五十条第三款为例:在突发事件发生后,负有统一领导职责的政府可以采取“禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所
17、,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动”等应急处置措施,这类应急处置措施均表现为直接限制甚至剥夺个人的财产权利,并且是出于公共利益之目的。因此,应当看作是相对人服从政府的统筹安排,为公共利益所做之特别牺牲,只不过在形态上表现为政府对强制获得的财产权利的消极行使,同样可以作为广义上的一种应急征用类型。但是,对这类特别牺牲,无论是 突发事件应对法还是各领域的特别法,均未要求政府给予国家补偿。虽然从宏观上看,这类财产权的限制措施能够有效遏制新冠肺炎疫情蔓延,具有现实的必要性和可行性,但不意味着做出特别牺牲的从业者就要理所应当地承担全部财产损失。财产权限制实际上就是在社会公众的安全利益
18、和特定市场从业人员的个人利益之间做出的权衡。根据新冠肺炎疫情时期的特殊情势,政府将公共安全利益置于个人(群体)利益之上,固然是符合公共选择的,但是,公共利益优先不代表不需要尊重个人(群体)利益。一味依靠着公权力的强势推行禁令,将这类财产限制行为简单视为建立在相对人义务基础上的一般强制措施,而不纳入征用补偿的范围予以规制,必然威胁到从业人员的生存发展需求,加剧紧急状态下的公私利益冲突,使公共利益和私人利益进入零和博弈状态 8。这无疑与行政应急制度在处理利益关系上强调统筹兼顾的衡平理念相背离,有可能阻碍应急决策的顺利推行。(二)补偿标准尚待明确突发事件应对法和其他特别法对应急征用的补偿标准、测算依
19、据均未释明,只能作为原则性的规定而不能在实践中指导应急机关开展补偿工作,在补偿标准上究竟应当适用“完全补偿”“适当补偿”还是“公平补偿”,都很难从立法中找到确切的答案。云南省、杭州市、武汉市等少数地区在规章中对补偿标准做出了细化规定,但彼此之间仍然存在较大差异。例如,对毁损但可以恢复原状的财产,云南省规定应当按照必要的维修费用支出赔付补偿金,而杭州市则要求能够恢复原状的只需要恢复原状,在不能恢复原状的情况下才能按照毁损程度给付相应的补偿金;对于灭失财产的补偿,云南省要求综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值等因素,而杭州市则是按照被征用时的市场价格给付。地方11第 2 期王开元:基于责任规则
20、的政府应急征用补偿制度完善研究如 传染病防治法第四十五条,国防动员法第五十八条,防震减灾法第三十八条,防洪法第四十五条等应急立法均有此类规定。立法的巨大差异使得地方自行制定的补偿标准难以得到统一适用,大多应急征用主体在做出征用决定时并未准确核算被征用财产的价值,事后也不能准确评估财产因征用而减损的价值,只能根据大致估算的结果实施补偿。因此,当财产被征用后,如何认定财产受到了损毁、灭失而不能返还,应当在何时返还财产或给予补偿,以及能够得到多少补偿,这些相对人极为关心的问题都充满了未知之数。在立法不足以为征用补偿问题提供完整、周延的制度供给时,相对人寻求权利救济必然面临障碍。(三)劳务征用补偿的特
21、殊性未受关注私有财产在应急征用后必须给予补偿,同理,相比之下法益侵损更重的劳务征用,应得到更大程度的补偿,以弥补人身权益所受克减。从我国现有的法律规范中看,关于征用劳动力的补偿条款有“按照规定给予合理报酬”“给予适当补偿或者作其他处理”“按照国家有关规定给予补偿”等多种表述,多样化的表述方式意味着我国应急行政领域并未形成规范的劳务征用补偿原则,补偿的任意性强,不利于保护相对人合法的劳动财产利益。更重要的一点是,应急劳务征用不仅是对财产利益的克减,也会实质性地侵损人身权益,甚至某些特定的工作会使劳动者遭受远超常态的人身损害风险,这些问题都需要在补偿中予以特殊考量。可以预见,社会公众作为追求个人利
22、益最大化的理性经济人,如果劳务征用致使个人所获收益远低于常态劳动收入,甚至人身利益受到大幅度减损,必然影响参与应急处置的积极性和主动性,甚至催生被征用人消极、不配合的负面态度,负有应急治理职能的行政机关难以有效引导、激励社会力量参与应急治理,不利社会动员制度的展开。(四)缺少必要的程序规范“程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”9。在现代法治国家,程序是规范和控制行政权力,保障公民权利,实现公共利益的最大化的重要手段。应急征用不同于一般性的行政征用,突发事件带来损害后果的严重性要求应急处置的高效性,给予行政机关决策和实施的时间极为紧迫,按照一般程序可能贻误及时处理突发事件的时机。因此,应急
23、征用的程序较一般行政征用可以适当简化,但是,程序的简化并不等同于对程序不作要求。与传统行政法对程序价值理解略有不同的是,应急征用制度中的程序并非只是对权力的限制,由于应急征用多事出突然,且社会公众对突发事件的严重性缺少认知,如果没有一套标准的征用和补偿程序,很容易招致个人、组织以及其他机构的抵触与质疑。此时,适当的程序规定反而有助于促使行政机关有所依凭,排除外界的不当干扰和阻力,通过执行公众认可的法定程序来保障权力运行的正当与通畅,从而在有序、高效、经济的基础上高效地完成应急征用任务。在我国应急征用相关立法中,特别是“法律”层级,对程序性的规定往往付诸阙如。即使在下一层级的行政法规和地方性法规
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