关于农村集体经济组织立法的几个问题.pdf
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1、理论视野总第247期 20农村经营管理 2023.9农村集体经济是集体成员在集体共有资源基础上实现共同发展的一种经济形态。农村集体经济组织是集体所有权的行使主体,集体资产的管理主体,乡村治理的组织载体(本文指社区性集体经济组织)。农村集体经济有多种实现形式,组织形态上有社区性合作社、股份合作社、经济联合社等,实行统分结合的双层经营体制。作为市场经济活动的主体,不少集体经济组织兴办或投资设立了有限责任公司、股份有限公司或其他企业,扩大集体经济资本积累,增加集体经济组织成员收入。当前,农村集体经济组织立法已提上日程,人们对出台一部符合国情、农情的农村集体经济组织法律制度十分期待,以期依法推动解决农
2、村双层经营体制“统”的层次偏弱、不少地方集体经济薄弱、治理结构不规范等问题。农村集体经济组织法是乡村振兴法律制度体系的支架性法律,有几个问题需要明确:明确农村集体经济组织市场主体地位,为融入和对接市场经济奠定制度基础;明确农村集体组织与集体成员的财产权范围及权利,构建产权清晰、保护严格、流转有序的中国特色农村集体经济产权制度,保障集体和成员的财产权益不受侵犯;明确农村集体经济组织特别法人治理结构,建立规范有序、管理民主、充满活力、治理有效的运行机制;尊重农村集体经济多种实现形式,保障自主经营权;构建公平与效率协调统一,实现共同富裕的组织平台,壮大集体经济实力,推进乡村振兴,筑牢社会主义经济制度
3、的根基。农村集体经济定义中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见(以下简称意见,2016 年印发)提出,“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态,是社会主义公有制经济的重要形式”。追溯历史渊源,在马列主义文献及我国法律、政策性文件中,集体所有制经济、集体经济、合作经济、合作社是交替使用的。马列主义文献将集体经济表述为集体所有制经济,是作为向社会所有制过渡的手段设计的。我国法律和政策性文件,凡涉及所有制性质一般使用集体所有制经济,凡涉及经济形态一般使用集体经济,涉及劳动组织形式一般使用合作经济或合作社,尽管不同历史时期的提法有所不同,
4、但指向是清晰的。农村集体经济组织的市场主体地位市场经济是法治经济,市场主体必然具有法律属性。目前,民法典及有关法律未对市场主体内涵和外延做出明确界定,但对民事法律关系主体作了界定,包括自然人、法人和非法人组织三类。中华人民共和国市场主体登记管理条例(以下简称条例),列举关于农村集体经济组织立法的几个问题 刘振伟 中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员理论视野总第247期21农村经营管理2023.9了六类需要在市场监管部门登记的市场主体,包括中华人民共和国境内以营利为目的从事经营活动的自然人、法人及非法人组织等。按照逻辑关系,条例规定的市场主体属于民法典规定的民事主体。从广义的市场经济构
5、成要素看,针对各种商品、技术、服务的购买和出售等交易行为,是基本的市场行为,实施这种市场交易行为的当事人理所当然属于市场主体。作为民法典中规定的各类民事主体,必然成为市场交易行为提供者或需求者中的一方当事人,无论自然人(不满 8 周岁的未成年人作为无民事行为能力人除外)、事业单位、社会团体等非营利法人、机关法人,抑或是不具有法人资格的专业服务机构等非法人组织,都会因自身经济利益需求而具有市场交易、技术服务等市场行为。从这个意义上讲,民法典规定的民事主体即市场主体,是广义的市场主体。条例 关于市场主体的界定,是针对符合“以营利为目的”和“从事经营活动”两个条件的市场主体,这与商法中关于商事主体的
6、特征属性基本一致。商法是民法的特别法,在商法理论中,并非所有的民事主体都是适格的商事主体,不能说自然人都是商人,机关法人尽管有市场活动中的交易行为,但不是以营利为目的从事经营活动的商法人。我国实行民商合一立法模式,民法典未区分民事主体与商事主体,因此,那些具有商事主体特征、符合法律规制要求的民事主体即为市场主体,这是狭义的市场主体,与条例中的市场主体是对应的。2015 年中共中央办公厅关于深化农村改革综合性实施方案提出,“赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位,保证其依法公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。2016 年的中央有关文件提出,“明确农村集体经济组织市场主体地位”。是否具有独
7、立的财产权和独立的自主经营权,是判断市场主体的两条重要标准,从实践看,农村集体经济组织是符合的。综上,民法典明确了农村集体经济组织的民事主体和特别法人地位,党中央、国务院文件明确了农村集体经济组织的市场主体地位,专门的法律制度需要衔接好。农村集体经济组织特别法人农村集体经济组织作为特别法人,与一般法人相比,在职能、行为能力、组织成员、产权关系、股权设置、可实现责任财产等方面,具有一定的特殊性:一是职能多重性。在现阶段,绝大多数农村集体经济组织与村委会合二而一,共同履行经济职能、公共事务管理与服务、社会保障等职能,立法要认可这个现实。但是,从长期趋势看,农村集体经济组织与村民自治组织分离将是必然
8、的,尽管各地经济发展水平、组织发育程度不同,分离过程差异性较大且是渐进过程,法律需对两者的职能范围作出原则性界定并给地方实践留出空间。二是土地专属性。农村集体经济组织是地域性组织,地域内土地资源除国家征收征用等法定情形外,所有权不被转移,不可分割。三是收益分配机制的特殊性。集体经济收益实行按资分配与按劳分配相结合的方式,兼顾效率与公平。四是决策机制的民主性。农村集体经济组织的决策机制,主要实行一人一票或一户一票,民主管理,或者采用成员权与股权相结合的决策表决方式,或者赋予资本一定的附加表决权。五是现阶段不适用破产清算制度。农村集体经济组织出现因所在的村区划调整、移民整体搬迁、土地被全部征收改为
9、城镇居委会等情形,可以合并、分立。为了化解债务风险,可以成为破产和解、破产重整的适格主体,但现阶段还不能成为破产清算适格主体。六是享受扶持政策。农村集体经济组织在增值税、企业所得税、契税等税收减免、财政资金扶持、金融信贷支持等方面享受政府的优惠政策。七是依特别法设立。农村集体经济组织法是市场主体特别法,特别法没有规范的事项,受其他法律规范,如 民法典、农村土地承包法、土地管理法等。农村集体经济组织特别法人特征具有中国特色,随着农村经济社会发展而发展,与时俱进,不会是僵化不变的。立法时,对不同地区、不同发展水平的农村集体经济组织治理结构,尽可能给地方实践留出空间。农村集体经济组织破产问题我国采取
10、的是由法律规定破产主体资格的方式,农村集体经济组织是否能够进入破产程序,本质是立法在权衡利弊基础上作出的一种制度性选择,即要不要通过立法赋予农村集体经济组织适用破产程序的资格。在明确农村集体经济组织具有市场经济主体地位的前提下,推动其更好融入市场经济发展,将不可避免地面临市场经营风险。通理论视野总第247期 22农村经营管理 2023.9过立法赋予农村集体经济组织破产资格,给予与其交往的其他市场主体(如金融机构等)稳定的心理预期和可遵循的制度保障,尽可能减少债务风险是必要的。在通过立法赋予农村集体经济组织破产主体资格的同时,需要明确农村集体经济组织作为债务人,具有的承担债务责任的财产范围,这是
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