风险社会视域下数字治理的困境及优化路径研究_陈东冬.pdf
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1、收稿日期:2022-05-28基金项目:辽宁省社会科学规划基金项目(L21BSH005);辽宁省经济社会发展研究课题(2022lslybkt-061)。作者简介:陈东冬,女,辽宁社会科学院科研管理部研究员,研究方向为社会治理;郭锋,男,辽宁社会科学院科研管理部副研究员,研究方向为数字治理。一、数字治理:风险社会治理的新模式“风险社会”是由德国社会学家乌尔里希 贝克提出的,他认为“人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会”1。贝克还进一步指出“风险本身并不是 危险 或 灾难,而是一种危险和灾难的可能性。当人类试图控制自然和传统,并试图控制由此产生的种种难以预料的结果时,人类
2、就面临着越来越多的风险”2。随着工业社会发展以及科学技术进步,风险结构由原来的自然风险转变为人为化风险和制度化风险。贝克的理论引起了广泛关注,各领域专家学者对风险社会内涵和外延进行进一步研究拓展。近年来,风险随着技术化进程的发展不断改变和拓展,在规模、程度、类型以及应对方式等方面发生了深刻变革,从个别性、偶然性、区域性风险转向普遍化、常态化、全球化风险,从物质利益风险转向道德风险、文化风险等非物质风险,从单一风险主体转向多重风险主体,而且表现为从单一风险后果转向系统性风险后果,风险治理也从简单应对方式转向复合应对方式3。数字治理主要通过大数据、人工智能、云计算等多种信息技术手段构建电子政府与数
3、字政府,构建以“互联网+”为治理基础的服务型政府,其实质是通过公共治理的数字化变革,主张在政府主导下,社会组织、公民等多元主体协同治理4。党的十九届四第 33 卷第 5 期广西社会主义学院学报Vol.33 No.52022 年 10 月Journal of Guangxi Institute of SocialismOct.2022风险社会视域下数字治理的困境及优化路径研究陈东冬,郭锋(辽宁社会科学院,辽宁沈阳 110031)摘要:数字化发展在政治、经济、社会和生活等方面已经显示出强大力量。在风险社会视角下,数字治理能够改进科层化治理体系不足,重构风险治理空间边界,整合风险治理资源,对于进一步
4、推动公共服务智能化、风险治理精准化、风险决策科学化具有重要意义。同时,数字治理也面临着数字鸿沟、信息安全、权力垄断、伦理风险等问题,数字治理给风险社会治理提出了新挑战。对此,需要采取有力措施优化数字治理路径,完善法律法规和伦理制度建设,促进价值理性和工具理性的融合,通过多元治理主体协作共治,规范数字权力运行,不断提升数字治理法治化、专业化和智能化水平,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。关键词:风险社会;数字治理;优化路径doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2022.05.016中图分类号 C91;D63文献标识码 A文章编号 1009-0339(2022)0
5、50099-0799中全会通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定指出:“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息。”5在推进国家治理体系和治理能力现代化总目标指引下,我国“十四五”规划和 2035年远景目标纲要中有 25 次提到“数字化”、35 次提到“智能”、59 次提到“网络”,并对数字治理进行了部署,提出了“加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”的数字化治理发展战略6,从国家层面加强了数字治理的
6、顶层设计和总体规划。在数字治理实践中,比如在新冠疫情防控过程中,通过运用数据分析、信息共享、数据预测等各种技术手段整合信息、分配资源、风险研判,提高了公共服务质量和精准服务水平,降低了社会治理成本,提高了社会治理效率,数字治理在数据技术与信息传播方面的优势逐步为政府、社会、市场和民众所认同。数字治理体现了数字要素与风险要素的融合,实现了从技术层面到治理层面的转换,成为风险社会治理的新模式。二、数字治理对风险社会治理的重要作用数字技术是社会发展的重要推动力。人工智能、云计算、区块链、大数据等多种数字信息技术普遍应用于社会治理,成为社会治理现代化的重要手段,在风险预警、风险决策、风险消解等方面发挥
7、了重要作用。正如美国学者尼古拉 尼葛洛庞帝指出:“我们无法否定数字化时代的存在,也无法阻止数字化时代的前进,就像我们无法对抗大自然的力量一样。”7(一)改进科层化治理体系不足,实现从经验治理向科学治理转变传统科层制治理结构强调风险治理的属地化,按照行政体制逐级压实风险治理责任、调配风险治理资源、分配风险治理权力,体现出辖区化、科层化、责任化的特点。这种自上而下的治理模式在风险出现时,能够迅速形成治理决策,进行广泛的社会动员,形成各部门合力,避免因社会风险造成的混乱和动荡,降低发生危机的可能性。随着社会的发展进步,社会结构日趋复杂,社会运行速度逐步加快,社会资源更加分散,社会主体更加多元。传统的
8、科层化治理结构难以适应风险社会复杂化和多样化的现状,急需打破传统行政体制界限,进行信息有效沟通和实时共享。数字治理借助人工智能平台、智能机器人等技术的应用,使不同地域、不同层级、不同部门、不同领域的治理主体在一定程度上突破原有权力层级的限制,实现信息和技术授权,促进风险社会治理结构扁平化,执行的结构层级大大减少,政务事项办理更便捷,政民互动渠道更畅通,同时能够更精准地发现问题、感知风险,提高了政府行政效能,促进政府治理方式向数据驱动、精准研判的治理方式转变。(二)促进风险数据采集智能化,提高风险预警精准化水平数据是数字治理的基础和前提。人工智能时代,数据成为与土地、劳动力、资本、技术等传统要素
9、并列的生产要素,在数字治理过程中发挥着重要作用。在传统科层组织体系下,对风险的治理主要是依靠工作人员的经验判断,数据受到科层化组织结构以及治理层级的限制,流动迟缓,时效性差,误差大,受到工作人员的风险认知影响,难以实现数据和信息的全方位采集、动态化监控和科学性研判,容易导致风险决策的片面性和主观性,影响风险治理效能。在风险社会治理中运用数字技术手段,将人工智能、大数据、云计算、区块链等技术嵌入风险社会治理中,改变传统的科层制信息收集、风险感知、风险预警机制,打破信息壁垒,推进政府数据开放共享,从而实现风险信息采集的多元化、风险识别智能化、风险监控动态化、风险研判精准化,能够帮助政府拓宽发现、分
10、析、应对风险的时间和空间,避免因风险信息偏差而导致风险治理决策失误,构建“数据说话、数据决策”的服务型政府。(三)重构风险社会治理空间边界,提升风险社会治理整体性效能随着社会发展进程加快,社会流动性增强,空间陈东冬,郭锋:风险社会视域下数字治理的困境及优化路径研究100结构日益复杂,治理边界呈现多样化、模糊化。传统的风险治理方式会遇到风险跨区域流动与治理区域化限制的矛盾,治理空间与行政空间错位,行政壁垒、部门权限制约导致风险治理碎片化,影响风险治理整体效能。智能技术和数字平台等治理方式的变革,突破了传统的科层化运行规则,治理不再是单纯基于科层逻辑,而是遵循扁平化的技术逻辑,智能技术平台的运行不
11、受行政壁垒、地理空间边界的限制,而是受时间流、信息流和数据流的影响8。借助“政务云”技术平台,遵循“数据采集风险预警风险研判风险决策风险消解风险补偿”的治理流程,能够有效化解风险治理中行政边界与风险治理功能分离的难题。数字技术手段重构了风险社会治理的空间边界,打破传统行政治理结构的区域保护主义,促进风险治理在网络技术空间的融合,实现风险治理各环节的无边界互动,有效破解风险治理整体性弱化问题。(四)整合风险治理要素,有效配置治理资源和治理需求面对潜在的社会风险,单一主体的风险防范能力、资源整合能力和风险研判能力都比较弱,需要调动多元治理主体在风险共识的基础上,构建一个信息互通、资源互补、责任共担
12、、利益共享的风险治理体系,发挥各治理要素的作用,有效阻断风险的扩散和蔓延,实现风险共治。传统的科层治理结构下,政府掌握的信息有限,各部门联动缺少依托和授权,难以在第一时间充分调动治理资源,无法根据风险的规模特点、发展趋势、消解方式实现治理要素的精准对接,会因信息不对称出现指令“一刀切”、层层加码、脱离实际等问题,进而导致行政指令碎片化以及治理资源调配不合理等问题。数字治理方式借助智能算法和大数据平台,实现不同行政层级治理主体、不同地区治理资源以及不同社会阶层民众的有效关联,推动治理资源的动态匹配、实时流动,促进治理需求和治理资源的有效配置,降低引发次生风险和危机的可能性,大大提高了应对风险能力
13、和速度。三、数字治理给风险社会治理带来的新挑战数字治理发展与风险社会有着紧密的内在关联,人类在享受数字科技带来的无限可能的同时,也感受到了随之日益增加的数字技术风险和威胁。当科学技术无法满足人的外在目的性需要时,可能会造成人与自然、人与人、人与社会的对峙状态,进而引发数字科技带来的一系列问题。正如斯科特 拉什所指出:“在未来的风险文化时代,由于科学技术的飞速发展和技术资本主义各种门类的防范和化解风险的专业系统程序的日益复杂化,各个领域都存在危及全人类生存的混乱无序的不确定性,都存在危及全人类生存的巨大风险。人类为了防范和化解风险而不停地忙于改进和更新各种专业系统程序,忙于解决各种问题。可是旧的
14、问题解决了,新的问题又出现了,各种问题花样翻新层出不穷。”9当前,社会治理在快速推进过程中暴露出诸多问题,给风险社会治理带来新的挑战。(一)数字技术发展给政府科层制治理结构带来挑战政府是风险社会治理的主体,政府部门行政权力流向以纵向流动为主。在推进数字治理过程中,对于政务数据和风险信息的采集权、使用权和管理权等新兴技术管理缺乏清晰的界定和明确的权责关系,出现“有组织地不负责任”。各地区各部门,数字化建设独立编制、独立预算、独立建设,导致自建数据系统无法实现端口对接,各自为政、条块分割,出现数据重复采集、统计口径混乱、共享应用困难等问题,造成治理资源浪费,反而不利于治理效能的提升。数字治理运用的
15、平台化、扁平化、云端制结构系统与传统科层制结构体系存在差异,政府内部组织机构的设置以及部门间的职责界定与数字技术体系差异大,一方面数字技术的应用范围和空间受到了极大的限制,另一方面政府在数字治理的过程中产生新的技术投入费用和高昂的协调成本,对政府部门的行政权威造成挑战。可见,在风险治理过程中,政府要实现数字化转型升级,则需打破内部治理层级边界,实现风险数据对接和共享,以“数字政府”陈东冬,郭锋:风险社会视域下数字治理的困境及优化路径研究101“整体政府”建设实现风险治理的协同推进。(二)数字鸿沟对公平公正社会治理目标的挑战数字治理借助现代科学技术的进步实现对社会治理模式的变革,提供了更好的公共
16、资源服务和有效供给。但随着数字治理的推广,普通民众与技术研发者、使用者、控制者之间的差距愈发悬殊,部分民众没有享受到技术进步带来的红利。中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第 49 次 中国互联网络发展状况统计报告 显示,截至 2021 年 12 月,我国网民规模达 10.32 亿,互联网普及率达 73%。农村网民规模 2.84 亿,农村地区互联网普及率为57.6%,城乡地区互联网普及率差异较 2020 年 12月缩小 0.2 个百分点10。城乡之间的互联网信息化水平差异虽然逐渐缩小,但仍较为明显。数字技术逐渐成为一种通用技术,数字化生存成为现实11。数字治理提升了治理主体的社会能见度、风
17、险感知灵敏度和预警预防精确度,同时在潜移默化中形塑出数据控制型的社会结构12。在数字治理快速发展的背景下,数字鸿沟不仅表现在不同区域、不同群体在技术投入、使用方面的差距,更体现在不同群体在获取、处理、创造数字资源、享受数字红利等方面的差距。算法和技术的扩张使监控权力的运行变得更为隐蔽,隐私被侵犯、算法歧视和算法黑箱成为信息时代“看不见的非正义”12。如果政府部门过度依赖数字技术来提供公共服务、制定公共决策、达成治理目标,又缺乏对农村贫困地区投入和普及基础信息技术,缺乏信息化素养短缺人群的补偿机制,就会产生由数字鸿沟引发隐形的社会不平等。数字鸿沟会使技术贫困者变成“高风险群体”,使其在政治参与、
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